行政決策合法性分析的局限與局限

行政決策合法性分析的局限與局限

一、行政決策合法性的解讀行政決策的傳統(tǒng)是行政管理和政治決策的研究領(lǐng)域。中國(guó)的行政法律界忽視了這個(gè)問(wèn)題。但是,隨著行政行為和行政法律關(guān)系的多樣化,行政決策尤其是重大行政決策開(kāi)始進(jìn)入行政法學(xué)的研究視野傳統(tǒng)行政法學(xué)基于“行政和法律一致性”的框架,從主體、程序、條件、內(nèi)容等因素對(duì)行政決策的形式合法化分析有其局限性。因?yàn)樾姓Q策尤其是重大行政決策并非政府的內(nèi)部行政,往往涉及的是特定區(qū)域內(nèi)的公共利益,本質(zhì)上是公共政策的重要形式之一,行政決策的過(guò)程就是社會(huì)中不同價(jià)值偏好群體和不同利益階層的意見(jiàn)表達(dá)和利益平衡的過(guò)程,最終實(shí)現(xiàn)政策方案得到最大多數(shù)人的接受和認(rèn)可,同時(shí)兼顧弱勢(shì)群體或特殊人群的利益。正是基于對(duì)行政決策過(guò)程的認(rèn)識(shí),國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界開(kāi)始認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策的合法性應(yīng)在“政府-社會(huì)”的二元框架下進(jìn)行解讀。例如,王錫鋅教授認(rèn)為,行政決策的合法化不應(yīng)等同于形式合法化,行政與法律的一致性只能是決策合法化的最低標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)包括民眾對(duì)重大決策的參與、接受和認(rèn)可等民主化要素,以及吸納專家咨詢意見(jiàn)、民眾合理意見(jiàn)等科學(xué)或理性要素,并相應(yīng)提出了形式合法、技術(shù)理性、民主參與三個(gè)層面構(gòu)成的“復(fù)合式合法化”分析框架復(fù)合式的分析框架有助于從程序和內(nèi)容兩個(gè)層面對(duì)行政決策的合法化進(jìn)行解讀,同時(shí)能夠在“公眾參與、專家咨詢、政府決策”三位一體的行政決策體制下分析三個(gè)主體各自的地位、作用及互動(dòng)關(guān)系?；谏鲜鲇^點(diǎn)及思路,本文對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的重大行政決策合法性要素解讀擬從形式合法性、民主正當(dāng)性、技術(shù)理性三個(gè)層面展開(kāi),并從中總結(jié)三者在復(fù)合式合法化框架下的各自地位及相互關(guān)系。二、空車實(shí)行尾號(hào)限行政策存在社會(huì)關(guān)注為保障成都市二環(huán)路改造工程順利施工,2012年3月29日,成都市建委、成都市交管局、成都市公交公司聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),決定從2012年4月26日起到2013年7月31日的15個(gè)月期間,成都市二環(huán)路全線(限行時(shí)段為7:30至22:00)及七條放射性主干道(限行時(shí)段為7:30至9:30、17:00至19:00)將對(duì)本地及進(jìn)城的外地牌照機(jī)動(dòng)車實(shí)施尾號(hào)限行措施。本次限行只針對(duì)工作日,且每天限行兩個(gè)尾號(hào),尾號(hào)限行的公式為“星期N和(N+5)”,即星期一限行的尾號(hào)為1和6。這一限行政策引起了政府、公眾、學(xué)者和輿論的較大關(guān)注。根據(jù)騰訊大成網(wǎng)有關(guān)調(diào)查顯示(截至2012年3月30日數(shù)據(jù)),76%的參與者表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn),19%的人表示支持,其余5%的人表示不關(guān)心針對(duì)本案而言,在特定區(qū)域范圍內(nèi),由于其涉及人群眾多、影響范圍廣、實(shí)施成本高,作為地方政府的重大行政決策個(gè)案納入討論具有典型性和代表性。研究議題設(shè)定后,本案涉及的政策目標(biāo)———是否為民眾充分理解和接受、實(shí)現(xiàn)政策的手段是否科學(xué)、足夠合理(即體現(xiàn)人性化措施)、私權(quán)與公權(quán)是否很好平衡等核心問(wèn)題均可納入“復(fù)合式合法化”框架進(jìn)行討論。三、決策主體合法性的質(zhì)疑從憲法學(xué)層面來(lái)說(shuō),機(jī)動(dòng)車限行是典型的公權(quán)對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制以及公權(quán)與私權(quán)平衡的問(wèn)題。從公權(quán)力對(duì)私權(quán)的限制來(lái)說(shuō),機(jī)動(dòng)車屬于有形財(cái)產(chǎn),機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行是政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制?！耙话阏J(rèn)為,只有獨(dú)立于國(guó)家的、私人性質(zhì)的法人(私法人)才可被視為憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體。但是,在特殊情形下,由國(guó)家設(shè)立的公共性質(zhì)的法人(公法人)也可被視為憲法的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體?！贝送?行政決策作為一種行政行為,必須在主體、程序及內(nèi)容上符合行政法律、法規(guī)的規(guī)定。從主體上來(lái)看,限行政策是在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)特定區(qū)域范圍進(jìn)行交通管制的臨時(shí)措施,并非永久性措施,由相應(yīng)行政主管部門(成都市交管局)作出限行決定而非通過(guò)人大立法實(shí)施有關(guān)決定并無(wú)不妥。因此,決策主體的合法性在本案中不應(yīng)受到質(zhì)疑。就決策程序來(lái)說(shuō),并沒(méi)有相關(guān)法律做出規(guī)定。但是,成都市政府在政策制定過(guò)程中一定程度上重視了先前實(shí)行限行政策中民意的回應(yīng),在有關(guān)顯要位置設(shè)置了一些人性化的提示標(biāo)志總體而言,成都機(jī)動(dòng)車限行政策的形式合法性應(yīng)得到基本肯定。但是形式合法僅僅是行政決策的“最低限度合法化”,并不能很好地解釋和說(shuō)明行政決策科學(xué)化、民主化的本質(zhì)和要求,行政決策難以依靠簡(jiǎn)單通過(guò)法律的傳送而獲得正當(dāng)性四、決策過(guò)程配合度低,民主參與程序不足,導(dǎo)致政府公信力下降?！皩?duì)在國(guó)家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)下,加之互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展有效改變了傳統(tǒng)社會(huì)中臣民相對(duì)于統(tǒng)治者的信息不對(duì)稱情況,涉及公共利益的重大行政決策明顯地表現(xiàn)為一種政治化的過(guò)程。隨著政治世俗化對(duì)公民民主意識(shí)的培養(yǎng),公眾已經(jīng)習(xí)慣于通過(guò)自身的價(jià)值偏好或利益傾向來(lái)評(píng)價(jià)政府決策,政府在行政決策中向公眾公開(kāi)做出決策依賴的價(jià)值判斷、事實(shí)數(shù)據(jù)、專業(yè)意見(jiàn)等基本信息,并為公眾提供話語(yǔ)表達(dá)的條件和平臺(tái),是賦予決策民主正當(dāng)性的基本要求?；谏鲜鲋贫缺尘?成都市機(jī)動(dòng)車限行個(gè)案由于其涉及特定區(qū)域內(nèi)人數(shù)眾多的多元群體的利益,本身應(yīng)作為政府推動(dòng)“公眾參與行政決策”的樣本,但從決策過(guò)程來(lái)看,該個(gè)案民主參與程度不足。成都機(jī)動(dòng)車限行政策設(shè)定為公共政策的議題具有倉(cāng)促性,其從進(jìn)入公眾輿論的視野到政府公布相應(yīng)的政策方案均在同一天。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道,3月29日上午10點(diǎn)多,名為“微成都”的微博賬號(hào)在騰訊、新浪微博上發(fā)布“獨(dú)家”消息(未注明消息來(lái)源),公布了本次成都機(jī)動(dòng)車限行的時(shí)期、時(shí)間段、限行方法等內(nèi)容。該消息在網(wǎng)絡(luò)上被廣泛轉(zhuǎn)發(fā),并很快引起公眾輿論的極大關(guān)注。當(dāng)天下午5點(diǎn),成都市有關(guān)部門即召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì),證實(shí)了網(wǎng)上流傳的有關(guān)消息并公布了限行方案?？梢?jiàn),本次限行政策從作為政策議題為公眾知曉到政府公布相關(guān)方案的過(guò)程中,政府幾乎沒(méi)有留出讓公眾進(jìn)行討論和意見(jiàn)發(fā)表的時(shí)間和空間,是對(duì)公眾參與決策的重大忽視,因而引起公眾的反對(duì)意見(jiàn)也就不足為奇。這反映了地方政府對(duì)重大決策事項(xiàng)認(rèn)識(shí)還停留在以自我認(rèn)知為主的誤區(qū),沒(méi)有意識(shí)到民眾對(duì)自身經(jīng)常性利益的關(guān)注可能導(dǎo)致政府本身認(rèn)為的一般性決策演化為公眾輿論的焦點(diǎn),進(jìn)而也就忽視或減少公眾參與決策過(guò)程中政府本應(yīng)有的作為。這里需要說(shuō)明的是,倉(cāng)促出臺(tái)的限行政策并不導(dǎo)致其民主正當(dāng)性的必然缺失,政府可在政策方案出臺(tái)到政策正式實(shí)施的政策過(guò)渡期內(nèi)對(duì)有關(guān)輿論、專家和民眾的質(zhì)疑和反對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)。但遺憾的是,從3月29日政策方案出臺(tái)到4月26日政策正式實(shí)施的長(zhǎng)達(dá)28天時(shí)間里,成都市政府有關(guān)部門并沒(méi)有啟動(dòng)諸如座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)等富有建設(shè)性意義的公眾參與程序,進(jìn)而導(dǎo)致決策民主正當(dāng)性進(jìn)一步虧空?？傊?民主參與程序的不足導(dǎo)致政府公信力的下降,導(dǎo)致政策合法性受到?jīng)_擊。從網(wǎng)絡(luò)上民眾對(duì)政府表達(dá)的大量反對(duì)聲音可以發(fā)現(xiàn),公眾的民主期望受挫感容易引發(fā)負(fù)面政治心理,即“人們對(duì)權(quán)威的認(rèn)同度在不斷下降……普遍存在一種逆反現(xiàn)象,凡是來(lái)自上邊的意圖、決定,都會(huì)引發(fā)出一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制?！蔽?、法律專家及專家理性是主導(dǎo)由于本次決策過(guò)程中,政府相對(duì)忽視程序民主,加之將技術(shù)理性簡(jiǎn)單等同于工程技術(shù)專家的理論測(cè)算,一定程度上導(dǎo)致了決策科學(xué)性和理性的不足。從公共政策的決策過(guò)程來(lái)說(shuō),決策的技術(shù)理性依賴于兩類基本知識(shí):一類知識(shí)是政策目標(biāo)的設(shè)定和政策價(jià)值取向。公眾是這方面知識(shí)的權(quán)威,政府的主觀認(rèn)知不能簡(jiǎn)單取代公眾自身的價(jià)值判斷。另一類是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方案設(shè)計(jì)、實(shí)施及評(píng)估所需的專業(yè)知識(shí)。專家咨詢意見(jiàn)是專業(yè)知識(shí)的可靠來(lái)源。但是,專家咨詢的可靠性依賴于專家專業(yè)背景的多元性和競(jìng)爭(zhēng)性,尤其不能單純依靠工程技術(shù)專家意見(jiàn)作為決策的專業(yè)意見(jiàn)。因?yàn)?任何一項(xiàng)具體的公共政策,其決策過(guò)程、程序本身就是一門專業(yè)技術(shù),法律專家及公共政策專家的咨詢意見(jiàn)納入決策依據(jù)或參考不可或缺。針對(duì)成都機(jī)動(dòng)車限行個(gè)案而言,限行政策的公眾理性與專家理性的雙重不足必然導(dǎo)致政府“有限理性”的弊端暴露無(wú)疑,導(dǎo)致其政策方案合理性大打折扣?，F(xiàn)代社會(huì)是專業(yè)分工的社會(huì),加之公共決策政治化的原因,導(dǎo)致政府自身的理性是極其有限的,其決策的技術(shù)理性必須依賴或借助于專家理性及公眾的理性,且二者不能有所偏頗,必須同等重視。在本案中,一方面,政府由于忽視民眾參與程序,顯然側(cè)重把專家理性作為其決策合理性唯一來(lái)源。從政府3月29日召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)對(duì)政策方案科學(xué)性的解讀可以看出,其對(duì)政策方案科學(xué)性的解釋基本源于交通專業(yè)技術(shù)部門的數(shù)據(jù)理論值六、案例研究的基本結(jié)論(一)政府決策模型形式合法性、民主性和技術(shù)理性結(jié)合的復(fù)合式行政合法化分析框架,能夠在“公眾參與、專家咨詢、政府決策”三位一體的行政決策體制下,根據(jù)不同主體的角色或利益關(guān)切分析他們之間的互動(dòng)關(guān)系。從行政決策的過(guò)程來(lái)說(shuō),各要素之間是一種均衡平等的關(guān)系,任何要素都不可偏頗或缺少,政府只是決策過(guò)程的組織者,承擔(dān)的是政策方案的實(shí)施、評(píng)估和政策資源的分配協(xié)調(diào),不能以自身的有限理性簡(jiǎn)單取代公眾理性和專家理性。從行政決策的結(jié)果來(lái)說(shuō),形式合法只是最低限度,民主正當(dāng)性是行政結(jié)果最優(yōu)化的核心要素。公眾思想、意志的充分表達(dá)及其合理部分作為政府決策的依據(jù)是決策民主化的基本要求,決策民主化能夠帶動(dòng)決策的科學(xué)化及合法化。換言之,“在這種公共管理民主化環(huán)境下,行政決策的制定和執(zhí)行是否具有合法性、正當(dāng)性及有效性,不僅僅依賴于行政機(jī)關(guān)的主管愿望是否合理、決策方案是否合乎技術(shù)理性,關(guān)鍵在于行政決策是否能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾中的大多數(shù)人所認(rèn)同和接受?！?二)基于合理意見(jiàn)在成都機(jī)動(dòng)車限行個(gè)案中,政府把技術(shù)理性似乎簡(jiǎn)單定位或等同于工程技術(shù)專家或技術(shù)部門的測(cè)算理論值,這既沒(méi)有注重專家咨詢的多元化和競(jìng)爭(zhēng)化,更沒(méi)有尊重和采納公眾的合理意見(jiàn)。事實(shí)上,政府的主觀愿望或者初衷并不能取代公眾對(duì)政策的價(jià)值判斷和偏好,有時(shí)公眾自身的立場(chǎng)完全與政府基于自身的理性判斷相差甚遠(yuǎn)。此外,決策過(guò)程本身就是一門科學(xué),不能單純以科學(xué)實(shí)驗(yàn)或理論數(shù)據(jù)值作為專家咨詢意見(jiàn),還應(yīng)從推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化角度充分吸納法律、政策等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)。因此,決策中的技術(shù)理性在決策的科學(xué)化和民主化要求下應(yīng)進(jìn)行重新審視,政府基于其自身的有限理性必須在