荷蘭蘭斯塔德功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展模式及其啟示

荷蘭蘭斯塔德功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展模式及其啟示

功能與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展模式是將生態(tài)產(chǎn)品和工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務產(chǎn)品視為具有同等價值的產(chǎn)品，并將不同區(qū)域的不同產(chǎn)業(yè)功能定位給不同區(qū)域的不同產(chǎn)業(yè)功能定位，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展在我國“十一五規(guī)劃”中首次提出,并于“十二五規(guī)劃”中上升為國家戰(zhàn)略。盡管功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展在我國還是一個較新的概念,但在國際上進行功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展的歷史較長,并積累了諸多可供借鑒的成功經(jīng)驗。借鑒國際上的成功做法,對推動我國實施主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、促進區(qū)際產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。荷蘭蘭斯塔德地區(qū)是功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展模式成功的典型代表,其中心是被稱為“綠心”的生態(tài)功能區(qū),“綠心”周圍是農(nóng)牧業(yè)、園藝業(yè)、防護林等綠色緩沖帶,其他功能區(qū)如工業(yè)區(qū)、都市區(qū)等圍繞“綠心”呈錯落有致的環(huán)狀布局,從而形成了這一區(qū)域獨特的空間產(chǎn)業(yè)布局。其工業(yè)區(qū)主要提供工業(yè)產(chǎn)品,農(nóng)業(yè)區(qū)主要提供農(nóng)產(chǎn)品,都市區(qū)主要提供服務產(chǎn)品,生態(tài)區(qū)主要提供生態(tài)產(chǎn)品,各區(qū)域各司其職,形成錯位發(fā)展、功能互補的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)。因此,本文以荷蘭蘭斯塔德地區(qū)功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展模式為例,總結(jié)其成功做法,希望能為我國功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展提供借鑒和參考。一、蘭斯塔德地區(qū)的“綠心”蘭斯塔德地區(qū)是荷蘭經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)集聚程度最高、城市分布最密集的區(qū)域,它地跨西部沿海的南荷蘭省、北荷蘭省,以及中部地區(qū)的弗萊福蘭省和烏特勒支省四個省份,涵蓋阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支四個荷蘭最大的城市以及圍繞這些核心城市分散布局的眾多中小城市集群。這一地區(qū)面積約為830平方千米,人口約為700萬,相當于全國26%的土地上承載了全國45%的人口,創(chuàng)造了全國50%的GDP和就業(yè)機會。根據(jù)荷蘭的國土空間規(guī)劃,蘭斯塔德地區(qū)分為北翼、南翼和烏德勒支三個“經(jīng)濟核心區(qū)”。北翼主要是指北荷蘭省,核心城市是阿姆斯特丹和哈勒姆;南翼跨越南荷蘭省和弗萊福蘭省,核心城市是鹿特丹和海牙;烏德勒支省位于荷蘭中部地區(qū),核心城市是烏德勒支。在這三個“經(jīng)濟核心區(qū)”之間有一個面積約400平方千米的生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū),被學者們稱為蘭斯塔德地區(qū)的“綠色心臟”。蘭斯塔德地區(qū)的城市圍繞“綠心”呈環(huán)狀分散布局,從而形成了這一區(qū)域多中心分散化的城市網(wǎng)絡(luò)和工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、都市區(qū)、生態(tài)區(qū)合理布局的功能區(qū)網(wǎng)絡(luò)。蘭斯塔德地區(qū)歷史上曾是一個荒無人煙的泥潭沼澤地區(qū),歐洲大陸多條河流經(jīng)此入海。11世紀以后的圍海造田使這一區(qū)域人口逐漸增多,商業(yè)、貿(mào)易和航運業(yè)逐漸發(fā)展起來。歐洲進入工業(yè)時代以后,蘭斯塔德地區(qū)作為歐洲大陸的重要門戶和貿(mào)易樞紐迅速發(fā)展起來,鹿特丹和阿姆斯特丹作為區(qū)域的兩個核心分別發(fā)展成為歐洲最大的海港和第四大空港,其他一些城市也相繼發(fā)展起來。20世紀30年代,荷蘭航空界的先驅(qū)艾伯特·普萊斯曼(AlbertPlesman)在飛機上俯瞰荷蘭時,發(fā)現(xiàn)荷蘭西部地區(qū)是由一串城市圍繞中心開闊的農(nóng)業(yè)地區(qū)(后來被稱為“綠心”)分散布局,于是將其命名為“蘭斯塔德”(Randstad)?！疤m斯塔德”提出后,受到荷蘭學者和政府的高度重視,隨后這一詞匯頻繁出現(xiàn)在荷蘭的歷次空間規(guī)劃文件之中。20世紀50年代,荷蘭政府成立了國家西部工作委員會,負責對蘭斯塔德地區(qū)進行空間規(guī)劃。國家西部工作委員會在1958年出臺了蘭斯塔德發(fā)展綱要,提出要圍繞“綠心”構(gòu)建一個多中心的環(huán)形城市網(wǎng)絡(luò),城市間建立“綠色緩沖帶”。1960年荷蘭政府編制了第一個國土空間規(guī)劃,指出蘭斯塔德各區(qū)域的功能定位應兼顧公平和效率,承認每個區(qū)域都有發(fā)展權(quán),要在保持蘭斯塔德“綠心”不變的基礎(chǔ)上,在核心城市周圍建設(shè)新城鎮(zhèn),推進蘭斯塔德地區(qū)產(chǎn)業(yè)向外圍擴散轉(zhuǎn)移,同時把一些重要的經(jīng)濟部門如跨國公司總部、臨港產(chǎn)業(yè)集中到蘭斯塔德地區(qū),形成產(chǎn)業(yè)的集聚效應。1966年的第二個國土空間規(guī)劃指出,蘭斯塔德地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口要按照“有集中的分散”原則,沿交通軸線向外擴散,在蘭斯塔德地區(qū)形成南北兩翼的都市帶,“綠心”被完整地保留下來。1973年的第三個國土空間規(guī)劃把蘭斯塔德地區(qū)視為一個由大小不等的眾多城市組成的聯(lián)合體,城際間將通過發(fā)展公共交通系統(tǒng)來避免交通擁擠和環(huán)境污染。1989年編制并在1991年修訂的第四個國土空間規(guī)劃首次提出“可持續(xù)發(fā)展”理念,把生態(tài)環(huán)境放在更加重要的地位,提出要建設(shè)“緊湊城市”,節(jié)約的土地用于建設(shè)城際間的開放空間或綠色緩沖區(qū),打造一個比“綠心”更開闊的以農(nóng)業(yè)區(qū)為中心的環(huán)形都市圈。2000年的第五個國土空間規(guī)劃《荷蘭第五次國家空間規(guī)劃政策文件概要(2000—2020)》以“創(chuàng)造空間、共享空間”為主題,采用層次分析法,將蘭斯塔德空間功能區(qū)細化為基礎(chǔ)層、網(wǎng)絡(luò)層和應用層三個層次,對蘭斯塔德地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行了合理的空間規(guī)劃,確定了不同區(qū)域的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。二、功能分區(qū),打造產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)勢蘭斯塔德地區(qū)的功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展是一種新型的區(qū)際產(chǎn)業(yè)互動模式,即從整體空間出發(fā),在考慮不同區(qū)域空間特性的基礎(chǔ)上,根據(jù)各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?劃分出有自己的主體功能定位和優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不同的功能區(qū)域,實現(xiàn)工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、都市區(qū)和生態(tài)區(qū)在空間上的合理布局,從而促進整體區(qū)域產(chǎn)業(yè)與人口、生態(tài)、資源相互協(xié)調(diào),最終形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)勢。該模式具有如下幾個明顯特征:(一)其他應用層荷蘭第五個國土空間規(guī)劃將蘭斯塔德空間功能區(qū)細化為基礎(chǔ)層、網(wǎng)絡(luò)層和應用層三個層次。基礎(chǔ)層主要是指空間變化所賴以發(fā)生的自然生態(tài)條件,主要由水體、土壤和動植物生態(tài)群落組成。網(wǎng)絡(luò)層是指所有的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),包括水路、公路、鐵路、機場、管道、信息網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)等。應用層是指產(chǎn)業(yè)的空間布局及人們的工作、生活、休閑空間等?？臻g規(guī)劃用紅線表示建成區(qū),即工業(yè)區(qū)和都市區(qū),綠線表示農(nóng)業(yè)區(qū)和景觀區(qū)、自然保護區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)區(qū)等生態(tài)功能區(qū),紅線和綠線之間為過渡地帶。第五個國土規(guī)劃對蘭斯塔德地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施進行綜合規(guī)劃,從而確定不同區(qū)域的功能定位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展方向。例如,對工業(yè)區(qū)和都市區(qū)采取優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略,集約利用土地,適當疏散產(chǎn)業(yè)和人口;對新城鎮(zhèn)地區(qū)采取重點發(fā)展戰(zhàn)略,綜合利用土地,承接大城市產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移;對農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)采取土地用途限制戰(zhàn)略,禁止隨便改變土地用途。規(guī)劃針對不同區(qū)域的空間特性,從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)區(qū)等方面規(guī)定了鼓勵和禁止的行為,力求保持蘭斯塔德地區(qū)空間的多樣性和差異性。(二)“綠心”呈分散和分散的格局蘭斯塔德地區(qū)是一個典型多中心都市區(qū),眾多城市圍繞中心的農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)呈環(huán)狀分散布局,形成這一區(qū)域獨特的城市群網(wǎng)絡(luò)。與巴黎、倫敦、大都柏林等都市區(qū)的單中心極核模式不同,蘭斯塔德都市區(qū)不是由數(shù)個小城市圍繞核心大城市進行布局,而是眾多規(guī)模大致相等城市圍繞“綠心”呈均勻分布,并由發(fā)達的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)連成整體。比如,北翼的阿姆斯特丹大都市區(qū)除核心城市阿姆斯特丹外,還包括哈勒姆、艾梅登、阿爾勒姆和霍伊等中小城市;南翼的西南三角洲都市帶除核心城市鹿特丹和海牙外,還包括萊利斯塔德、萊頓、多德雷赫特、代爾夫特等中小城市,南北翼的這些城市之間規(guī)模相差都不是太大。這種多中心分散化的城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使工業(yè)區(qū)和都市區(qū)的居民也可享受到綠意盎然的生態(tài)環(huán)境,且由于不存在交通擁擠效應,人員、商品和各種生產(chǎn)要素可以在省際和城際自由流通,從而形成這一區(qū)域有競爭力的城市體系(LambregtsandZonneveld,2004)。(三)其他國家重要的港口城市蘭斯塔德地區(qū)大多數(shù)城市的功能都相對單一,但各城市間功能互補性很強,從而使得區(qū)域整體的空間功能呈現(xiàn)多樣性和差異性,增強了整體的產(chǎn)業(yè)競爭力。例如,阿姆斯特丹作為荷蘭最大的城市和首都,其功能定位是荷蘭的金融商貿(mào)之都和歐洲的國際物流樞紐,這里是飛利浦、ING等眾多全球知名的跨國公司總部所在地,古老的阿姆斯特丹證券交易所(目前是泛歐交易所的一部分)也位于此,這里還是歐洲內(nèi)陸與世界連接的重要國際通道,是歐洲第四大空港和重要的海港。其他城市則是功能相對單一的產(chǎn)業(yè)或政治中心。如鹿特丹是歐洲第一大港,港航物流業(yè)是其主導產(chǎn)業(yè);海牙是荷蘭政府以及各國大使館、國際法庭等的所在地,也是國際機構(gòu)云集的全球第四大“聯(lián)合國城市”,既是著名的法律之都,也是國際事務和外交活動中心,其主要職能是公共管理和服務(EckandDaalhuizen,2005);烏特勒支是蘭斯塔德地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)中心。從國際和國家尺度上來看,蘭斯塔德地區(qū)的多數(shù)城市僅具有單一功能特征,但是城市的產(chǎn)業(yè)競爭力并不限于產(chǎn)業(yè)是否單一,關(guān)鍵是看其所在區(qū)域多層次整合是否呈現(xiàn)多樣性和綜合競爭力,以及該城市在區(qū)域中所扮演的角色。(四)產(chǎn)業(yè)政策空間荷蘭國土面積狹小,尤其是西部沿海經(jīng)濟發(fā)達的蘭斯塔德地區(qū),土地資源更是稀少,很多地方都是在長期圍海造田中發(fā)展起來的。因此,荷蘭政府非常重視對蘭斯塔德地區(qū)的土地規(guī)劃利用,各種產(chǎn)業(yè)在這一區(qū)域的空間布局都必須符合土地利用規(guī)劃的要求。如,由農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)組成的“綠心”一般不允許發(fā)展工業(yè)項目,城市間和城鄉(xiāng)間的綠色緩沖帶、鄉(xiāng)村地區(qū)、自然加工區(qū)也對工業(yè)項目嚴加限制,但鼓勵發(fā)展農(nóng)牧業(yè)、園藝業(yè)、悠閑娛樂業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、零售批發(fā)業(yè)和各種服務業(yè)。都市地區(qū)重點發(fā)展工業(yè)和商貿(mào)服務業(yè),但對這些產(chǎn)業(yè)的空間布局也有要求。如,荷蘭政府根據(jù)交通條件和人口布局,將都市區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)位分為A、B、C三種類型。A種區(qū)位一般位于鐵路、地鐵、有軌電車和公共汽車等公共交通的重要站點或交匯處附近,這里人口眾多,人流和客流量較大,重點建設(shè)中央商務區(qū),發(fā)展商貿(mào)業(yè)、文化娛樂產(chǎn)業(yè)等;B種區(qū)位一般位于都市郊區(qū)交通干道附近,這里交通便利,地價相對較低,人口相對較少,重點發(fā)展石化、造紙、紡織、冶金、機械制造等傳統(tǒng)工業(yè)項目和批發(fā)商業(yè);C種區(qū)位介于A種區(qū)位和B種區(qū)位之間,重點發(fā)展低污染、低占地和高附加值的行政辦公、設(shè)備維修、社會服務等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)項目。三、蘭斯塔德功能聯(lián)合模式為中國提供了照明荷蘭蘭斯塔德功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展模式與我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略內(nèi)涵一致,該模式為我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略的制定和實施提供了經(jīng)驗借鑒和啟示。(一)“綠心”分散布局荷蘭政府非常重視空間規(guī)劃,目前已經(jīng)編制了五次國土空間規(guī)劃,對蘭斯塔德地區(qū)功能區(qū)進行了細分,并制定具體的實施政策。因荷蘭政府十分重視“可持續(xù)發(fā)展”和“多中心”的理念,在歷次空間規(guī)劃中,由農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)構(gòu)成的“綠心”都被完整地保留下來,其他功能區(qū)則圍繞“綠心”分散布局,多數(shù)城市人口規(guī)模被限制在100萬人以內(nèi)。荷蘭政府還十分注意規(guī)劃的可操作性,對地方政府進行因勢利導。荷蘭政府并不對地方政府強制制定執(zhí)行計劃,而是鼓勵各級地方政府提出其感興趣的部分和希望在其中扮演的角色,在聽取多方意見,并全面綜合考慮各方利益的基礎(chǔ)上制定規(guī)劃藍圖和具體目標。政府規(guī)劃非常強調(diào)在差異性和多樣性基礎(chǔ)上構(gòu)建區(qū)域整體空間競爭優(yōu)勢,試圖讓所有區(qū)域都參與其中,發(fā)揮各自的獨特優(yōu)勢,這極大地激發(fā)了地方政府參與規(guī)劃制定和落實的積極性。(二)建立協(xié)調(diào)機構(gòu)蘭斯塔德地區(qū)跨越4個省份,各功能區(qū)與行政區(qū)邊界又不完全重合,如果沒有良好的區(qū)域合作和利益協(xié)調(diào)機制,功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展將難以實現(xiàn)。為此,政府在這一區(qū)域建立了中央、區(qū)域和地方政府三個層面的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)機制。在國家層面,1958年成立了西部國土規(guī)劃委員會,負責對蘭斯塔德地區(qū)進行國土空間規(guī)劃。之后,又建立了國家國土規(guī)劃委員會和內(nèi)閣國土規(guī)劃和環(huán)境委員會兩個區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。在區(qū)域?qū)用?成立了蘭斯塔德地區(qū)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會,由北荷蘭省、烏特勒支省、南荷蘭省和弗萊福蘭省四省中負責國土規(guī)劃工作的行政官員組成。1998年和2000年又分別成立了由中央政府、蘭斯塔德四省及四個最大城市組成的蘭斯塔德管理委員會和由蘭斯塔德四個最大城市組成的三角洲大都市聯(lián)合會。2011年2月,北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省還積極推動省區(qū)合并,并得到荷蘭內(nèi)閣的大力支持,南荷蘭省也積極申請加入。在地方政府層面,蘭斯塔德地區(qū)每個省內(nèi)部都成立了由各市政府官員、國土規(guī)劃監(jiān)察員和社會團體組成的國土規(guī)劃委員會,鹿特丹和阿姆斯特丹還建立起了“城市聯(lián)盟”。(三)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作平臺,協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展荷蘭政府通過構(gòu)建港口、機場、公路、鐵路等發(fā)達的交通運輸網(wǎng)絡(luò)和海陸空立體式的交通運輸體系,將蘭斯塔德地區(qū)的南翼、北翼和烏特勒支三個“經(jīng)濟核心區(qū)“及該地區(qū)眾多中心城市緊密連接在一起,這有效地緩解了大都市的無序擴張,促進了功能區(qū)的良性互動。從港口來看,鹿特丹港是蘭斯塔德和歐洲第一大港,曾經(jīng)連續(xù)42年占據(jù)世界第一大港的寶座;阿姆斯特丹港是蘭斯塔德第二大港,也是歐洲重要港口。另外,沿萊茵河、馬斯河和斯海爾德河等重要河道還密集分布著眾多中小港口。從機場來看,阿姆斯特丹的史基浦機場是蘭斯塔德第一和歐洲第六大機場,其他城市如鹿特丹等也有一些小型機場。從公路來看,蘭斯塔德的高速公路將其各中心城市串在一起,包括A1、A2、A4、A7、A12、A15、A16和A20等公路,如A4公路將蘭斯塔德西海岸的三個最重要的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹與安特衛(wèi)普相連,A2公路將蘭斯塔德中部城市烏特勒支、埃因霍溫與北部的阿姆斯特丹和南部比利時的列日相連;從鐵路來看,蘭斯塔德地區(qū)的鐵路網(wǎng)沿阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和