新冠肺炎疫情防控形勢下監(jiān)獄勞務模式的思考

新冠肺炎疫情防控形勢下監(jiān)獄勞務模式的思考

在新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，國家監(jiān)獄系統(tǒng)迅速做出一級響應，并實施了“三項工作”的“三項工作”模式。14天（家庭隔離）+14天（封閉隔離）+14天（關閉任務）。在嚴格的任務傳播給監(jiān)獄的嚴重破壞情況下，最高級別的服務模式也得到了充分的實行，只出現(xiàn)了不進入。疫情防控進入標準化階段后，大多數(shù)國家監(jiān)獄保持了“三班兩運”的服務模式，北京疫情恢復后，北京監(jiān)獄再次獲得“最高服務水平”?！熬C合古往今來出現(xiàn)的緊急權(quán)力法律實踐，可以把緊急權(quán)力法律制度概括為五種理論模式：調(diào)適、例外法、慣常、政治動員和權(quán)威專政。”一、“限限行”原則伯恩斯將應急管理方法描述為“不是線性過程的方法或孤立的事件，而是一個連續(xù)的、開放的、累積的和使組織與其不斷變化的環(huán)境保持和重新調(diào)整的不可預知過程?！蓖环N勤務模式、同一種手段措施，不同情境下具有不同的效能及其評價，非常態(tài)下必要且可行的手段措施未必適用于常態(tài)化?！坝醒芯繉C動車‘單雙雙號號限限行行’’的的合合憲憲性性進進行行了了分分析析，，認認為為‘‘常常態(tài)態(tài)化化’’的的限限行措施不能通過比例原則的審查；而在應對重污染天氣時所采取的緊急措施，是對公民健康的保護，當然具有正當性和必要性?！倍ⅰ耙患夗憫毕卤O(jiān)獄治理體系的重構(gòu)監(jiān)獄具有功能的特殊性和疫情防控的獨特性，同時作為法治體系中的一環(huán)，也需要有全國統(tǒng)一的法治規(guī)范。但政治任務、紀律部隊、特殊性質(zhì)不是管理可以簡單粗暴的理由。治理效能的實現(xiàn)要靠具體問題具體分析，不同情況采取不同針對性策略，而并不是不加區(qū)分的統(tǒng)一最高要求、最嚴紀律。應“明確中央宏觀管理與地方微觀執(zhí)行之間的關系，避免在宏觀系統(tǒng)中采取‘微觀管理’的指揮手段……保證中央令行禁止的前提下充分尊重地方職責的區(qū)域性、動態(tài)性與靈活性?！币咔槌醢l(fā)時期統(tǒng)一行動做足防范措施具有正當性和必要性。但疫情態(tài)勢得以控制，尤其是地區(qū)性的應急響應等級下調(diào)后，監(jiān)獄是隨所在地區(qū)進行響應等級及勤務模式的調(diào)整，還是按照“誰下令啟動誰下令停止”的原則等待主管機關再度下達統(tǒng)一指令，應是現(xiàn)代化的監(jiān)獄治理體系所提前規(guī)范好的。如果最初下達指令的機關態(tài)度不夠明確，或是采取“我不表態(tài)，誰自主決策誰承擔后果”的避責操作，那必然導致系統(tǒng)性的職能混亂和效能降低?！鞍凑照螌W或者公共行政的話語闡釋，活系統(tǒng)理論旨在通過子系統(tǒng)的相對自主性或者獨立性來激發(fā)其解決問題的能力，破解行政體系嚴格的線性關系和自上而下的控制結(jié)構(gòu)對組織能力的限制?！敝卫聿粦且坏肚校粦侨w被短板制約，為最后一名陪考。常態(tài)化防疫至今絕大多數(shù)監(jiān)獄“一級響應”堅持到底和“14+14+14”勤務模式延續(xù)不變，雖然顯示了“疫情不退我不退”的責任感，但這種政治表態(tài)犧牲的卻是廣大監(jiān)獄基層民警的利益，增加了監(jiān)獄的運行成本，并為后續(xù)恢復正常后的調(diào)休以及類似北京疫情新發(fā)后的再度應對等積累了大量問題。關鍵時刻沖得上、頂?shù)米。灰馕吨顷P鍵時刻還要玩命沖、咬牙頂。如果監(jiān)獄疫情防控響應級別需要滯后當?shù)貞表憫墑e一定期限如一個隔離期，那么監(jiān)獄首先要從防疫制度上設計與社會應急預案同等的四級響應級別，并且形成與省域尤其所在地市應急響應級別的同步聯(lián)動機制。但從實際看，如江蘇省1月24日啟動一級響應，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)1月26日啟動一級響應；江蘇省2月24日調(diào)整為二級響應，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)2月21日調(diào)整為“最高等級勤務模式”；江蘇省3月27日調(diào)整為三級響應，江蘇省監(jiān)獄局微信公眾號5月28日題為“一級響應啟動四個月！”的文章顯示其仍處于一級響應狀態(tài)三、思考一：基層民警的職業(yè)錨對于提升組織力的意義具有有限作用管理需要強化目標優(yōu)先，整個管理過程需要服從于目標實現(xiàn)，甚至只關注結(jié)果不關注過程，導致一定程度上可以不計成本的促成目標達成。而治理更需要強化基于目標實現(xiàn)的過程調(diào)適，需要關注效率與效能，強化目標達成的過程優(yōu)化，甚至一定程度上需要針對治理過程出現(xiàn)的新情況新問題，尤其是其中最關鍵的人的因素而對目標進行適當調(diào)校?！盎仡欀卫淼难芯孔V系，學術(shù)界的主要共識包括……三是治理的目標是‘善治’”，現(xiàn)代化的治理必須堅持系統(tǒng)性思維，在治理各要素中尤其要關注人的因素。治理體系和治理能力現(xiàn)代化所追求的“善治”必然要通過相關人的感受來評價，而監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的“善治”需要通過民警、罪犯以及社會公眾等不同群體的感受來評價，其中最基礎和關鍵的是民警尤其是基層民警的感受，即只有內(nèi)部治理現(xiàn)代化才可支撐外部治理現(xiàn)代化。疫情防控作為當前監(jiān)獄系統(tǒng)最大的政治任務，通過政治動員來倡導，通過戰(zhàn)時紀律來督導是必要的，但依靠政治動員和戰(zhàn)時紀律維系的只能是短期的非常態(tài)，而不應是治理意義上的常態(tài)。政治動員和戰(zhàn)時紀律應有其合理的邊界，絕不能僅從決策者與管理者的站位與視角研判決策，基層民警的感受、權(quán)益、關切更應成為決策的依據(jù)與參考。而且，疫情防控進程中的基層監(jiān)區(qū)民警生存境地與感受真實情況如何，應有全面、嚴謹?shù)恼{(diào)研和評估，而不能僅從宣傳視角，以宣傳口吻來展示。單一呈現(xiàn)積極的精神狀態(tài)雖然有利于激發(fā)士氣、樹立形象，但更易造成誤讀錯判。如果從各省監(jiān)獄微信公眾號相關文章披露的基層民警精神狀態(tài)看，“最高等級勤務模式”完全可以持續(xù)幾個月甚至是幾年，而家有變故、親人離世的民警也都能欣然面對，這是單一宣傳策略給社會公眾、給監(jiān)獄主管機關提供偏頗信息導致的誤判。而實然的狀況并非如此。在疫情防控期間針對某地押犯監(jiān)區(qū)約500名民警的專題調(diào)研中，就“僅就工作而言，‘最高等級勤務模式’與平時相比，你的感受如何”進行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，64.1%的民警表示心理壓力比平時大特多，54.7%的民警反映工作量比平時大特多；僅有9.6%的民警認為工作效果比平時好很多，4.8%的民警表示總體感覺比平時好很多。即高壓力大投入并未獲得民警感受和工作效果的改善。而據(jù)了解，很多監(jiān)獄都有極個別民警因身體原因、精神原因、家庭原因等而不愿、不能堅守崗位的。這些人雖少，也是民警隊伍的一部分，對這部分人的宣傳缺失，塑造的就是監(jiān)獄民警的超人“人設”。一定角度看，宣傳連續(xù)堅守崗位幾十天上百天是與以人為本理念相背離的，是一種對民警的職業(yè)道德綁架，而善治目標追求下的工作及宣傳方式應是推行“強制休息令”毋庸置疑，個別監(jiān)獄發(fā)生獄內(nèi)疫情傳播事故，成為全國監(jiān)獄系統(tǒng)防控不力的警示教材，對全國監(jiān)獄系統(tǒng)甚至整個社會都產(chǎn)生了較強震動。但這種個別失守其關鍵原因是什么，以及法治思維和治理現(xiàn)代化視角下的最優(yōu)針對性防范策略是什么，監(jiān)獄管理機關及監(jiān)獄主管機關還需要審慎研究，而不是采取簡單的“一人得病，全員吃藥”的應對策略。簡單的管控思維邏輯是，監(jiān)獄疫情防線失守是因為有高風險人員進入監(jiān)獄，禁止所有人員進入監(jiān)獄即可切斷潛在的風險傳播途徑。然而這種應對雖然簡單有效，但其產(chǎn)生的壓力與后果卻只能由監(jiān)獄及監(jiān)區(qū)民警承擔。而從治理現(xiàn)代化的角度看，在設定了疫情防控總體目標與要求的情形下，采取什么樣的手段措施，執(zhí)行者更有發(fā)言權(quán)和應變能力，由執(zhí)行者確定方案，由管理機關研判方案是否可行，才是更有效的治理運行模式。4月9日《關于印發(fā)重點場所重點單位重點人群新冠肺炎疫情防控相關防控技術(shù)指南的通知》（聯(lián)防聯(lián)控機制綜發(fā)[2020]139號）針對監(jiān)獄指出，低風險地區(qū)“監(jiān)獄實行封閉管理，監(jiān)獄干警、工作人員需在隔離觀察14天并經(jīng)體檢測溫、核酸檢測等確認健康后才可進入監(jiān)獄?！敝?、高風險地區(qū)“實行全封閉管理”。據(jù)6月27日相關報道，北京有5個高風險地區(qū)和39個中風險地區(qū)。四、頂層控制與權(quán)責分配的現(xiàn)實要求監(jiān)獄防疫過程中由勤務模式所體現(xiàn)出的治理缺陷，不僅存在于勤務模式這一具體環(huán)節(jié)，而是在監(jiān)獄工作的方方面面都有體現(xiàn)；也不僅僅在完成疫情防控這一政治任務的過程中有所體現(xiàn)，而是在諸多重大政治安保、政治任務甚至是常規(guī)性重點任務中均有所體現(xiàn)?？梢哉f，監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的缺陷就是系統(tǒng)性、長期性和體制性缺陷，需要從監(jiān)獄治理的體制機制層面尋求破解之策。“傳統(tǒng)層級制結(jié)構(gòu)中的組織運作類似于迭代算法，即通過自上而下、層層遞進的任務傳遞來解決問題……雖然這種結(jié)構(gòu)有利于組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以及組織內(nèi)部成員的控制，但其弊端也顯而易見：其一，層級制結(jié)構(gòu)下的‘行政發(fā)包制’造成了組織層級中‘層層加碼’的現(xiàn)象，即為了完成組織目標而不斷向下級施壓，在施壓的過程中忽略了組織的各項能力，進而造成了一系列不良后果，例如弄虛作假、形式主義等?！睕Q策層對基層的調(diào)控應是宏觀的、共性的、底線性的標準、目標、要求設定，而底線之上的管理尺度、目標實現(xiàn)的具體過程，都交由管理層級決定。同時管理層級仍需為基層監(jiān)獄的落實執(zhí)行留下足夠的結(jié)合自身實際靈活操作的空間，形成自上而下合理的簡政放權(quán)狀態(tài)?！叭欢?，以往政府在確立權(quán)責關系的過程中往往從權(quán)力中心或自身利益出發(fā)，存在爭權(quán)奪利的現(xiàn)象，權(quán)力級級上收，責任卻層層下放，產(chǎn)生一系列矛盾和問題。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源在于‘權(quán)力本位’下‘以權(quán)定責’理念作祟?！苯┠辏痉ú俊⑺痉◤d（局）對監(jiān)獄工作的關注度和重視度大為提升，省域內(nèi)監(jiān)獄工作在司法行政工作中所占比重增加，司法廳（局）“一把手”擔任監(jiān)獄局第一政委甚至擔任監(jiān)獄局黨委書記，監(jiān)獄局“一把手”任司法廳（局）黨委委員、副廳（局）長甚至是副書記的架構(gòu)下，監(jiān)獄管理的開放性和規(guī)范化程度均有所提升。但同時監(jiān)獄系統(tǒng)也越來越強烈地感受到，來自上級的具體指令和各種約束也越來越多，處職領導干部選拔任用權(quán)被收走，業(yè)務工作向上級請示匯報在增加，監(jiān)獄治理規(guī)范化水平提升的同時是治理效能的下降。監(jiān)獄主管機關與監(jiān)獄管理機關以及監(jiān)獄之間的層級關系