行政協(xié)議辨析

行政協(xié)議辨析

1雙階理論的提出伊普森是在一定的理論背景和實(shí)踐背景下提出的兩階理論。雙階理論指的是將一個(gè)生活關(guān)系從縱向的角度分為不同的階段,不同的階段應(yīng)當(dāng)分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范1.1以提出背景1.1.1公法對(duì)私法的融合雙階理論是在德國傳統(tǒng)行政法學(xué)公法、私法二元對(duì)抗意義下提出的。奧托邁耶認(rèn)為必須嚴(yán)格界定公法與私法,將兩者完全區(qū)分開來雖然德國傳統(tǒng)行政法將公法與私法進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分,但并不反對(duì)行政者在進(jìn)行行政行為時(shí)自由選擇行政的形式。行政機(jī)關(guān)可以締結(jié)各種形式的私法合同以提供服務(wù)、完成工作、采購商品或建立租賃關(guān)系,也可以用于和占有財(cái)產(chǎn)、享有收益權(quán)、組建公司或合伙企業(yè)。這為雙階理論的產(chǎn)生與適用,奠定了形式基礎(chǔ)。1.1.2雙階理論:解決基本權(quán)對(duì)其他行政的束縛雙階理論是在德國二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后提出的。二戰(zhàn)后,德國經(jīng)濟(jì)蕭條,為重建國家社會(huì)經(jīng)濟(jì),德國出臺(tái)了各種政策性貸款。如果商事主體沒能獲得貸款,其在市場競爭中將處于不利地位,在當(dāng)時(shí),貸款行為被認(rèn)為是一個(gè)私法行為,人民不能將其置于訴訟中。而且,基于私法自治和締約自由的原則,人民也不可以對(duì)此提起民事訴訟,這就導(dǎo)致了在當(dāng)時(shí)因貸款行為受損的民眾無法得到救濟(jì)。故雙階理論一提出,前階段(對(duì)提出申請(qǐng)業(yè)者的拒絕)可受行政法院審查,開啟了爭訟途徑,使其有了可救濟(jì)的可能。甚至當(dāng)決定是否給予補(bǔ)助行為有違平等原則或比例原則時(shí),因?qū)儆诠珯?quán)力行為,固有國賠責(zé)任問題。因此雙階理論的提出,帶有解決基本權(quán)對(duì)國庫行為(私經(jīng)濟(jì)行政)拘束的使命。另外,當(dāng)時(shí)德國的行政救濟(jì)制度尚未健全,只有一種情況,也就是只有行政處罰才能進(jìn)入行政法院審查。雙階理論的提出對(duì)于未獲貸款者,可以提供法律途徑上的救濟(jì),因而得到了廣泛重視。1.2傳統(tǒng)行政法學(xué)思想的缺陷首先,雙階理論中,法律關(guān)系的單一性被破壞,并且造成法律救濟(jì)途徑從單一轉(zhuǎn)變成雙軌制。傳統(tǒng)的行政法學(xué)思想是盡量在一個(gè)法律關(guān)系中同意概括一個(gè)生活關(guān)系,而雙階理論會(huì)造成法律內(nèi)部邏輯混亂。其次,雙階理論中,對(duì)兩個(gè)階段進(jìn)行不同的的區(qū)分僅是一種法學(xué)上的虛擬。在法解釋學(xué)上,我們很難將同一個(gè)行為同時(shí)解釋為兩個(gè)完全不同的法律意義,而虛擬出兩個(gè)不同階段的法律關(guān)系1.3合作與交互使用的整合方法新行政法學(xué)認(rèn)為不應(yīng)將公法、私法再置于對(duì)抗性的對(duì)立地位。我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分公法與私法,但這并不代表公法與私法不能合作,公法與私法應(yīng)當(dāng)從“對(duì)抗”走向“合作”,交互使用,彌補(bǔ)各自的不足。新行政法學(xué)認(rèn)為行政私法理論是將公私法規(guī)范橫向重疊適用,其本身問題重重:首先,其強(qiáng)調(diào)自身的優(yōu)勢在于能夠一般適用,然而在個(gè)案中本著具體問題具體分析的原則,采用何種公私法形式,本不應(yīng)普遍適用;其次,行政私法理論中適用何種公法規(guī)范、一般原則在學(xué)界亦未達(dá)成共識(shí),因此,新行政法學(xué)認(rèn)為適用雙階理論能更好的解決復(fù)雜的法律關(guān)系所引發(fā)的爭議。雙階理論被行政法學(xué)視為公私法合作過程中的“高度現(xiàn)代化部分”。1.4雙階理論中的兩個(gè)階段雙階理論是采取復(fù)數(shù)法律行為的觀察方法,卻不是提供我們區(qū)分公法、私法性質(zhì)的理論。雙階理論亦沒有表達(dá)一定要將一個(gè)法律關(guān)系人為的區(qū)分成兩個(gè)階段,且這兩個(gè)階段為“一個(gè)公法性質(zhì)的前階段+一個(gè)私法性質(zhì)的后階段”“前一階段為公法性質(zhì),后一階段為私法性質(zhì)”僅僅是雙階理論中的一種可能,可能兩個(gè)階段都是“公法性質(zhì)”。2法院裁判文書獲得的結(jié)果在“中國裁判文書網(wǎng)”以“行政協(xié)議”為關(guān)鍵詞搜索2015年5月1日以后的法院裁判文書,共獲得419條搜索結(jié)果。筆者選取了其中一個(gè)典型的案件判決書來做分析,即江蘇省高級(jí)人民法院作出的“黃璟與江蘇省教育廳二審行政判決書”((2015)蘇行終字第00282號(hào))。2.1“黃京與江蘇省教育部”2.1.1方面選擇問題2011年9月,乙方黃璟,丙方江蘇省教育廳、甲方華東師范大學(xué)三方共同簽訂了《師范生免費(fèi)教育協(xié)議書》(以下簡稱《協(xié)議書》)。協(xié)議書中明確規(guī)定:在乙方畢業(yè)后,由丙方安排工作,進(jìn)行雙向選擇。在黃璟畢業(yè)時(shí),由于黃璟拒絕參加體檢以及與教育局面談導(dǎo)致其失去了工作機(jī)會(huì)。黃璟主張,教育局所要求的進(jìn)行面談或體檢等行為均在其畢業(yè)之前,這與協(xié)議書中所約定的內(nèi)容嚴(yán)重不符,故省教育廳未按照協(xié)議履行約定,屬違約行為。2.1.2法院對(duì)南長區(qū)局設(shè)施細(xì)則的認(rèn)定法院最后認(rèn)定,《協(xié)議書》為行政協(xié)議,其同時(shí)具有行政管理的屬性與合同的屬性。本案中,黃璟與省教育廳之間的爭議歸納來看,就是在協(xié)議履行方面發(fā)生的爭議?！秴f(xié)議書》中對(duì)雙方的主要權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了約定,但在為了實(shí)現(xiàn)該協(xié)議目的的基礎(chǔ)上,該如何去具體履行協(xié)議書中的內(nèi)容,協(xié)議書中沒有做出明確的約定。對(duì)于黃璟認(rèn)為的南長區(qū)教育局要求與黃璟本人面談、體檢為教育局設(shè)置的額外義務(wù),有“強(qiáng)制”的性質(zhì),法院認(rèn)為,這都是江蘇省教育廳及其履約輔助機(jī)關(guān)南長區(qū)教育局出于切實(shí)落實(shí)黃璟畢業(yè)后到無錫市南長區(qū)任教工作的目的而做的一系列準(zhǔn)備工作,并不是黃璟所認(rèn)為的“設(shè)置額外義務(wù)”,這些行為并不具有行政行為性質(zhì)。雖然最后原審法院根據(jù)舊版的《行政訴訟法》第五條的規(guī)定,駁回了黃璟的訴訟請(qǐng)求,同時(shí)二審法院維持了一審法院判決,但是在審查案件事實(shí)的過程中,法院認(rèn)定《協(xié)議書》為“行政協(xié)議”,且將訂立協(xié)議與履行協(xié)議分別進(jìn)行考察,認(rèn)定黃璟與江蘇省教育廳之間的爭議為履行行政協(xié)議過程中產(chǎn)生的糾紛,認(rèn)定行政機(jī)關(guān)江蘇省教育廳在履行協(xié)議過程中的“面談、體檢”等一系列行為的性質(zhì)不屬于“設(shè)置額外義務(wù)”,江蘇省教育廳并未在履約過程中出現(xiàn)所謂的“強(qiáng)制行政行為”,因而可以適用《合同法》相關(guān)規(guī)定。2.2“雙階理論”和《合同法》上“不一人一權(quán)”的針對(duì)我國法官對(duì)民法典第層次的理解,中國“黃璟與江蘇省教育廳”案中,法院將教育廳的要求面談、體檢等一系列行為認(rèn)定為履行其職責(zé)義務(wù),不是具有有強(qiáng)制行政行為性質(zhì)的“額外強(qiáng)行義務(wù)”,而適用了《合同法》。因此,在實(shí)踐中,我國法官有嘗試運(yùn)用類似“雙階理論”的緣由,來解決一個(gè)多屬性的法律關(guān)系。而根據(jù)案件裁判結(jié)果,這種類似“雙階理論”的論證也的確很好的解決了行政協(xié)議在履行過程中發(fā)生的爭議問題。3同等國有土地使用權(quán)讓合同無法成立2015年《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營、土地房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議明確列為行政協(xié)議,而針對(duì)實(shí)踐中爭議較大的政府采購合同、國有土地使用權(quán)出讓合同未做規(guī)定。針對(duì)上述兩類合同,實(shí)務(wù)中有的法院將其列為行政訴訟,有的法院將其列為民事訴訟,由此采用了不同的救濟(jì)途徑,產(chǎn)生了不同的法律后果,這有違法律的安定性和可預(yù)測性?；谏鲜隹紤],筆者認(rèn)為在我國學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)公法、私法劃分標(biāo)準(zhǔn)還未明確和統(tǒng)一的今天,采取雙階理論來解決此類復(fù)合型法律關(guān)系履行過程中產(chǎn)生的爭議問題是合理的。3.1發(fā)展雙階理論法律并不是超脫于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的,其對(duì)社會(huì)進(jìn)行約束是立足于社會(huì)本身的,不能脫離社會(huì)基礎(chǔ),必須適應(yīng)社會(huì)變革的需要。如今我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期,行政法也必須與時(shí)俱進(jìn),具體掌握現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,并且不斷進(jìn)行自我調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。借鑒德國行政法上的新行政法學(xué)思想,不再拘泥于公私法對(duì)立,使公法與私法交互合作,確保行政決定的合法性、最優(yōu)性與相對(duì)人的可接受性。雙階理論飽受質(zhì)疑主要是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)行政法學(xué)中,通常要求在一個(gè)法律關(guān)系中包含完整的生活關(guān)系。但根據(jù)新行政法學(xué)思想,公法與私法不再是截然對(duì)立的,而是走向相互合作,因此雙階理論的運(yùn)用有了良好的理論基礎(chǔ)。且雙階理論提供了一個(gè)思考模式,要我們必須面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí),那就是生活事實(shí)中的關(guān)系可能存在復(fù)數(shù)、不同的法律屬性,并忠實(shí)地面對(duì)每個(gè)法律關(guān)系中的法律行為。3.2雙階理論在大陸法系的法律適用雙階理論的提出并非要解決如何區(qū)分一個(gè)法律關(guān)系或者法律行為是公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)的問題。其要解決的是,在一個(gè)多屬性的法律關(guān)系中(可能兼具公法屬性與私法屬性),如何解決雙方爭議,同時(shí)亦保護(hù)對(duì)此有相關(guān)利益的第三人的問題。我國學(xué)術(shù)界目前對(duì)于公私法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)成統(tǒng)一意見,正因?yàn)槿绱?法院很難對(duì)一個(gè)復(fù)合行為作出判斷并正確的適用私法或公法。而雙階理論并不是在區(qū)分公法還是私法的問題上進(jìn)行回避,而是在縱向?qū)用嫔蠈?duì)一個(gè)法律關(guān)系進(jìn)行拆解。拆解后的各個(gè)階段的性質(zhì)是相對(duì)明確的,能夠?qū)⒁粋€(gè)生活關(guān)系的不同部分快速的歸入不同性質(zhì)的法律關(guān)系,明晰每一部分所適用法規(guī)范的具體內(nèi)容。以政府采購合同為例,其是行政協(xié)議還是民事合同,在實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界都飽受爭議。采用雙階理論可以很好的解決履行政府采購合同中產(chǎn)生的爭議問題。將行政機(jī)關(guān)采購人是否向供應(yīng)商采購貨物、工程或服務(wù)認(rèn)為是第一階段的決定階段。在這個(gè)階段中,采購人需要按照中央或地方批準(zhǔn)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行,并且必須保障采購程序的公開和公正,因而具有公法的性質(zhì),適用公法來解決這個(gè)階段所產(chǎn)生的爭議問題。而將采購人如何向供應(yīng)商采購貨物、工程或服務(wù)認(rèn)定為第二階段的履行程序。在這個(gè)程序中,根據(jù)《政府采購法》規(guī)定“政府采購合同適用合同法”。可見立法將這一階段認(rèn)定為私法屬性,而適用私法程序解決。當(dāng)然上述分類只是對(duì)雙階理論在政府采購合同中運(yùn)用的一種解讀,并非說明其唯一性和正確性。4針對(duì)人的合作當(dāng)代的中國面臨民營化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、信息社會(huì)與全球化等重大的歷史挑戰(zhàn),政府需要承擔(dān)的履行公共管理職能的范圍不斷擴(kuò)大,而政府的能力是有限的。選擇與行政相對(duì)人合作,是解決上述問題的“優(yōu)選項(xiàng)”。我