論建立我國公文律師制度的必要性

論建立我國公文律師制度的必要性

在中國黨政機關(guān)和非政府組織的公共服務方面實施公共服務法律糾紛是中共中央提出的一項重要戰(zhàn)略使命。它有助于不斷消除制度和機制的弊端，更好地將不同方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家管理和社會治理的效率，提高制度執(zhí)行能力和水平。黨的十八屆四中全會針對推行公職律師提出“各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設立公職律師，企業(yè)可設立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險”2018年11月1日，四川監(jiān)獄系統(tǒng)首批48名公職律師在省監(jiān)獄管理局舉行宣誓儀式，昭示著公職律師這一隊伍將以實際行動深入推進法治監(jiān)獄建設，在踐行總體國家安全觀，助推監(jiān)獄公共法律服務體系建設，為新時代治蜀興川提供更加有力的法律服務。監(jiān)獄公職律師制度在四川監(jiān)獄系統(tǒng)建立運行近兩年，實現(xiàn)了制度上的從無到有、工作目標的從零到“N+”、方法措施的幾何疊加效應。全省大部分監(jiān)獄設立了政策法規(guī)科和公職律師辦公室，將法律專業(yè)人才聚力于服務增強監(jiān)獄現(xiàn)代化治理建設，強化治理意識和監(jiān)獄法治制度建設;踐行司法改革目標，有力推進監(jiān)獄法律公共服務體系建設;聚焦關(guān)鍵工作，細化執(zhí)法環(huán)節(jié)，提升刑罰執(zhí)行公信力;嚴格依法監(jiān)督，推進重大決策風險評估，提升法律風險防控能力。四川監(jiān)獄公職律師，立足刑罰執(zhí)行者和法律服務者雙重職責，堅持運用“法治”打通監(jiān)獄現(xiàn)代化治理的“任督二脈”，助力法治監(jiān)獄建設“提質(zhì)升級”。一、公職人員身份的法律內(nèi)涵豐富了《合同法》國外并無公職律師這一提法，大多以政府律師相稱，是專門為政府提供法律服務的律師。在司法部印發(fā)《公職律師管理辦法》之前，公職律師的側(cè)重點都在律師，如《廈門市公職律師管理辦法》、廣東省的《關(guān)于建立我省公職律師制度的補充意見》規(guī)定中都未凸顯公職人員身份。司法部2018年12月13日印發(fā)的《公職律師管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱公職律師，是指任職于黨政機關(guān)或者人民團體，依法取得司法行政機關(guān)頒發(fā)的公職律師證書，在本單位從事法律事務工作的公職人員”，更側(cè)重于公職人員的屬性，具有鮮明的中國特色社會主義法律含義，更好地將公職律師與專職律師、公司律師等予以區(qū)分。公職律師與政府法律顧問一樣都是為政府或部門行政決策、執(zhí)法程序和內(nèi)容提供法律咨詢意見和法律建議，參與本級政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作，代理政府或部門參加調(diào)解、訴訟和仲裁等涉法活動。但是，因身份、服務對象、收入來源等方面的差異，公職律師具有不可替代性的特殊作用。(一)警察和律師多重身份的法律適用以監(jiān)獄公職律師為例，從身份上看，監(jiān)獄公職律師具有三重身份，公務員、監(jiān)獄人民警察和律師，監(jiān)獄公職律師的多重身份要求其遵守和服從《公務員法》《監(jiān)獄法》《人民警察法》《律師法》等各種法律法規(guī)及制度;而法律顧問是受聘于政府的社會執(zhí)業(yè)律師，是合伙企業(yè)即律師事務所的成員，本質(zhì)上是自由職業(yè)者，只受《律師法》約束。(二)性質(zhì)上，以政府和公眾利益為中心，代表的角色即律師從服務對象上看，公職律師只能任職于一個政府或部門，在其授權(quán)范圍內(nèi)，代表的是政府和公眾利益，履行特定的職責;法律顧問服務面對的是全社會，代表的是給予其授權(quán)的當事人的利益，為其委托人服務。也因此，從數(shù)量上看，公職律師受國家編制的限制，人員少而固定;法律顧問則無從業(yè)人數(shù)限制。(三)家支付薪酬的概念從收入來看，公職律師不能收取律師費而由國家支付薪酬，其薪酬是其主要的收入且固定;法律顧問的主要收入來自訴訟和非訴訟收入，國家為其支付的僅是其收入中很少的一部分。二、解決刑事法律風險，促進監(jiān)獄正確執(zhí)法(一)參與收監(jiān)、釋放文書審查環(huán)節(jié)，實現(xiàn)刑事執(zhí)行案件審理監(jiān)督的智能化、高監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機關(guān)，其執(zhí)法的根本在于對法院判決裁定的準確執(zhí)行，法律文書是法院判決裁定的重要載體，也是監(jiān)獄對罪犯收監(jiān)、釋放的重要執(zhí)法依據(jù)，因此對法律文書的核實尤為重要。在實踐中筆者發(fā)現(xiàn)，收監(jiān)審查“三書一表”(起訴書、判決書、執(zhí)行通知書、結(jié)案登記表)時，存在罪名、刑期起止等不一致的情況，刑期計算錯誤、財產(chǎn)性判項具體金額不明確等，導致在提請服刑人員減刑、假釋時須與原判法院重新核實，嚴重影響辦案的準確和效率、浪費辦案資源。公職律師提前介入收監(jiān)、釋放文書審查環(huán)節(jié)，特別是參與疑難案件的審查、研判、溝通，提供解決方案，可以有效降低監(jiān)獄執(zhí)法風險。服刑人員王某，某省法院宣判后同時決定其暫予監(jiān)外執(zhí)行，轉(zhuǎn)至其戶籍地×縣司法局進行管理。在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間，王某違反管理規(guī)定，由戶籍地司法機關(guān)向某省原判法院提出收監(jiān)建議，法院作出收監(jiān)決定，×縣看守所移送王某入監(jiān)。監(jiān)獄審查法律文書時發(fā)現(xiàn)，暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)決定中未載明刑期起止具體時間，其他文書中載明的信息不能相互印證。監(jiān)獄公職律師認為，法律文書存在嚴重執(zhí)法風險，建議監(jiān)獄協(xié)調(diào)看守所聯(lián)系原判法院完善法律文書，經(jīng)多方努力，在完善法律文書后對服刑人員王某收監(jiān)(二)規(guī)范內(nèi)在主義，提供法律建議或意見在具體履行刑罰執(zhí)行這一特殊職能時，公職律師能夠通過法定程序依法維護并保障監(jiān)獄及民警的合法權(quán)益，降低執(zhí)法風險、提高執(zhí)法能力，突出表現(xiàn)在監(jiān)獄辦理罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件中，公職律師能夠?qū)Π妇頃娌牧现袃?nèi)容的真實性、合法性提供有效、專業(yè)的法律建議或意見。更為重要的是，法院、檢察院辦理執(zhí)法案件的人員都是取得法律職業(yè)資格的專業(yè)人士，如果監(jiān)獄主動提升對自身的要求，提高辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的主體資格，自覺將監(jiān)獄相關(guān)刑罰執(zhí)行工作納入法律職業(yè)共同體之內(nèi)，必然有助于提高監(jiān)獄執(zhí)法水平和公信力。(三)．注意處理服刑人員申訴，為受害者提供法律幫助申訴權(quán)是服刑人員擁有的一項基本權(quán)利。正確行使申訴權(quán)是服刑人員啟動再審程序、獲得司法救濟的最后途徑。但因服刑人員法律專業(yè)知識有限，難以充分正確主張申訴及有利證據(jù)分析判斷，往往難以實現(xiàn)申訴權(quán)作為“最后的救濟”法律保護目的。筆者認為公職律師因其精通法律，較為適合負責處理服刑人員申訴的相關(guān)工作。對于提出申訴的服刑人員，如果其申訴理由合理、合法，公職律師應當為其提供法律幫助。公職律師開展這項工作，有助于及時糾正法院判決中可能出現(xiàn)的失誤和過錯，從而促進司法公正的真正實現(xiàn)。(四)積極開展改造罪犯的實踐活動獄政管理作為刑事范疇內(nèi)的特殊行政管理活動，必須時做到有法可依、有法必依，其突出表現(xiàn)在獄政管理法治化重要的指標———“罪犯合法權(quán)利的保障”，這是監(jiān)獄不可推卸和抗拒的義務。監(jiān)獄獄政管理的過程是依法矯治罪犯思想和行為，重構(gòu)其信念和道德的極其復雜的過程，要用法治的理念、科學的方法積極開展改造罪犯的實踐活動。比如對因不懂法或曲解法律而導致不認罪服法，甚至抗拒改造的服刑人員，由公職律師結(jié)合其犯罪行為所涉及的具體法律條款進行解讀來幫助其認清罪行，有助于促使其早日認罪服法、積極改造。公職律師參與并融入獄政管理活動各個環(huán)節(jié)，有助于促進民警摒棄“經(jīng)驗主義”思想，使管理活動由“人治型”向“法治型”轉(zhuǎn)變，做到依法管理、嚴格管理、科學管理、文明管理、直接管理，既能保障維護罪犯合法權(quán)利，減少警囚矛盾，又可降低民警執(zhí)法風險，轉(zhuǎn)變“不會管、不敢管、不愿管”的現(xiàn)象，積極發(fā)揮法治科學的改造矯治作用。(五)法律上存在漏洞監(jiān)獄公職律師堅持“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”的法治理念，在法律和事實的基礎上對罪犯及其家屬的訴求進行理性的分析，找出其爭議焦點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對其訴求的合理性和合法性進行專業(yè)性的解答，從而將問題化解在獄內(nèi)，不會過多地引起社會關(guān)注，不用走上訪和訴訟之路，浪費資源。服刑人員黃某服刑期間患股骨頭壞死，王某患附睪炎致右側(cè)睪丸壞死，兩名服刑人員一直聲稱將通過信訪或起訴方式要求監(jiān)獄給予其賠償，認為其所患疾病是因為服刑環(huán)境和監(jiān)獄治療不當所致。在監(jiān)區(qū)和監(jiān)獄民警對其做思想教育工作但成效甚微的情況下，監(jiān)獄委派公職律師在獄內(nèi)對二犯進行法律知識的宣講，明確告知他們:非法信訪輕則被警告、罰款和行政拘留，重則以尋釁滋事、妨礙公務罪被判刑而再次入獄;而且，通過訴訟途徑需要提供令人信服的證據(jù)才會勝訴，刑釋后可以向律師咨詢醫(yī)療官司的勝訴率和如何才能確定治療過程中的重大過失;以監(jiān)獄目前具備的醫(yī)療水平，只要符合醫(yī)療等級且積極治療，監(jiān)獄依法履職不懼怕調(diào)查取證，相反，監(jiān)獄通過多種渠道保障罪犯的健康權(quán)，沒有證據(jù)而糾訴是行不通的，反而會得不償失。此后，二犯未再進行糾纏。至今也未收到二犯有信訪或提起訴訟的消息近些年來，服刑人員或刑滿釋放人員向監(jiān)獄提出賠償?shù)陌讣r有發(fā)生。這些案件有的合情合理，也不乏無理取鬧。由于監(jiān)獄公職律師熟悉監(jiān)獄管理工作，又具有一定的法律專業(yè)知識，因此，由公職律師處理這方面的問題往往比社會上聘請的律師更有優(yōu)勢，更有利于維護監(jiān)獄的合法權(quán)益，節(jié)約司法資源。三、法律上存在風險監(jiān)獄企業(yè)因環(huán)境封閉、管理嚴苛等特殊因素導致其與社會企業(yè)有諸多的不同，有更大的法律風險。首先，監(jiān)獄企業(yè)有監(jiān)管安全上的風險。其次，監(jiān)獄企業(yè)的現(xiàn)代化企業(yè)制度的建立和完善相對滯后，特別是在合同的簽訂和履行過程中表現(xiàn)得尤為突出，如合同不及時簽訂乃至不簽訂，簽訂后不按照合同的約定履行，違約責任不遵照合同執(zhí)行等都會使監(jiān)獄企業(yè)在法治進程中暴露出越來越多的法律風險。《合同法》第142條規(guī)定了標的物的風險負擔，“標的物毀損、滅失的風險，在標的物交付之前由出賣人承擔，交付之后由買受人承擔，但法律另有規(guī)定或者當事人另有約定的除外”。此前，個別監(jiān)獄企業(yè)簽訂的合同未明確約定此項標的物的風險交付節(jié)點，也未參照此條規(guī)定履行，導致一旦出現(xiàn)大面積的產(chǎn)品質(zhì)量不合格時，甲方X監(jiān)獄在2018年底處理成都國×科技有限責任公司電子線圈項目撤出監(jiān)獄和追索欠款時，公職律師建議以其法定代表人的不動產(chǎn)進行抵押并辦理公證，使其在無力償還時確保監(jiān)獄企業(yè)能正常、優(yōu)先回收貨款。在2019年上半年監(jiān)獄企業(yè)項目退出和引入的過程中，公職律師全程參與，完善勞務加工合作方信用評估及風險預判機制，為監(jiān)獄企業(yè)爭取最大利益和降低損失發(fā)揮了重要作用實踐中，公職律師是優(yōu)化監(jiān)獄企業(yè)發(fā)揮勞動改造職能作用的重要力量，能夠根據(jù)罪犯勞動所需，切實找準服務監(jiān)獄職能的著力點，指引監(jiān)獄企業(yè)運用法律手段引進勞動項目、規(guī)定技術(shù)培訓工種、制定審核經(jīng)濟合同、防范債權(quán)風險、保障罪犯勞動權(quán)益，引導、監(jiān)督、管理監(jiān)獄企業(yè)在復雜的社會環(huán)境中健康穩(wěn)定發(fā)展，確保罪犯職業(yè)技能培訓、勞動改造取得實質(zhì)成效。四、解決民事法律風險，突出監(jiān)獄法治的人性化(一)為罪犯提供服務《監(jiān)獄法》第7條規(guī)定，“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法財產(chǎn)和辯護、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或者限制的權(quán)利不受侵犯?！狈蓪ψ锓傅臋?quán)利保護作出了相應的規(guī)定，確立了關(guān)于維護罪犯合法權(quán)利的原則和方向。怎樣將法律規(guī)定落實到實踐中，仍然有很長的路要走。在執(zhí)法實踐中，公職律師可以通過為罪犯提供法律服務，暢通公證、司法鑒定及法律援助渠道，來維護和保障罪犯的合法權(quán)益。監(jiān)獄可以組織公職律師定期為罪犯開展法律咨詢活動。對于因個人或家庭因素而存在法律困惑的罪犯，比如罪犯婚姻、子女撫養(yǎng)、父母贍養(yǎng)、財產(chǎn)繼承、合法財產(chǎn)的保護和處分、債權(quán)債務糾紛，以及其他民事法律事務中遇到的問題等，監(jiān)獄公職律師對上述法律問題進行有效解答，對穩(wěn)定罪犯思想情緒、消除罪犯的后顧之憂、促使其積極改造有重要作用，也有益于保障監(jiān)獄安全穩(wěn)定。(二)化解商事法律矛盾，確保民警權(quán)益得到保障監(jiān)獄民警除了執(zhí)法者、管理者身份外，也是一名普通社會公民，當他們遇到職務之外的法律問題，又不便咨詢或聘請社會律師時，極易造成困擾，而監(jiān)獄工作性質(zhì)的特殊性又需要民警高度集中，此時，組織上的幫助顯得尤為重要和迫切。而公職律師作為監(jiān)獄的律師在這方面具有天然優(yōu)勢:一是與民警屬同一單位，是同事關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系，很多問題不會難以啟齒;二是公職律師的法律素養(yǎng)和專業(yè)水平能夠確保民警的合法權(quán)益得到保障;三是為民警節(jié)約部分經(jīng)濟支出，并能保護其隱私。如監(jiān)獄民警李某因感情問題與其妻準備協(xié)議離婚，但在房屋歸屬和補償問題上產(chǎn)生了爭議。因該房屋系李某所屬單位自籌修建，首付是男方借款所支付(婚后已償還)，裝修款由男方家人所出，貸款每月在男方工資卡上劃扣。二人都想擁有房屋所有權(quán)，但又不愿意給對方合適的補償，導致民警李某上班時心事重重。監(jiān)獄在得知此情況后，安排公職律師對李某和女方進行溝通，對房屋的權(quán)屬和經(jīng)濟補償?shù)葐栴}從法律、政策和實際操作層面做了耐心細致的講解，使得此事得以順利解決五、化解決策實施過程中公監(jiān)獄的公職律師相對于社會律師而言，對監(jiān)獄的運作和日常管理知根熟底，在制度建設、決策論證等方面能運用法律手段服務監(jiān)獄工作，切實維護監(jiān)獄執(zhí)法形象。監(jiān)獄在制定、出臺文件之前，除了充分進行調(diào)研、論證并廣泛聽取監(jiān)獄基層民警的意見以外，傾聽來自公職律師的法律建議和意見，能有效保證其決策的合法化、科學化。在決策實施過程中，公職律師根據(jù)實際情況就決策