論政府采購項目統(tǒng)一管理的職能定位

論政府采購項目統(tǒng)一管理的職能定位

一、整合公共資源交易場所，職能定位模糊目前，全國各地的公共資金整合進程基本完成，但深度不同。有些地方政府采購、住建、交通、水利等多部門的交易中心在行政上合并成一個單位，有些公共資源交易中心和招標投標公共服務平臺是一個單位；但也有一些地方還是一個名義上的聯(lián)合即各行業(yè)的交易歸集到一個辦公大樓辦公，有專家戲稱其為交易統(tǒng)計所。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，原有的建設工程交易中心是交易場所，負責招標投標活動的見證和住建項目部分程序管理工作；原有的政府采購中心是集中采購機構，是采購代理的角色；原有的產(chǎn)權交易場所既是交易場所，又負責部分交易活動的辦事機構。這就導致整合之后的公共資源交易中心，往往難以明確起統(tǒng)一的職能定位。不同的職能定位產(chǎn)生一些不可避免的問題：1.管辦不分：“二政府”角色造成的不均衡如一些交易中心將其職能向“上”延伸，希望扮演“二政府”的角色，造成了新的管辦不分；一些則向“下”發(fā)展，代表招標人或代理機構直接行使采購權，用行政有形的“腳”踩住了市場無形的“手”。2.．經(jīng)濟權利的交易公共資源涉及的領域比較廣。既有數(shù)額較大的項目，也有小、廣、散的項目。這些項目涉及產(chǎn)權、使用權、冠名權、特許經(jīng)營權甚至租賃權等經(jīng)濟權利的交易。雖然同為交易，但是各個招標人或出讓人的需求和規(guī)則明顯不同，目前有些中心工作人員的工作能力和管理水平與中心承擔的工作任務不相適應，致越權行政的現(xiàn)象時有發(fā)生。個別地方還出現(xiàn)了和地方黑社會相勾結，進行更改數(shù)據(jù)從而構成了刑事犯罪的現(xiàn)象。實踐證明，同招標制度一樣，統(tǒng)一的交易平臺本身也有可能會滋生腐敗，而防止腐敗的手段關鍵只能在于其必須具備的公開性。3.單位性質和機構之間服務和管理水平不一現(xiàn)行的法律雖對公共資源管理有具體的規(guī)定，但這些規(guī)定多從行業(yè)或部門角度出發(fā)來設定。在實際操作中，對公共資源交易實行統(tǒng)一管理的單位不同，有企業(yè)、全額撥款事業(yè)單位、財政部門、自收自支事業(yè)單位、發(fā)展改革部門、政府政務中心等。這些單位性質不一，出發(fā)點各不相同，服務和管理水平也存在差異。同時，各地在探索加強公共資源交易市場建設進程中，依據(jù)對相關法律法規(guī)解讀的不同，對公共資源統(tǒng)一集中管理作出不同的安排，引發(fā)政出多門、多頭指導、多頭管理，難以實現(xiàn)公共資源交易的集中管理，也直接造成交易成本的增加。除了需要負擔交易中心人員龐大的經(jīng)費外，交易中心還要收取場地費、交易費、指定印刷費、公證費、軟件升級費、空白合同費、公證費等。4.知識產(chǎn)權保護的法人地位在政府的職能和分工沒有變革的情況下，單獨剝離出對交易活動的管理權限，是否有利于政府部門實現(xiàn)其職能目標？以政府采購為例，采購管理、支付管理、預算管理、績效評估是一個完整的體系，單獨將政府采購管理從財政系統(tǒng)剝離出來雖然方便了監(jiān)督，但對于管理效能的提高提出了挑戰(zhàn)。因此，財政部專門行文，強調了各地政府采購中心應當保留獨立的法人地位和其他注意事項?？傊畯哪壳皝砜?，由于上述原因，平臺整合形成的集聚效應并未充分體現(xiàn)。二、公共交易平臺應處理五個方面的關系1.公權與私權的關系公共資源一頭連著政府，一頭連著市場，工作方案的核心就是處理二者的關系，所有經(jīng)濟活動最根本的問題就是如何有效配置資源。在為公共資源交易活動提供服務的工作中，關鍵是處理好政府和市場的關系，在法學領域就是正確處理公權和私權的關系問題。實踐中，在對待如何管理招標采購活動中的問題上存在著誤區(qū)：即希望通過強化政府權力來解決問題。但多年的實踐已證明：在招標采購領域，政府強權干涉越多，這種惡性循環(huán)就越嚴重，難以遏制，行政權力對招標投標的干預造成尋租基礎擴大，并往往容易導致腐敗的蔓延。應當注意，經(jīng)濟強制的真正的生命力和價值在于使采購結果符合經(jīng)濟效益和效率的要求，而不是對招標人契約自由權利的不當剝奪。如果不得已而有所限制，也應制定詳盡并有可操作的救濟措施予以補救，應當高度保障招標人（采購人）的經(jīng)營自主權，即法律上所謂的私權。2.產(chǎn)權交易發(fā)生的風險主要在于國有產(chǎn)權轉讓公共資源交易從財政法角度可分為收益型和支出型，即平臺對國有資產(chǎn)的賣出和買入的管理應當有所區(qū)別。相對于買，賣出的風險大，應是管理的重點。收益型公共資源包括自然資源許可開發(fā)、資產(chǎn)資源市場配置等，在交易環(huán)節(jié)屬于“出售”；即“賣出”，由于該類資產(chǎn)標的評估的模糊性，鑒于經(jīng)濟人法則，所謂“花別人的錢為別人辦事”的心態(tài)，致國有資產(chǎn)流失的風險較大，因此，該類交易應當在國家指定有形市場以“招拍掛”的形式進行交易，以加強監(jiān)督，防止公共資源合法收益的流失。目前，我國對于土地、礦業(yè)權、國有企業(yè)產(chǎn)權交易等資產(chǎn)的交易活動都在相應的部門規(guī)章明確了交易的場所和程序；如依據(jù)國務院有關部委頒布的相關法規(guī)、規(guī)章等，企業(yè)國有產(chǎn)權、金融企業(yè)國有產(chǎn)權、國家行政機關非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、國有資源性產(chǎn)權等交易事項必須在指定的產(chǎn)權交易市場執(zhí)行交易，國有產(chǎn)權轉讓、國有資產(chǎn)權益性轉讓事項走完內部程序后，由標的持有者直接委托屬地產(chǎn)權市場、或就近選擇產(chǎn)權市場代理交易，使相關監(jiān)管部門、紀檢監(jiān)察機關通過對本級次的國有產(chǎn)權轉讓事項有關信息的掌握，從而使監(jiān)督、監(jiān)察更加簡單、透明、有效。公共資源支出型配置包括工程建設項目、公共項目資金分配、PPP項目的政府購買服務,在交易環(huán)節(jié)屬于“購買”。購買行為應當面向無形大市場，必須進場交易的目錄范圍不是越大越好，除了必須招標的項目外均不應當強制指定按照行政區(qū)域組建的有形市場進行交易，這樣除了降低交易成本外，還可減少地方保護主義的干擾。3.采購人行為正當性需求方和供給方是合同相對人，公共資源交易平臺對兩者的管理應當有所區(qū)別，重點是應加強對需求方的管理。需求側無論是政府采購或企業(yè)采購，必須招標的項目除了使用國有資金的項目，還有涉及社會公共利益的項目，因此，應當嚴肅市場秩序，防止采購人造成的采購風險。實踐中，圍標現(xiàn)象十分突出，有些交易中心把工作重點放在供給側，對供應商或承包商設置各種障礙，如供應商超市等；這是本末倒置，被假象蒙蔽。首先法律授權采購人對供應商或承包商進行資格審查，公權不應干預。其次，因為只要采購人行為端正，供應商的不法行為很容易識別。管理的重點應當是對需求側的管理，重點是對采購合同的管理和履行的落實。4.制度的缺陷。在篩選過程中，各部門對采購過程還很難互認第在電子交易平臺交易中對一般標準項目和特殊復雜項目應當有所區(qū)別，全流程電子化僅適用一般標準化項目。目前對于依法必須招標的項目一般都在公共資源交易中心選用的電子交易平臺執(zhí)行采購程序，即招標、投標、開標、評標、中標五個環(huán)節(jié)都在網(wǎng)上進行，忽略了一般標準項目和特殊復雜項目的區(qū)別，并認為全流程的系統(tǒng)是最先進的系統(tǒng)。由于制度的缺陷和上述認識的誤解，致使招標采購活動走過場成了常態(tài)，不分項目難易一般都是一天甚至半天結束程序。這樣下去公共資源交易中心的前途堪憂。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，各國采用電子招標發(fā)展很快。但是在聯(lián)合國貿(mào)易法委員會頒布的《公共采購示范法》中，其采用電子方式很謹慎，其“電子招標”主要用在發(fā)布公告和邀請書等以及其他信息公示環(huán)節(jié)。其余程序一般不再網(wǎng)上進行。所列的采購方法中的電子逆向拍賣法，其適用條件是：“高度競爭、范圍廣闊，采購人可發(fā)布詳細說明或提及行業(yè)標準的說明，出價人的報盤可提供相同的質量或技術特點。”因此，公共資源交易平臺應當針對不同項目允許不同的評標方式包括網(wǎng)上和網(wǎng)下，不應一刀切。5.大數(shù)據(jù)時代的資公共資源交易中心的日常工作包括一般事務管理和數(shù)據(jù)服務。其工作重點應當在數(shù)據(jù)的挖掘和分析方面。依據(jù)《公共資源交易平臺管理暫行辦法》的規(guī)定，公共資源交易服務平臺有很多管理職能，從而形成大量事務性工作。但是無論實務工作多么繁重，其工作重點應當放在對數(shù)據(jù)的積累、整理、挖掘、分析等方面。有“大數(shù)據(jù)之父”“大數(shù)據(jù)時代的預言家”之稱的奧地利數(shù)據(jù)科學家維克多·邁爾·舍恩伯格表示：“數(shù)據(jù)將成為