我國(guó)商業(yè)拆遷的立法定位與法律規(guī)制

我國(guó)商業(yè)拆遷的立法定位與法律規(guī)制

商業(yè)搬遷是指根據(jù)商業(yè)發(fā)展的需要，為被拆遷方支付一定數(shù)額的補(bǔ)償和分配，并承擔(dān)移民的房屋所有權(quán)和拆除的一系列活動(dòng)。本文所指商業(yè)拆遷僅限城市房屋,即國(guó)有土地上房屋的商業(yè)拆遷,與公益拆遷相對(duì)應(yīng)。嚴(yán)格講,自2011年1月21日國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱“征收條例”)出臺(tái)后,“拆遷”一詞便淡出歷史舞臺(tái),公益拆遷被“征收”和“搬遷”所取代(為了行文的方便,本文一般仍表述為“拆遷”)。但是,商業(yè)拆遷卻無對(duì)應(yīng)的詞匯和制度安排,換言之,《征收條例》將商業(yè)拆遷排除在外,僅僅規(guī)定了公益征收的相關(guān)規(guī)則。事實(shí)上,商業(yè)拆遷所占比重仍然比較大,因商業(yè)拆遷所衍生的社會(huì)矛盾仍然比較突出,在法治理念逐漸深入人心的背景下,如何將商業(yè)拆遷納入有序的軌道,有必要對(duì)城市房屋商業(yè)拆遷的法律適用情況進(jìn)行梳理和檢討。一、《城市房屋拆遷條例》上世紀(jì)90年代初,為加快舊城區(qū)改造和新城區(qū)建設(shè),國(guó)務(wù)院于1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱1991年《拆遷條例》),并于是年6月1日起實(shí)施。這是我國(guó)第一部城市房屋拆遷管理的行政法規(guī),也是我國(guó)上個(gè)世紀(jì)城市房屋拆遷所依據(jù)的主要法規(guī)。二、國(guó)內(nèi)外房屋拆遷的適用情況筆者通過查閱美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家及臺(tái)灣、香港地區(qū)房屋拆遷法律適用的基本情況(一)域外房屋拆遷普遍區(qū)分為公益拆遷和商業(yè)拆遷,注重保護(hù)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,甚至上升到憲法保護(hù)的高度;注重依法拆遷,彰顯公平正義。(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面(三)對(duì)于商業(yè)拆遷,一般均視作民事行為而適用民事法律規(guī)范,貫徹的是意思自治原則,充分尊重當(dāng)事人的意志,具體方式上采用自由協(xié)商。(四)補(bǔ)償方面,不但補(bǔ)償房屋的市場(chǎng)價(jià)值,還包括土地價(jià)值、安置費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失甚至擴(kuò)展到預(yù)期商業(yè)利益等等,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。(五)政府一般不介入商業(yè)拆遷,但也絕不袖手旁觀,事前審批把關(guān)、事中事后的監(jiān)督毫不含糊。對(duì)于拆遷糾紛,采用司法最終裁決的原則,不允許行政強(qiáng)拆。(六)臺(tái)灣的投票多數(shù)決和香港的強(qiáng)制售賣制度,是對(duì)自由協(xié)商的適度干預(yù),規(guī)定了嚴(yán)格的條件和程序,對(duì)于故意拖延、漫天要價(jià)等惡意行為予以遏制,以提高土地利用效率和確保公平公正。三、現(xiàn)行立法模式下,我國(guó)現(xiàn)行法律已無規(guī)制公權(quán)力規(guī)范的市場(chǎng)對(duì)于城市房屋的商業(yè)拆遷,立法上由最初的商業(yè)和公益不分,到嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)和公益,并將商業(yè)拆遷置于民事領(lǐng)域,雙方平等協(xié)商,政府不再直接介入,彰顯了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。之后,因拆遷而發(fā)生的沖突明顯減少,即使發(fā)生,也能很快依法得到糾正,相關(guān)責(zé)任人員也會(huì)受到應(yīng)有處罰,真正將《憲法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定落到了實(shí)處。開發(fā)商再也不敢像過去那樣膽大妄為,被拆遷戶終于可以揚(yáng)眉吐氣與開發(fā)商平等協(xié)商,私權(quán)神圣的旗幟終于飄揚(yáng)起來。總之,現(xiàn)行立法將城市房屋商業(yè)拆遷定位為單純的民事法律關(guān)系,利于糾正過去的錯(cuò)誤做法,確保公民私權(quán)神圣,但也帶來一些新問題,弊端已顯現(xiàn),亟待解決。從開發(fā)商的角度看,只要依法經(jīng)營(yíng),合法拆遷,不必過分苛責(zé)。畢竟,企業(yè)以營(yíng)利為目的乃其天性,也是其法律義務(wù)。試想,一個(gè)不以營(yíng)利為目的的企業(yè)如何生存?企業(yè)的營(yíng)利表面看是為股東謀利益,實(shí)則也在對(duì)社會(huì)對(duì)國(guó)家做貢獻(xiàn),從就業(yè)、從稅收、從繁榮市場(chǎng)豐富人民生活等很多方面均能體現(xiàn)。在飛速發(fā)展的當(dāng)今世界,公平固然可貴,無效率的公平又有何益?何況,“釘子戶”的行為很難謂其追求公平。曾幾何時(shí),抑商政策的推行使我國(guó)錯(cuò)失了資本積累的黃金時(shí)期,從此落后于世界,并較長(zhǎng)時(shí)間一蹶不振,一睡不醒。四、我國(guó)現(xiàn)行商業(yè)拆遷法律模式的立法構(gòu)想基于城市房屋商業(yè)拆遷面臨的基本問題,結(jié)合域外房屋拆遷法律適用的有益經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,當(dāng)下的商業(yè)拆遷,從法律上應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種以體現(xiàn)意思自治原則的自由協(xié)商方式為主,以體現(xiàn)國(guó)家適度干預(yù)的附條件的強(qiáng)制售賣方式為輔的法律模式。(一)房屋上的物權(quán)在城市房屋商業(yè)拆遷中,被拆遷人作為房屋所有權(quán)人,對(duì)房屋享有完全物權(quán),有依其意愿占用、使用、收益、處分房屋的權(quán)利,法律上已充分確認(rèn)(二)實(shí)行強(qiáng)制販賣令,將其作為我國(guó)的一個(gè)重要指標(biāo),其下,須根據(jù)實(shí)際情況,可建立產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡管國(guó)外普遍適用自由協(xié)商,但針對(duì)我國(guó)目前情況,筆者更傾向于輔之以適度的國(guó)家干預(yù)。在符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下,建議借鑒臺(tái)灣和香港的做法,尤其是香港的做法,當(dāng)開發(fā)商與被拆遷人之間通過自由協(xié)商的方式致簽約人數(shù)達(dá)到一定比例(以90%為宜),難以再行繼續(xù)協(xié)商的情況下,開發(fā)商可向政府主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制售賣令。此種方式下,對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一是應(yīng)參照房屋和土地的市場(chǎng)價(jià)值,規(guī)定補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn),可參照適用《征收條例》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);二是前后標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一;三是政府應(yīng)主要行使審查和監(jiān)管職能,糾紛化解和強(qiáng)制措施的實(shí)施由法院擔(dān)當(dāng),以平衡自由與強(qiáng)制之間的張力。五、自由協(xié)商的方式商業(yè)拆遷作為