美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的法律分析

美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的法律分析

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)對(duì)國(guó)防指揮指揮體制進(jìn)行了重大改革。先后通過(guò)了1947年國(guó)家安全法、1949年修正案、1953年第六號(hào)重組計(jì)劃、1958年國(guó)防改革法案和戈德托尼科爾斯國(guó)防部改革法案，基本解決了國(guó)防指揮指揮體系的復(fù)雜關(guān)系，為美國(guó)現(xiàn)行命令和國(guó)防指揮指揮體系奠定了基礎(chǔ)。改革歷時(shí)40年,道路曲折,行政部門(mén)與立法部門(mén)之間、黨派之間、軍種之間爭(zhēng)論激烈,各方主張千差萬(wàn)別,有時(shí)甚至針?shù)h相對(duì)。最終,植根于美國(guó)政治、軍事、社會(huì)、文化的一系列相互聯(lián)系、相互影響乃至相互制衡的基本理念塑造了美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的面貌。一、國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位1789年美國(guó)聯(lián)邦政府成立后,長(zhǎng)期沒(méi)有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所有武裝力量的領(lǐng)率機(jī)關(guān),而由陸軍部(1789年成立)、海軍部(1798年成立)分別負(fù)責(zé)陸軍、海軍的行政領(lǐng)導(dǎo)及作戰(zhàn)指揮。二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的主線,則是打破陸、海分立體制,建立對(duì)陸、海、空三軍進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、授權(quán)和控制的國(guó)防部,改變軍種至上傳統(tǒng),加強(qiáng)國(guó)防部部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席、聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的權(quán)威,重視聯(lián)合崗位,強(qiáng)化聯(lián)合體制。這是由國(guó)際軍事形勢(shì)變化、軍事技術(shù)發(fā)展和陸海分立體制缺陷亟需彌補(bǔ)所決定的。一方面,隨著聯(lián)合作戰(zhàn)日益成為最常見(jiàn)、最重要的作戰(zhàn)形式,空軍、導(dǎo)彈、核武器的發(fā)展,以及與美國(guó)對(duì)抗的超級(jí)大國(guó)蘇聯(lián)的出現(xiàn),美國(guó)意識(shí)到必須建立一種新的國(guó)家安全體制和聯(lián)合作戰(zhàn)體制。另一方面,二戰(zhàn)前后,陸海分立體制或聯(lián)合體制不健全所固有的缺乏統(tǒng)一指揮、妨礙協(xié)調(diào)配合、損害戰(zhàn)斗力生成、造成重復(fù)勞動(dòng)和浪費(fèi)、導(dǎo)致軍種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等缺陷不斷暴露出來(lái)。在這種背景下,強(qiáng)化聯(lián)合體制的觀念逐漸萌生和形成。1921年3月,美國(guó)政府研究所(現(xiàn)布魯金斯學(xué)會(huì))最早提出統(tǒng)一陸軍部和海軍部,建立國(guó)防部的建議。二戰(zhàn)之前,陸軍部、海軍部均反對(duì)此類(lèi)建議。不過(guò),當(dāng)時(shí)美國(guó)海軍反對(duì)建立國(guó)防部。1945年9月25日,根據(jù)海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾的安排,陸海軍軍火委員會(huì)前主席埃伯斯塔特等人完成《埃伯斯塔特報(bào)告》,10月18日福雷斯特爾將報(bào)告提交國(guó)會(huì)。報(bào)告反對(duì)建立國(guó)防部,建議設(shè)立陸、海、空三個(gè)內(nèi)閣級(jí)的軍種部,同時(shí)設(shè)立跨軍種的委員會(huì)協(xié)調(diào)三軍工作。美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)上任之前,就曾公開(kāi)發(fā)表文章主張對(duì)陸海軍實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。上任之初,他力圖統(tǒng)一所有軍事機(jī)構(gòu),歸單一的國(guó)防部門(mén)領(lǐng)率。在他的大力推動(dòng)下,建立單一國(guó)防部門(mén)的觀念逐漸占據(jù)上風(fēng)。但是,最初建立的稱(chēng)謂奇怪的“國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)”(NationalMilitaryEstablishment)只是三個(gè)軍種部的松散聯(lián)盟,國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力有限。1947年7月26日杜魯門(mén)簽署批準(zhǔn)的《1947年國(guó)家安全法》規(guī)定:成立國(guó)家安全委員會(huì),成員包括總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)和國(guó)家安全資源委員會(huì)主席;建立由陸軍部、海軍部和空軍部組成的國(guó)家軍事機(jī)構(gòu),由國(guó)防部長(zhǎng)進(jìn)行總體指導(dǎo)、授權(quán)和控制;為國(guó)防部長(zhǎng)配備3名特別助理(不設(shè)副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng));陸軍部、海軍部和空軍部作為獨(dú)立的政府行政部門(mén),分別由各軍種部長(zhǎng)進(jìn)行單獨(dú)管理;在國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)內(nèi)成立參聯(lián)會(huì)、軍火委員會(huì)、研究和發(fā)展委員會(huì)等跨軍種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其后,鑒于國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力過(guò)小難以推動(dòng)工作,1949年8月10日杜魯門(mén)簽署批準(zhǔn)的《1947年國(guó)家安全法》修正案規(guī)定:國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)改稱(chēng)國(guó)防部,列為政府行政部門(mén);設(shè)立1名副國(guó)防部長(zhǎng)和3名助理國(guó)防部長(zhǎng);三個(gè)軍種部降格為國(guó)防部下屬的軍事部門(mén),軍種部長(zhǎng)不再擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)成員;廢除總統(tǒng)參謀長(zhǎng)一職,設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席。二、確保軍事建議的豐富和豐富在強(qiáng)化聯(lián)合體制的同時(shí),保證軍種的獨(dú)立存在和創(chuàng)新發(fā)展,保持軍種活力,同樣是貫穿美軍改革始終的基本理念。美軍普遍認(rèn)為,美軍分成陸軍、海軍、空軍三個(gè)軍種部,是歷史發(fā)展的必然選擇,因?yàn)樵陉懮?、海上和空中不同的自然環(huán)境中需要專(zhuān)門(mén)的部隊(duì)進(jìn)行戰(zhàn)斗。這種軍種劃分對(duì)于維持軍種之間的良性競(jìng)爭(zhēng),培養(yǎng)各軍種部隊(duì)的集體榮譽(yù)感、士氣、凝聚力、自我犧牲精神和創(chuàng)新精神,提高各軍種部?jī)?nèi)部資源的利用效率,保證軍事建議來(lái)源的多樣性,提高軍事判斷和決策的科學(xué)性,乃至奪取戰(zhàn)爭(zhēng)勝利,都至關(guān)重要。強(qiáng)化聯(lián)合體制并不意味著走向軍種合并或者一個(gè)軍種吞并另一個(gè)軍種的極端。美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)前司令卡爾·芒迪指出:“有效聯(lián)合意味著將各軍種的不同顏色融合成綜合軍事能力的繽紛彩虹,而不是將它們倒入一個(gè)瓶子進(jìn)行混合,直到失去各自原來(lái)的特性,成為一團(tuán)沒(méi)有顏色的漿糊?！睘橄槐匾倪^(guò)度競(jìng)爭(zhēng),考慮軍種平衡、各得其所是改革必須考慮的重要因素。1945年10月美國(guó)陸軍提出的“柯林斯計(jì)劃”建議設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng),同時(shí)建議,“為了確保沒(méi)有哪一個(gè)軍兵種會(huì)吞掉另外一個(gè)軍兵種,或控制整個(gè)國(guó)防部的軍事思想,原有的總統(tǒng)參謀長(zhǎng)和新設(shè)立的武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng)不要同時(shí)從同一個(gè)軍種當(dāng)中選擇”。為保證軍種的意見(jiàn)不被總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)壓制,美國(guó)國(guó)會(huì)賦予軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)會(huì)提出建議和到國(guó)會(huì)作證的權(quán)利?！?947年國(guó)家安全法》1949年修正案規(guī)定:“本法不得被解釋為,禁止軍種部長(zhǎng)或參聯(lián)會(huì)成員,在首先報(bào)告國(guó)防部長(zhǎng)后,自愿向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為合適的與國(guó)防部有關(guān)的建議?！比?、“軍事委員會(huì)”文官治軍是美國(guó)建國(guó)以來(lái)始終堅(jiān)持的治軍根本原則和理念,目的在于確保軍隊(duì)成為執(zhí)行政府政策的忠實(shí)工具,防止職業(yè)軍人擅權(quán)乃至發(fā)動(dòng)軍事政變,保證政權(quán)的穩(wěn)定性。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的1783年,一些軍官為討要作戰(zhàn)補(bǔ)助金等原因而發(fā)起的請(qǐng)?jiān)?、結(jié)社和嘩變等三起事件,促使美國(guó)人早早地就深切體會(huì)到文官治軍的極端重要性。美國(guó)文官治軍的基本特點(diǎn)是,立法部門(mén)(國(guó)會(huì))和行政部門(mén)(總統(tǒng)、國(guó)防部)共同掌握軍事控制權(quán)。1787年制定并沿用至今的美國(guó)憲法規(guī)定:國(guó)會(huì)有權(quán)宣戰(zhàn)、招募和供養(yǎng)陸海軍、制定統(tǒng)轄和管理陸海軍的規(guī)則;總統(tǒng)為陸海軍總司令。杜魯門(mén)政府時(shí)期的改革就是如此。1945年11月16日,艾森豪威爾(3天后任美國(guó)陸軍參謀長(zhǎng))在參議院軍事委員會(huì)就陸軍“柯林斯計(jì)劃”提出的武裝部隊(duì)體制作證時(shí)說(shuō):“我不僅相信,這個(gè)體制沒(méi)有傾向于削弱文職人員對(duì)這個(gè)國(guó)家武裝部隊(duì)的控制,而且我還要向你們保證,先生們,只要我在陸軍中發(fā)現(xiàn)有一名軍官,膽敢主張讓我們的傳統(tǒng)和思想發(fā)生這種根本性的改變,那我就要盡我所能,明天就把他從陸軍清除出去?！卑劳栒畠纱握{(diào)整作戰(zhàn)指揮系統(tǒng),也包含保證文官治軍的考慮。1948年,第一任國(guó)防部長(zhǎng)福雷斯特爾與參聯(lián)會(huì)達(dá)成的“基韋斯特協(xié)議”規(guī)定:參聯(lián)會(huì)指定其成員擔(dān)任“執(zhí)行代表(executiveagent)”,代表參聯(lián)會(huì)指揮作戰(zhàn)司令部?！?986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》引言部分闡明立法的7項(xiàng)意圖,其中第一項(xiàng)即為“改組國(guó)防部并強(qiáng)化文官在國(guó)防部的權(quán)力”。法律通過(guò)賦予國(guó)防部長(zhǎng)更加有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防部的權(quán)力,較好地實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)文官治軍的目標(biāo)。參眾兩院達(dá)成的協(xié)商報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出:“國(guó)防部長(zhǎng)在國(guó)防部?jī)?nèi)任何他本人選擇實(shí)施的事務(wù)上掌握獨(dú)有的、最終的權(quán)力。”四、消極反對(duì)的改革美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革事關(guān)多方利益的調(diào)整,不僅直接涉及國(guó)防部文官與軍方關(guān)系的安排,而且影響行政部門(mén)與立法部門(mén)對(duì)軍事事務(wù)控制權(quán)的分配。因此,在不同時(shí)期,對(duì)不同改革措施,各方從自身利益出發(fā),自然會(huì)采取支持或反對(duì)的立場(chǎng)。這就要求必須抑制部門(mén)狹隘利益和黨派政治,聲張和維護(hù)國(guó)家利益。最重要的是抑制軍種狹隘利益。二戰(zhàn)期間,軍種特別是軍種參謀長(zhǎng)的勢(shì)力達(dá)到空前絕后的高度。二戰(zhàn)后,軍種部被降為國(guó)防部的軍事部門(mén),失去了作戰(zhàn)指揮權(quán),隨著1986年確立強(qiáng)勢(shì)參聯(lián)會(huì)主席制度,軍種參謀長(zhǎng)地位進(jìn)一步下降。對(duì)此類(lèi)改革措施,軍種部持消極甚至反對(duì)的態(tài)度可想而知。其中,最典型的事例當(dāng)屬海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾反對(duì)建立國(guó)防部、1949年“海軍將領(lǐng)造反事件”、海軍部長(zhǎng)萊曼反對(duì)1986年國(guó)防部改組。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)溫伯格曾說(shuō):“萊曼秉承海軍傳統(tǒng),強(qiáng)烈怨恨建立國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和國(guó)防部的所有觀念。他想要完全的獨(dú)立,直接與國(guó)會(huì)和總統(tǒng)打交道?！瓘母旧现v,最困擾他的是有一個(gè)國(guó)防部位列他和其他軍種部長(zhǎng)之上。”總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)能否秉持國(guó)家利益至上觀念,直接影響改革進(jìn)程及其能否沿著正確方向前進(jìn)。在這方面,艾森豪威爾總統(tǒng)樹(shù)立了一個(gè)好榜樣,而溫伯格國(guó)防部長(zhǎng)可謂一個(gè)負(fù)面典型。艾森豪威爾一再告誡軍方領(lǐng)導(dǎo)人樹(shù)立國(guó)家利益至上的觀念,并在高級(jí)將領(lǐng)的任免上貫徹這種觀念。1953年夏天,他更換了參聯(lián)會(huì)所有4名成員,他挑選的參聯(lián)會(huì)新成員都具有全球化的視野,在亞洲和歐洲都有豐富的經(jīng)驗(yàn),都擔(dān)任過(guò)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令,能夠從全局、聯(lián)合、統(tǒng)一的角度來(lái)思考國(guó)家利益問(wèn)題,使軍種偏見(jiàn)降至最低。國(guó)會(huì)黨派政治的消極影響同樣值得警惕。美國(guó)國(guó)會(huì)由民主、共和兩黨組成,議員一般任職時(shí)間較長(zhǎng)(有的長(zhǎng)達(dá)幾十年),總統(tǒng)任職時(shí)間較短,議員由選區(qū)選舉,當(dāng)選與否與總統(tǒng)沒(méi)什么關(guān)系,國(guó)會(huì)敢于質(zhì)疑總統(tǒng)的改革建議,對(duì)改革具有