魏晉南北朝監(jiān)察體制的形成與發(fā)展

魏晉南北朝監(jiān)察體制的形成與發(fā)展

中國(guó)歷史上監(jiān)督制度的形成和發(fā)展對(duì)中國(guó)不同歷史時(shí)期的政治制度產(chǎn)生了重大影響。一般來說,監(jiān)察制度應(yīng)當(dāng)具有制衡、治官、監(jiān)督、檢查、彈劾、懲戒之效能,古人把它概括為“彰善我國(guó)的監(jiān)察制度形成于秦漢,發(fā)展于魏晉南北朝。魏晉南北朝時(shí)期的國(guó)家政權(quán),一般都是依靠士族勢(shì)力的支撐建立起來的,但士族分割勢(shì)力又始終是皇權(quán)的威脅力量,因此統(tǒng)治者為了防止皇權(quán)旁落,如同不斷加強(qiáng)相權(quán)控制一樣,也進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的控制。這樣,魏晉南北朝也成為監(jiān)察制度的重要發(fā)展時(shí)期。魏晉南北朝統(tǒng)治者為加強(qiáng)監(jiān)察制度,主要采取了以下三個(gè)方面的措施:一、加強(qiáng)對(duì)御史中丞、司隸校尉、丞相司直的監(jiān)察在秦和西漢時(shí),御史府長(zhǎng)官御史大夫一身二任,為副丞相,從屬丞相,因此受相權(quán)的制約。東漢以后,御史臺(tái)以中丞為臺(tái)官,御史臺(tái)逐步從行政系統(tǒng)中分離出來,但尚隸屬于少府,魏晉統(tǒng)治者為加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位,重新調(diào)整了監(jiān)察位置,把御史臺(tái)從少府中分離出來,成為由皇帝直接掌握下的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。御史臺(tái)脫離少府,是我國(guó)古代封建監(jiān)察體制的重大變革。如果說秦漢的監(jiān)察機(jī)構(gòu)還帶有一點(diǎn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)尾巴的話,那么至魏晉則構(gòu)成了一個(gè)超然于行政之外的新的監(jiān)察體制。這種監(jiān)察體制垂直于皇帝的直接領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察官可不受行政干擾,成為宰相以下的行政系統(tǒng)的強(qiáng)有力的制約系統(tǒng)。隨著御史臺(tái)的獨(dú)立建置,中央監(jiān)察體系也漸趨統(tǒng)一,御史臺(tái)成為全國(guó)主體性的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。兩漢中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有多元制的特點(diǎn)。御史中丞、司隸校尉、丞相司直同為中央監(jiān)察官員,三者各成一系統(tǒng),互不統(tǒng)屬,各自為政。這種體制固然能達(dá)到對(duì)全國(guó)各類官吏實(shí)行監(jiān)督,使得天下百官無不處于嚴(yán)密監(jiān)督之下,包括監(jiān)察官員亦互相監(jiān)督,但由于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)察權(quán)分散,互相牽制,相互“撞車”,使各部門的監(jiān)察職能得不到正確發(fā)揮。針對(duì)這種弊端,魏晉南北朝統(tǒng)治者實(shí)行了以御史臺(tái)為中心的中央監(jiān)察體制。首先克服了御史中丞和司隸校尉的職權(quán)沖突。在漢代,司隸校尉與御史中丞雖屬重疊的中央監(jiān)察官員,但其監(jiān)察職權(quán)尚有掌行馬內(nèi)外之分。司隸主要是監(jiān)察京師及京畿地區(qū)百官,即“掌行馬外”。中丞主要是監(jiān)察禁內(nèi)中央百官,即“掌行馬內(nèi)”。到了魏晉之際,雖然“晉承漢制”,但是,司隸與中丞的監(jiān)察職權(quán)已無行馬內(nèi)外之分,而是“更奏百官,自皇太子以下無所不糾”了。兩者并駕齊驅(qū),職掌基本相同,這樣造成事權(quán)混亂,于是至東晉,罷司隸校尉,變其職為揚(yáng)州刺史,其監(jiān)察權(quán)則歸御史臺(tái),從而使中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)初步統(tǒng)一。南朝與晉同。東晉南朝廢司隸校尉,體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)不斷從分散走向·統(tǒng)一的必然過程,它為唐代御史臺(tái)總監(jiān)察之職拉開了序幕。至于漢時(shí)的丞相司直,隨著尚書取代丞相,丞相司直自然被廢除,繼之而起的尚書左丞雖有監(jiān)察權(quán),但其地位和職權(quán)比漢時(shí)丞相司直差得多。因此中丞始終是魏晉南北朝時(shí)期的真正中央監(jiān)察官員,負(fù)有監(jiān)察全國(guó)百官之職。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和監(jiān)察權(quán)的相對(duì)集中,使御史只對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé),在皇帝指揮下,御史有充分獨(dú)立的監(jiān)察權(quán),改變了漢代那種監(jiān)察權(quán)力分散的狀況。這是魏晉南北朝時(shí)期監(jiān)察制度的一大進(jìn)步。二、政治理念的增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)力的有無和大小,以及權(quán)力實(shí)現(xiàn)的程度,是監(jiān)察工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵之一。沒有一定的權(quán)力,所有職責(zé)的實(shí)現(xiàn)和任務(wù)的完成,都只能是一句空話,為了發(fā)揮監(jiān)察的作用,魏晉統(tǒng)治者不斷提高御史的地位和擴(kuò)大御史的職權(quán)。首先,盛張御史中丞聲威,以震懾百僚。漢代臺(tái)官聲威已很顯赫,勢(shì)可灸人。《漢官儀》說:“凡三公、列卿、將、大夫、五營(yíng)校尉,行復(fù)道中,遇御史中丞、侍御史,皆避車,豫相回避,臺(tái)官過后,乃得去?！敝翓|漢,光武帝特詔御史中丞與司隸校尉朝會(huì)時(shí)獨(dú)坐,與尚書令相比肩。漢代中丞權(quán)勢(shì)雖十分顯赫,但實(shí)際地位比尚書丞郎似仍略低一籌。《宋書·百官志》載:“漢東京御史中丞遇尚書丞郎,則中丞止車執(zhí)版揖,而丞郎坐車舉手禮之而已?！钡搅四媳背?御史官威儀更盛,不僅廢除了中丞遇尚書丞郎止車執(zhí)版揖之禮,而且來了個(gè)中丞專道加棒打。即御史中丞外出,百官都要“停駐”或“回避”,否則以棒驅(qū)之。梁代,依據(jù)法令,只有尚書令、皇太子、揚(yáng)州刺史、丹陽令、健康令可與中丞分道。后三者因并是京畿土地之主,或檢校非違,或赴救水火,事應(yīng)神速,不宜稽駐。至于別的官吏,自然是坐車的下車、坐馬的下馬,遇著中丞都要避車。南梁中丞上殿,還專給“威儀十人,其八人武冠絳透視南北朝時(shí)御史中丞之權(quán)威,可謂聲勢(shì)威震,氣派非凡。那種儀仗威勢(shì)雖有過分之處,造成“臺(tái)使之害”,但它對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)察制度,提高監(jiān)察官員的威嚴(yán),達(dá)到震肅百僚的目的,還是具有一定的客觀作用的。其次,打破了御史中丞不糾三公的限制。漢習(xí)“有司不宜省察公輔”。晉初仍規(guī)定不得糾尚書。但這禁區(qū)至?xí)x惠帝時(shí)就被打破了。當(dāng)時(shí)傅咸為司隸校尉,上書提出疑問:既然“按令御史中丞督司百僚。皇太子以下,其在行馬內(nèi),有違法憲者皆彈糾之?！比欢暗眉m皇太子而不得糾尚書,臣之暗塞,既所未譬”。最后公開認(rèn)為,“皇子在行馬內(nèi)而得糾之,尚書在行馬內(nèi)而不得糾,無有此理?！痹俅?允許“風(fēng)聞彈人”。“風(fēng)聞彈人”也謂“風(fēng)聞奏事”,即據(jù)傳聞,無須獲真憑實(shí)據(jù)就可立案彈奏,且不重證詞和自訟。這顯然也加大了御史的威權(quán),為監(jiān)察機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)提供了必要的法律保護(hù)。梁武帝時(shí)曾授權(quán)御史可以風(fēng)聞奏事。北齊沈約任御史中丞,奏彈王源,在奏章中就用了“風(fēng)聞東海王源……”的文字。風(fēng)聞奏事勢(shì)必產(chǎn)生捕風(fēng)捉影,中傷污蔑的弊端。但是封建統(tǒng)治者允許風(fēng)聞奏事,是為了使監(jiān)察機(jī)關(guān)放開手腳,大膽地廣泛行使彈劾權(quán),也是為了保護(hù)訴主的權(quán)益不受侵犯。因此,這一制度被唐、宋統(tǒng)治者所沿用。最后,變革侍御史組織規(guī)模和性能。秦漢時(shí)侍御史分五曹辦公。《晉書·職官志》云:“一曰令曹,掌律令;二曰印曹,掌刻印;三曰供曹,掌齋祠;四曰尉馬曹,掌廄馬;五曰乘曹,掌護(hù)駕。”這五曹大部分屬于宮廷侍從性質(zhì)。到兩晉,侍御史已擴(kuò)至十三曹。《晉書·職官志》云有“吏曹、課第曹、直事曹、印曹、中都督曹、外都督曹、媒曹、符節(jié)曹、水曹、中壘曹、營(yíng)軍曹、法曹、算曹?！辈茴悇e的激增,一方面表明御史臺(tái)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大,御史職權(quán)的拓展;另一方面反映了御史深入部門監(jiān)督的趨勢(shì),監(jiān)察的觸角伸向財(cái)政、人事、軍事、司法等各個(gè)中央統(tǒng)治權(quán)三、以分道出巡推進(jìn)“寬宥”制度秦漢時(shí)期,我國(guó)地方監(jiān)察先后實(shí)行監(jiān)御史、丞相史、刺史等制度。西漢武帝時(shí)建立刺史制,標(biāo)志著我國(guó)古代地方監(jiān)察制度的形成。但是,東漢后州的性質(zhì)發(fā)生變化,由監(jiān)察區(qū)變?yōu)橐患?jí)行政區(qū),刺史也由監(jiān)察官變?yōu)榈胤叫姓L(zhǎng)官州牧。由此中央對(duì)地方的監(jiān)察發(fā)生了斷裂,地方一度處于失監(jiān)狀態(tài)。如何彌補(bǔ)東漢以來中央對(duì)地方監(jiān)察的斷裂層呢?魏晉南北朝統(tǒng)治者采取了遣使出巡的方式,并努力把這種方式制度化。泰始四年,晉武帝特地詔令:“郡國(guó)守相,三載一巡行屬縣,……錄囚徒,理冤枉,詳察政刑得失,知百姓所患苦……。若長(zhǎng)吏在官公廉,慮不及私,正色直節(jié),不飾名譽(yù)者,及身行貪穢,諂黷求容,公節(jié)不立,而私門日富者,并謹(jǐn)察之。揚(yáng)清激濁,舉善彈違,此朕所以垂拱總綱,責(zé)成于良二千石也。”至南朝,遣使出巡成為制度。宋武帝永初元年、文帝永嘉三年,孝武帝元嘉三十年,明帝泰始元年,后廢帝泰豫元年,都曾“遣大使巡行四方”。齊、梁、陳基本亦如之。大使出使前,皇帝明確下詔:“旌賢舉善,問所疾苦。其有獄訟虧濫,政刑乖愆,傷化擾治,未允民聽者,皆具以事聞?！鼻彩钩鲅哺潜蔽褐醒氡O(jiān)察地方的主要方式。據(jù)《魏書》記載,從道武帝天興元年至孝文帝太和十四年,中央先后派遣出巡的使者有十五次。孝文帝改革后,遣使實(shí)行分道出巡。太和八年分東西道大使,正始三年又增畿內(nèi)大使。這種分道出巡是我國(guó)古代地方監(jiān)察系統(tǒng)的重要發(fā)展,為唐代建立分道巡行制度開了歷史先河。它在按察不法官吏、打擊貪污腐敗、整頓地方吏治方面發(fā)揮了一定的作用。如《魏書·安同傳》:永興三年,安同“與肥如侯賀護(hù)持節(jié)循察并、定二州及諸山居雜胡、丁零。宣詔撫慰,問其疾苦,糾舉守宰不法,同至并州,表曰:‘竊見并州所部守宰,多不奉法,又刺吏擅用御府綜觀魏晉南北朝監(jiān)察制度的變革,可以看到它比秦漢在強(qiáng)度、深度和廣度三方面均顯出了優(yōu)越性。秦漢時(shí)期,作為監(jiān)察體制主體的御史臺(tái)尚留有政府部門的尾巴,地位不盡超然,體制多元化,行事頗有框框,活動(dòng)偏于朝中,機(jī)能屬于收縮類型。魏晉南北朝監(jiān)察制度以徹底脫離行政系統(tǒng)的姿態(tài)增強(qiáng)了監(jiān)察的法威,監(jiān)察權(quán)集中于御史臺(tái),使監(jiān)察制度嚴(yán)密化,以伸入部門監(jiān)督的措施深化了監(jiān)察的效能,以拓寬職掌的途徑擴(kuò)展了監(jiān)察的范圍,使超然與深入結(jié)合,具有了更大的獨(dú)立性、法制性,也就帶有了更多的進(jìn)取功能。監(jiān)察在整個(gè)國(guó)家組織中的地位提高了。但在實(shí)際政治生活中,魏晉南北朝的監(jiān)察制度卻沒有達(dá)到預(yù)期的程度和效果。這種反差現(xiàn)象的出現(xiàn),究其原因,最根本的是當(dāng)時(shí)最高統(tǒng)治者實(shí)行“寬宥”政策,優(yōu)容世族。在專制制度下的最高監(jiān)察權(quán)歸于皇帝,監(jiān)察官雖有權(quán)對(duì)違法官吏貴族提出彈劾,但彈劾必須請(qǐng)皇帝批準(zhǔn),無論監(jiān)察官何等剛正,無論彈劾多么有理,只要皇帝不予批準(zhǔn)就毫無作用。魏晉南北朝時(shí)期,多數(shù)國(guó)家政權(quán)是依靠門閥世族勢(shì)力的支持建立起來的。由此決定那些最高統(tǒng)治者一方面不得不對(duì)世家大族實(shí)行必要的讓步,以換取他們的擁戴和支持;另一方面,又不得不加強(qiáng)對(duì)他們的控制,防止?jié)撛叫袨榈某霈F(xiàn)和其它威脅皇權(quán)的事件發(fā)生,這就使得這時(shí)期的監(jiān)察制度同時(shí)存在著皇帝對(duì)世族優(yōu)容,不敢支持正義,打擊邪惡勢(shì)力。這種情況幾乎歷朝都有。孫權(quán)時(shí),擔(dān)任校事(監(jiān)察官)的呂壹,始備受寵信,權(quán)力極大,因而遭到世家大族的強(qiáng)烈反對(duì),以至發(fā)展到太常潘?！按笳?qǐng)百僚”,決定在朝會(huì)之際親手殺死呂壹。矛盾已發(fā)展到你死我活、無法調(diào)和的程度。在世家大族如此強(qiáng)烈的反對(duì)下,孫權(quán)不得不作出讓步,殺死呂壹,取消校事一職,并“引咎責(zé)躬”,才使矛盾得到緩和。校事的取消,結(jié)果是“貪污在位”,吏治敗壞。孫權(quán)死后,“民力困窮”,政局動(dòng)蕩不安,最后無法避免覆滅的命運(yùn)。與孫吳政權(quán)一樣,在劉蜀政權(quán)中,劉備在位及諸葛亮主持朝政期間,都不得不對(duì)世族勢(shì)力采取寬容政策以換取他們的支持。即便是以持法嚴(yán)明著稱的諸葛亮,對(duì)世族違法行為也不敢隨意懲治。如益州部郡從事房曾以監(jiān)察官身份“行部”,聞西晉和東晉時(shí)期,世族大族的勢(shì)力發(fā)展到極盛階段。本來就依靠世家大族的力量最后取代曹氏政權(quán)的西晉王朝的最高統(tǒng)治者司馬氏,更不得不對(duì)世族作出讓步。太康三年,外戚、中護(hù)軍加散騎常侍羊琇“恃寵驕侈,數(shù)犯法”,司隸校尉劉毅劾奏其“罪當(dāng)死”。而晉武帝卻不愿處罰羊琇,派齊王司馬攸“私和請(qǐng)琇于毅”,替羊琇說情。后來雖在劉毅及其都官從事程衛(wèi)的堅(jiān)持下,不得