論海洋法上的緊追權

論海洋法上的緊追權

一、中國海上緊追權的行使在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架1934年《中國海關預防法》關于偷船權的立法是第11條。“如果在中國海岸上距離12海里范圍內(nèi)，任何船舶在任何情況下被發(fā)現(xiàn)并損壞、遺棄，或與船和貨物有關的文件中被沒收，改革者將受到2000美元以上的罰款，船上也將受到?jīng)]收。”新中國成立后,國內(nèi)外形勢要求我們盡快確定領海寬度及有關的法律制度,但一直沒有相關的法律制度出臺。1958年9月4日“中華人民共和國政府關于領海的聲明”第1條規(guī)定“中華人民共和國的領海寬度為12海里”,并說明了劃定領海基線的原則,但對緊追權問題沒做相應的規(guī)定。1972年開始召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議,中國積極參與并于1982年簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》(以下稱《公約》)。1996年5月15日,全國人民代表大會常務委員會通過了關于批準《聯(lián)合國海洋法公約》的決定。中國在參與國際立法的同時,積極制定和完善中國的海洋立法,特別是先后在1992年《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》(以下稱《領海及毗連區(qū)法》)第14條、1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(以下稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》)第12條中規(guī)定了緊追權的如下內(nèi)容。1.“中華人民共和國有關主管部門有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時,可以對該外國船舶行使緊追權?！备鶕?jù)該款,只要外國船舶已經(jīng)違反、或者正在違反我國適用于領?；蚺B區(qū)的國內(nèi)法,或者涉嫌違反此類法律,比如企圖向中國進行走私活動等,中國的有關主管部門即可對其進行緊追。這里所說的主管部門包括所有對海洋事務負責的機構,如負責海上緝私的海關,負責海洋漁業(yè)的農(nóng)業(yè)部、負責海上交通的交通部、負責海上防衛(wèi)的海軍、負責海洋環(huán)境保護的國家環(huán)保局和國家海洋局等部門的執(zhí)法船舶、飛機或人員都可以進行。2.“追逐須在外國船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶為母船進行活動的其他船艇在中華人民共和國的內(nèi)水、領海或者毗連區(qū)內(nèi)時開始。”該款規(guī)定了緊追權行使時被追逐的船舶應處的位置。它要求,一是在緊追開始時,被追逐的船舶必須位于我國的內(nèi)水、領?；蛘吲B區(qū)內(nèi);二是如果一艘船舶派其小艇(而不是其本身)在我國的內(nèi)水、領?；蚺B區(qū)內(nèi)從事違法活動,中國可以對該母船行使緊追權,即使該母船位于公海;三是如果A船與位于中國內(nèi)水、領?；蚺B區(qū)的B船(雖不是A船的小艇,但以A船為母船)共同進行違法活動,中國可以對A船進行緊追,而不論A船位于什么海域。3.“如果外國船舶是在中華人民共和國毗連區(qū)內(nèi),追逐只有在本法第13條所列有關法律、法規(guī)規(guī)定的權利受到侵犯時方可進行?！睋?jù)此,中國在毗連區(qū)內(nèi)只對違反有關安全、海關、財政、衛(wèi)生或出入境方面的法律、法規(guī)的行為有管制權。只有當位于中國毗連區(qū)內(nèi)的外國船舶違反了中國有關安全、海關、財政、衛(wèi)生或出入境方面的法律、法規(guī)時,中國才可對該船行使緊追權?！秾俳?jīng)濟區(qū)和大陸架法》第12條規(guī)定,中華人民共和國在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護和管理專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源的主權權利時,為確保中華人民共和國的法律、法規(guī)得到遵守,可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施。中華人民共和國對在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反中華人民共和國法律、法規(guī)的行為,有權采取必要措施,依法追究法律責任,并可以行使緊追權。4.“追逐只要沒有中斷,可以在中華人民共和國領?；蚺B區(qū)外繼續(xù)進行。在被追逐的船舶進入其本國領?；蛘叩谌龂I海時,追逐終止?！痹谥袊念I?；蚺B區(qū)內(nèi)對違反中國法律的船舶實行緊追是理所當然的,即使在違法船舶逃至專屬經(jīng)濟區(qū)外的公海,我國仍可繼續(xù)對其實行緊追,只要這種緊追是連續(xù)的、未曾中斷的。當被追逐的違法船舶已經(jīng)逃入其本國領海,或者進入其他國家的領海,中國就不能再對其實行緊追了。5.“緊追權由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權的執(zhí)行政府公務的船舶、航空器行使?！本o追權只能由特定的船舶和航空器來行使,而不是任何一艘發(fā)現(xiàn)違法船舶的船只都可以對違法者實行緊追。這項權利應由軍艦、軍用飛機,或為政府服務的公務船舶或飛機來行使。二、中國現(xiàn)行海上管轄權的特點1.飛機行使緊追權時的條件關于行使緊追權的理由、行使緊追權的起始海域、在毗連區(qū)內(nèi)開始緊追的條件、追逐至公海的條件、以及行使緊追權的主體的規(guī)定基本相同。不同點表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,《領海與毗連區(qū)法》規(guī)定,在對毗連區(qū)內(nèi)的違法行為行使緊追權時,增加了對違反安全方面的法律的行為進行緊追的權利,而這在《公約》中是沒有的。第二,《公約》第111條第1、4款中關于緊追船舶或飛機在緊追開始之前“要在視聽所及的距離內(nèi)向嫌疑船舶發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號后才可以開始”的內(nèi)容,不僅在《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》法中沒有規(guī)定,在《領海與毗連區(qū)法》中也未規(guī)定。第三,《公約》第111條第6款關于在飛機行使緊追權時的條件,在《領海與毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》中都沒有規(guī)定。第四,《公約》第111條第7款“在一國管轄范圍內(nèi)被逮捕并被押解到該國港口以便主管當局審問的船舶,不得僅以其在航行中由于情況需要而曾被押解穿過專屬經(jīng)濟區(qū)或公海的一部分為理由而要求釋放?！痹谇笆鰞煞ㄖ袥]有體現(xiàn)。第五,《公約》第111條第8款“在無正當理由行使緊追權的情況下,在領海以外被命令停駛或被逮捕的船舶,對于因此遭受的任何損失或損害應獲賠償?！痹谇笆鰞煞ㄖ袥]有規(guī)定。第六,在《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》中,關于在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開始緊追的理由,不限于只違反《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》的法律規(guī)章,而是規(guī)定“為確保中華人民共和國的法律、法規(guī)得到遵守”就可以進行緊追。2.關于新《漁業(yè)法》第33條第5條第2款第4款的規(guī)定,主要有中國只在《領海與毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》中作了原則性的規(guī)定,而這兩法到目前為止,還沒有相應的實施細則。而在其它法律中幾乎都沒有關于緊追權的明確規(guī)定。具體來說:第一,在1986年1月20日通過,又經(jīng)過2000年10月31日和2004年8月28日兩次修改的《中華人民共和國漁業(yè)法》規(guī)定,外國人、外國漁船違反本法規(guī)定,擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動的,責令其離開或者將其驅逐,可以沒收漁獲物、漁具,并處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,可以沒收漁船;構成犯罪的,依法追究刑事責任。1987年10月14日國務院批準的《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》第37條只規(guī)定外國人、外國漁船違反《中華人民共和國漁業(yè)法》第八條規(guī)定,擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動的,漁業(yè)行政主管部門或其所屬的漁政監(jiān)督管理機構應當令其離開或者將其驅逐,并可處以罰款和沒收漁獲物、漁具。該法及其實施細則雖然對擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動的,有關主管部門有權令其離開或者將其驅逐,并可處以罰款和沒收漁獲物、漁具,但沒有關于緊追權的規(guī)定。第二,1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條規(guī)定,國家海事行政主管部門負責所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理,并負責污染事故的調(diào)查處理;對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的,應當吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理。國家漁業(yè)行政主管部門負責漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理,負責保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作,并調(diào)查處理前款規(guī)定的污染事故以外的漁業(yè)污染事故。軍隊環(huán)境保護部門負責軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。但該法中缺少關于緊追權的規(guī)定。第三,《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》等法律法規(guī)中也缺少關于緊追權的規(guī)定。三、水和領海的法律關系中國在鄰近海域有許多受到《公約》等國際法保護的利益,可以實施各種相應的法律、法規(guī)。在內(nèi)水和領海中,可以執(zhí)行民刑事方面的法律;在毗連區(qū)內(nèi),有權實施海關、財政、移民、衛(wèi)生方面的法律規(guī)章;在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上,有執(zhí)行專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和大陸架法律規(guī)章的權利?？v觀《公約》和中國的實際情況,筆者認為,中國在完善緊追權的相關立法時,以下的問題是不可以忽視的:1.行使緊追權的理由《公約》只規(guī)定,當沿海國“有充分理由”認為外國船舶違反該國法律和規(guī)章時,該沿海國可以行使緊追權,但《公約》沒有具體地列舉出構成“正當理由”的違法行為。據(jù)此,對沿海國制定實施的任何法律的違反都可以構成對外國船舶行使緊追權的理由。根據(jù)《公約》規(guī)定,起始于毗連區(qū)的緊追,嫌疑船舶違反的應當是有關毗連區(qū)的法律規(guī)章;起始于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的緊追,嫌疑船舶違反的應當是有關專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的法律規(guī)章。但如果是起始于內(nèi)水或領海時,則不限于關于內(nèi)水或領海的法律規(guī)章。既然沒有限制,就可以理解為只要是違反了沿海國制定的有效的法律規(guī)章,都可以作為緊追的理由,如公海賭博問題。2.行使緊追權的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架自由不同的海域有不同的法律地位,所以,在不同海域,緊追權的起始情況也不相同。外國船舶違反沿海國包括領海無害通過的任何法律、規(guī)章,都可以從內(nèi)水和領海水域開始緊追。在毗連區(qū)內(nèi),只能對違反海關、財政、移民、衛(wèi)生和安全等法規(guī)的船舶實施緊追。船舶如果違反沿海國關于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的法律、規(guī)章,《公約》規(guī)定只能從專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開始緊追。《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》則無此限制,而是規(guī)定對在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反中華人民共和國法律、法規(guī)的行為,有權采取必要措施,依法追究法律責任,并可以行使緊追權。盡管沒有限制,但也很不具體,建議對該法中有關緊追權的內(nèi)容條款進行具體補充。凡是在這個區(qū)域進行捕魚、毒品交易和污染環(huán)境、走私、賭博等違法活動的外國船舶,中國執(zhí)法部門均可以行使緊追權。3.海上執(zhí)法合作機制《領海及毗連區(qū)法》規(guī)定,緊追權由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權的執(zhí)行政府公務的船舶、航空器行使。但關于飛機是否可以單獨實施緊追權沒有明確。在這一點上,應結合《公約》的要求和中國的實際情況,做出比較具體的規(guī)定?，F(xiàn)在,各國對從事緊追的船舶和航空器的類型已經(jīng)沒有任何限制,各國大都由飛機和船舶進行聯(lián)合執(zhí)法,用飛機偵察和發(fā)現(xiàn)違法者,而海上小艇則根據(jù)飛機對違法者的報告進行中途阻截或登臨。美國、加拿大等國的緊追權主要由其海岸警備隊和部隊聯(lián)合行使;俄羅斯由國境警備隊等機構行使。日本由海上保安廳與日本的國民自衛(wèi)隊聯(lián)合行使。美國海岸警備隊和國防部的所有海上船舶和飛機都有權實施緊追,海軍潛艇同樣被授權行使緊追。新的執(zhí)法工具還包括高空飛機、機載雷達設備和衛(wèi)星等。還有,各國對海上執(zhí)法力量都在加大投入,海上執(zhí)法能力不斷加強。日本海上保安廳在2006年將獲得280億日元預算。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》報道說:“海上保安廳為確保東海等地區(qū)的海洋權益,將從明年開始,在7年內(nèi),投入約3500億日元,更新巡邏船和飛機等軍用設備。”4.執(zhí)法船舶的定位中國現(xiàn)有立法中規(guī)定“追逐須在外國船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶為母船進行活動的其他船艇在中華人民共和國的內(nèi)水、領?；蛘吲B區(qū)內(nèi)時開始”。但對如何確定沒有說明,而是如《公約》一樣,把確定違法船舶位置的方法交給了執(zhí)法船舶和飛機?，F(xiàn)代電子儀器、衛(wèi)星導航系統(tǒng)和遠距離無線電導航系統(tǒng)能夠使飛機和海上船舶精確地確定出它們自身的位置,并且使用雷達確定其搜索范圍內(nèi)的任何其它船舶的位置。連同使用細致繪制的管轄區(qū)域邊界海岸航行圖集,這些方法就能夠使執(zhí)法船舶和飛機準確而又迅速地查明船舶是否處在中國水域以內(nèi)。對此可做出比較具體的列舉式的規(guī)定,便于執(zhí)法船舶或飛機對違法船舶進行定位?！豆s》規(guī)定,緊追開始前,執(zhí)法船舶和飛機必須首先對違法船舶發(fā)出停駛信號,使違法船舶意識到它已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)并被命令停駛以致登臨。如果只保持對船舶的監(jiān)視,沒有對它發(fā)出停駛信號,就不符合開始緊追的條件。在現(xiàn)行立法中,沒有體現(xiàn)這方面的內(nèi)容。為了執(zhí)法人員的執(zhí)法有理有力,并體現(xiàn)中國對國際義務的態(tài)度,應當增加這方面的內(nèi)容。至于停駛信號采用什么形式,可根據(jù)中國的技術等條件做出規(guī)定。5.行使緊追的限制根據(jù)《公約》的規(guī)定,沿海國為確保其依照本公約制定的法律和規(guī)章得到遵守可采取必要的措施,包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序。被逮捕的船只及其船員,在提出適當?shù)谋ＷC書或其他擔保后,應迅速獲得釋放。沿海國對于在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)違犯漁業(yè)法律和規(guī)章的處罰,如有關國家無相反的協(xié)議,不得包括監(jiān)禁,或任何其他方式的體罰。在逮捕或扣留外國船只的情形下,沿海國應通過適當途徑將其所采取的行動及隨后所施加的任何處罰迅速通知船旗國。從國際海洋法庭成立以來所受理的案件來看,緊追中所采取的措施除先發(fā)出停駛信號等前提條件外,都對被追船舶采取了登臨、檢查、逮捕和司法程序等措施。如果不允許或不能采取這些措施,那緊追就沒有任何意義了。此項內(nèi)容在《領海及毗連區(qū)法》中沒有規(guī)定。在《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第12條作了和《公約》基本相同的規(guī)定。關于緊追中使用武力的問題,《公約》沒有明確規(guī)定。但從《公約》允許沿海國可以行使登臨、檢查、逮捕和司法程序權利的規(guī)定中,可以認為,《公約》并不絕對禁止在緊追中使用武力。因為,登臨、檢查、逮捕和執(zhí)行司法程序的權力,如果沒有適當?shù)奈淞ΡＵ鲜遣荒艹浞謱嵤┑?。絕對不允許使用武力,緊追權將可能是無效的法律行為。有些國家,如美國等國,早已認可并使用了這種極端措施。6.中國應當有自己的重點意見《公約》規(guī)定,在無正當理由行使緊追權的情況下,在領海以外被命令停駛或被逮捕的船舶,對于可能因此遭受的任何損失或損害應獲賠償。在緊追中對個人或私人實體造成損害時,受損害的個人或私人實體的本國才能向