財政管理課件

第九章財政管理一政府預(yù)算二傳統(tǒng)的財政管理三財政管理改革四對財政改革的批評第九章財政管理一政府預(yù)算1財政管理或許是政府內(nèi)部管理中最為重要的部分。政府的任何活動都需要資金以推動其運轉(zhuǎn)；實際上，政府機(jī)構(gòu)以其征稅能力和稅收使用能力而區(qū)別于社會的其他部門。資金的使用決定了政府活動的性質(zhì)和范圍，也決定了在爭取財政支持的政治競爭中的成功與失敗。政府的預(yù)算過程實質(zhì)上是公共部門之間激烈競爭和較量的過程。財政管理改革已經(jīng)成為整個公共管理改革的關(guān)鍵之一。而政府預(yù)算是財政管理的最重部分，也是官僚制組織活動的中心。

在財政管理諸如英國1982年的財政管理議案(FMl)和澳大利亞的財政管理改進(jìn)計劃(FMIP)等更寬泛的預(yù)算策略之中，目前財政管理與人事管理、績效管理已緊密地聯(lián)系在一起。引言財政管理或許是政府內(nèi)部管理中最為重要的部分。2一、政府預(yù)算在最一般的解釋中，預(yù)算就是致力于將財政資源轉(zhuǎn)換成人類有目的的活動。

瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavsky，1979)按照某些目的來分配資金——政府可以通過預(yù)算這種方式來改變社會狀態(tài)。政府以某種方式來調(diào)和非常多樣化和頗具競爭性的政治要求之間的資金分配。一、政府預(yù)算在最一般的解釋中，預(yù)算就是致力于將財政資源轉(zhuǎn)換成3一、政府預(yù)算政府預(yù)算即一國政府在一定時期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)，依據(jù)國家之施政方針，以國家整體資源與國民負(fù)擔(dān)能力為評估基礎(chǔ)，所預(yù)定的公共財政的收支計劃，也即經(jīng)過政治程序所為之的國家資源配置。政府預(yù)算制度起始于抑制統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者的財政要求，其原意在于落實民主政治的監(jiān)督功能，以防止行政權(quán)力的擴(kuò)展，加重人民的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，但隨著民主政治的發(fā)展、政府角色以及職能的轉(zhuǎn)化，現(xiàn)代的政府預(yù)算功能也隨之扮演著偏重財務(wù)規(guī)劃、管理的積極角色。一、政府預(yù)算政府預(yù)算即一國政府在一定時期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和4一、政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)職能財政職能預(yù)算的職能配置分配穩(wěn)定對政府和公共部門的總支出進(jìn)行評估對政府處理財政事務(wù)進(jìn)行核算和控制一、政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)職能財政職能預(yù)算的職能配置分配穩(wěn)定對政府和公5一、政府預(yù)算預(yù)算的職能

經(jīng)濟(jì)職能涉及政府是怎樣通過預(yù)算來影響整個經(jīng)濟(jì)。財政職能預(yù)算的財政職能類似于會計職能。政府需要為其全部活動制定資產(chǎn)負(fù)債表。這一職能包括：第一，在預(yù)算部門內(nèi)部對政府和公共部門的總支出進(jìn)行評估。（純粹的會計職能，用以對收支作出評估）第二，作為立法機(jī)關(guān)對政府處理財政事務(wù)進(jìn)行核算和控制的工具。（核算制度的重要組成部分）一、政府預(yù)算預(yù)算的職能6政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能政府試圖通過預(yù)算來決定經(jīng)濟(jì)生活中公共活動的水平，對收入和福利進(jìn)行合理的分配，對經(jīng)濟(jì)活動的總體水平進(jìn)行某種控制，等等。配置分配穩(wěn)定政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能政府試圖通過預(yù)算來決定經(jīng)濟(jì)生活中公共活動的7政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能配置配置政策涉及公共部門和私營部門的相應(yīng)規(guī)模。換言之，預(yù)算一方面體現(xiàn)了政府活動的總體水平，另一方面也規(guī)定了哪些活動由公共部門而不是由私營部門執(zhí)行。政府的支出和稅收政策都影響到資源在私營部門中的配置和分配。政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能配置8政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能分配分配政策意味著政府試圖對公民之間財富和收人的不平等進(jìn)行某種程度的矯正。雖然分配政策的重要部分是提供社會福利，包括對某些公民階層的轉(zhuǎn)移性支出，但是其他所有的預(yù)算決策都會產(chǎn)生一些分配性的結(jié)果。

政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能分配9政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能穩(wěn)定穩(wěn)定政策是指政府通過預(yù)算政策來提高整體經(jīng)濟(jì)水平。這可能是政府預(yù)算最困難的經(jīng)濟(jì)職能。政府所有的支出和稅收決策都對私營部門產(chǎn)生了影響，所以通過對這些政策及其總體水平進(jìn)行調(diào)整，就可以間接地對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)，政府明確地承擔(dān)起促進(jìn)充分就業(yè)、穩(wěn)定價格、經(jīng)濟(jì)增長和收支平衡等方面的責(zé)任?，F(xiàn)在“新古典主義”的觀點是強(qiáng)調(diào)精簡政府，平衡預(yù)算主張讓市場力量來尋求適宜的經(jīng)濟(jì)均衡。政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)職能穩(wěn)定10政府預(yù)算的財政職能預(yù)算是協(xié)調(diào)政府賬目之所在，也是為公眾評審列舉收支項目之所在。預(yù)算編制的主要步驟是：制定——起草預(yù)算；授權(quán)——立法機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)；執(zhí)行——預(yù)算實施；評估——預(yù)算執(zhí)行得如何。預(yù)算涉及立法，任何政府支出和稅收方案都必須嚴(yán)格地以法律為基礎(chǔ)。政府預(yù)算的財政職能預(yù)算是協(xié)調(diào)政府賬目之所在，也是為公眾評審列11政府預(yù)算的財政職能西方不同國家預(yù)算與立法機(jī)構(gòu)之間存在著差異：在英國和其他議會制國家中，政府牢牢控制著財政資源；政府能夠控制全部四個階段，并幾乎完全控制前三個階段。在美國，立法、行政和司法的分立，意味著雖然總統(tǒng)可以提出一項預(yù)算，但是國會并非必須接受其中的任何部分。國會也能夠提出自己的預(yù)算方案。政府預(yù)算的財政職能西方不同國家預(yù)算與立法機(jī)構(gòu)之間存在著差異：12二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)財政管理的形式傳統(tǒng)財政管理的通常形式是傳統(tǒng)的預(yù)算，又稱線性項目或投入預(yù)算。這種預(yù)算以一年為限，它僅包括行政過程中的投入，在既定預(yù)算中進(jìn)行分配的資金總額通常將表明從上一年批準(zhǔn)的支出中逐年遞增的變化。傳統(tǒng)預(yù)算的主要特點第一，將資金配置在行政任務(wù)的主要投入上，包括人員、設(shè)備、郵遞方面的費用以及部門運營所用的臨時性項目的資金。第二，預(yù)算包括上一財政年度收入和支出的比較。第三，是一種漸進(jìn)性預(yù)算，僅僅以上一年度的預(yù)算記錄為基礎(chǔ)。預(yù)算體現(xiàn)了一系列在上一年度基礎(chǔ)上的不斷增長，而這通?？梢哉f明通貨膨脹的原因。二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)財政管理的形式13二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)預(yù)算的優(yōu)點是一個限制經(jīng)過投票表決的撥款總量支出和項目支出的理想機(jī)制。如果為了宏觀經(jīng)濟(jì)目的不得不在年中削減綜合預(yù)算，那么它提供了某種程度的靈活性。是一個很好的控制機(jī)制，因為它可以很容易地看到資金是否用在了已投票通過的項目上。這一制度非常適合一年一度的預(yù)算周期，并從中要求行政機(jī)構(gòu)將它們的實際支出與所分配到的數(shù)額加以比較，進(jìn)而評估下一年度那些項目和附加項目所需的資金。傳統(tǒng)預(yù)算使預(yù)算應(yīng)得更加容易且便于管理，相對于每一個項目都必須從頭開始證明其正當(dāng)性，根據(jù)歷史基礎(chǔ)的論證要更容易一些。二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)預(yù)算的優(yōu)點14二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)預(yù)算的問題這種追溯性的控制本身對提高管理效率毫無意義。管理者可能過分關(guān)注于表明他們“正確地”花錢或精確地花費了所分配到的資金，而不考慮他們的支出是否有效率或是否實現(xiàn)了其目標(biāo)。表現(xiàn)在：第一，從預(yù)算數(shù)字中不能清晰地看到部門或機(jī)構(gòu)實際上做了什么，以及它們做得好不好，因為它強(qiáng)調(diào)投入而非產(chǎn)出。在投入的費用和目標(biāo)的實現(xiàn)之間不存在必然的聯(lián)系。第二，線性項目預(yù)算是非常短期的，一般只持續(xù)一年的時間。這意味著長期的預(yù)算項目趨于持續(xù)不變而且缺乏任何細(xì)節(jié)上的考慮。第三，預(yù)算中詳細(xì)說明的支出項目是非常嚴(yán)格的，因為管理者把資源從一種支出轉(zhuǎn)向另一種支出時幾乎沒有靈活性，可能帶來不必要的浪費。第四，傳統(tǒng)預(yù)算中的信息匱乏意味著政治官員進(jìn)行重大變革的能力是有限的，政治官員和公眾沒有令人滿意的方式來判斷納稅人的錢是否用在預(yù)期項目上，或者是否得到有效的使用。二、傳統(tǒng)的財政管理傳統(tǒng)預(yù)算的問題15三、財政管理改革由于傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷，因此需要對其進(jìn)行改革，則這種需求主要來自政府，政府認(rèn)為傳統(tǒng)預(yù)算的方法不能為決策目標(biāo)提供充分的信息。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為預(yù)算改革是管理導(dǎo)向型的，它關(guān)注組織的所作所為和組織的產(chǎn)出，而且關(guān)注保持組織對績效承擔(dān)責(zé)任的方法。更廣泛的是，這些發(fā)展旨在給管理者以預(yù)算的和其他方面的激勵，使他們意識到成本和績效并對之負(fù)責(zé)，更愿意且更能夠?qū)①Y源從少產(chǎn)的活動轉(zhuǎn)移到更加多產(chǎn)的活動中去。三、財政管理改革由于傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷，因此需要對其進(jìn)行改革，則16三、財政管理改革（一）美國早期的財政改革歷程1、美國的胡佛委員會時期(HooverCommission，1949)，在軍隊中開始提倡績效預(yù)算，但失敗。2、1961年，綜合性的“計劃一項目一預(yù)算”(PPB)系統(tǒng)被引進(jìn)美國國防部，并在1965年被約翰遜總統(tǒng)推廣到其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，但到1971年，它消失了。3、美國農(nóng)業(yè)部在1962年引入了“零基預(yù)算”(Zero-basebudgeting，ZBB)。它的基本觀念是，假定未來的支出與過去的支出之間不應(yīng)有任何聯(lián)系，因此各部門或機(jī)構(gòu)必須每一年都要證明其所有預(yù)算的合理性。1977年被推廣，1981年被拋棄。其失敗的原因在于：制造大量文件來證明全部預(yù)算的正當(dāng)性方面浪費行政時間以及消減規(guī)劃引發(fā)的實際政治問題。

三、財政管理改革（一）美國早期的財政改革歷程17三、財政管理改革近期的財政改革預(yù)算改革簽約外包會計改革預(yù)算權(quán)力的下放三、財政管理改革近期的財政改革預(yù)算改革簽約外包會計改革預(yù)算權(quán)18三、財政管理改革近期的財政改革1、預(yù)算改革（1）當(dāng)今改革的特點（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的觀點）管理導(dǎo)向型。關(guān)注組織的所作所為和組織的產(chǎn)出，而且關(guān)注保持組織對績效承擔(dān)責(zé)任的方法。旨在給管理者以預(yù)算的和其他方面的激勵，使他們意識到成本和績效并對之負(fù)責(zé)，更愿意且更能夠?qū)①Y源從少產(chǎn)的活動轉(zhuǎn)移到更加多產(chǎn)的活動中去。三、財政管理改革近期的財政改革19三、財政管理改革近期的財政改革1、預(yù)算改革（2）從線性預(yù)算到項目預(yù)算是一種主要應(yīng)用于政府部門的將規(guī)劃一計劃—預(yù)算結(jié)合在一起的系統(tǒng)控制方法。項目預(yù)算旨在直接將資金更多地用于實際政策目標(biāo)的實現(xiàn)或產(chǎn)出上。在項目預(yù)算之下，政府活動被分配到項目、子項目、活動和組成部分這樣的等級結(jié)構(gòu)中去。三、財政管理改革近期的財政改革20三、財政管理改革近期的財政改革1、預(yù)算改革項目預(yù)算的優(yōu)點第一，它可以更好地配置資源。政治領(lǐng)導(dǎo)人在某種程度上可以重新主張其對預(yù)算的控制。

第二，增強(qiáng)對未來的計劃。項目成本可提前幾年推算，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)政府目標(biāo)的實施成本給予一個更清晰的評價。

第三，能夠預(yù)期更好的管理實踐。它是從目標(biāo)與成就的比較中產(chǎn)生的。第四，預(yù)算是公開性的文件，政府應(yīng)該對納稅人在預(yù)算中投入的資金負(fù)責(zé)。第五，項目報表所提供的信息將項目目標(biāo)和績效與所用資源連接起來，從而改善政府與公眾之間的聯(lián)系。三、財政管理改革近期的財政改革21三、財政管理改革近期的財政改革1、預(yù)算改革（3）財政管理方式的變革表現(xiàn)。從詳細(xì)的規(guī)定和服從型管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟剡\用管理者在達(dá)成目標(biāo)過程中的裁量權(quán)和創(chuàng)新精神。實現(xiàn)方法。通過以適當(dāng)?shù)恼邅斫档椭醒雽ν度氲目刂?，從而下放資金支配權(quán)，為管理部門和機(jī)構(gòu)提供更大的靈活性，并發(fā)展出一系列能夠提高績效的激勵手段。（4）另一個重要的預(yù)算變革：涉及準(zhǔn)備實施詳細(xì)的預(yù)算評估，以超越通常為期一年的預(yù)算評估。如澳大利亞的預(yù)先評估。三、財政管理改革近期的財政改革22三、財政管理改革近期的財政改革2、會計改革實行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度（1）權(quán)責(zé)會計包含著更加綜合的資產(chǎn)價值。它的主要目標(biāo)是比較一個報告期限內(nèi)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本總額和所增加的經(jīng)濟(jì)收益總額。三、財政管理改革近期的財政改革23三、財政管理改革近期的財政改革2、會計改革實行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度（2）權(quán)責(zé)發(fā)生制會計的特點第一，它可以了解政府財政運作的全部狀況，為財政投入和政策結(jié)果提供一個有意義的比較。第二，權(quán)責(zé)會計要求記下單位運行的全部成本，而且管理者需要對成本承擔(dān)責(zé)任。第三，更加頻繁地應(yīng)用審計，通過績效審計可以關(guān)注項目或機(jī)構(gòu)是否履行了有益的職責(zé)。三、財政管理改革近期的財政改革24三、財政管理改革近期的財政改革2、會計改革實行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度（3）運用條件（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的觀點）第一，管理者在決定是否要負(fù)擔(dān)成本的時候必須具有真正的選擇權(quán)，而且他們承擔(dān)的成本必須對他們可用的財政資源產(chǎn)生影響。第二，成本影響了機(jī)構(gòu)的可用資源。如果一個機(jī)構(gòu)為貶值承擔(dān)責(zé)任，那么這個成本就減少了其他運作可利用的資源。三、財政管理改革近期的財政改革25三、財政管理改革近期的財政改革3、預(yù)算權(quán)力的下放與前面改革相伴隨的是，政府已逐漸地將預(yù)算權(quán)力下放給部門管理人員將預(yù)算權(quán)力與管理權(quán)力結(jié)合起來。4、簽約外包政府提供服務(wù)的簽約外包也是一項財政改革。訂立合同是項目預(yù)算拓展和績效測定的細(xì)化要求，而且一般認(rèn)為簽約外包可以節(jié)約成本。三、財政管理改革近期的財政改革26四、對財政改革的批評1、對預(yù)算改革的批評自20世紀(jì)60年代和美國的項目規(guī)劃與預(yù)算系統(tǒng)(PPB)實施以來，項目預(yù)算就已經(jīng)遭到了批評。（1）項目預(yù)算試圖將理性強(qiáng)加給一個根本上是非理性(或高度政治化)的過程之上。

瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavsky，1979)（2）政治環(huán)境問題。格雷等人研究了英國財政管理議案FMI)的執(zhí)行情況，而且看到了它執(zhí)行過程中某些理想的破滅，這“反映出公共部門組織既是行政實體又是政治實體”(Gray，199l)（3）預(yù)算的完全理性要求列出所有可供選擇的支出方案，并列舉每一種方案的利弊，然后選擇出最佳的優(yōu)先方案并提供相應(yīng)的資金。但實際上，政府根本做不到。（4）在實踐中，以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算可能比它看起來受到更多的局限。過去和未來的績效只是影響預(yù)算制定的一個方面。由于以上這些現(xiàn)實存在的問題，預(yù)算改革并沒有想象中的那么完美。

四、對財政改革的批評1、對預(yù)算改革的批評27四、對財政改革的批評2、對會計改革的批評（1）波利特和鮑克特認(rèn)為，“在各種不同的服務(wù)和環(huán)境中運用權(quán)責(zé)會計制度并不是同等易行的，而且改革可以造成有悖常情的激勵和利益?！?/p>

(PollittandBouckaert，2000)。（2）卡林和格思里也認(rèn)為權(quán)責(zé)會計改革“不只是中立的、技術(shù)性的、無利害關(guān)系的活動”，它們可以將組織引入管理主義的方向，也可以將其引入以市場為基礎(chǔ)的活動之中，而且可以改變組織內(nèi)部和組織之間的權(quán)力配置。(Ca