行政系統(tǒng)低效率運(yùn)行的制度分析及其對(duì)策(第一稿)

行政系統(tǒng)低效率運(yùn)行的制度分析及其對(duì)策摘要：行政系統(tǒng)效率的高低直接代表著政府行政水平的高低，影響政府的公信力。行政系統(tǒng)低效率運(yùn)行的表現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、辦事效率低下、人浮于事相互推諉等。導(dǎo)致行政系統(tǒng)低效率運(yùn)行的因素有行政體制不合理、法律制度建設(shè)不完備、監(jiān)督機(jī)制不健全等。通過(guò)改革行政體制、加強(qiáng)法制建設(shè)和完善行政系統(tǒng)運(yùn)行內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等方式能夠有效改善改變行政系統(tǒng)低效率運(yùn)行的狀況，提高行政系統(tǒng)的運(yùn)作效率。關(guān)鍵字行政系統(tǒng)體制改革監(jiān)督機(jī)制一、行政制度對(duì)行政效率的影響機(jī)制所謂行政效率是指行政產(chǎn)出和行政投入之間的比率，即用盡可能少得人力、物力、財(cái)力和實(shí)踐的消耗，完成數(shù)量盡可能多的或質(zhì)量盡可能高地任務(wù)?！?】威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”?】行政制度即政府制度，是以一定的行政思想和觀念作指導(dǎo)的，由國(guó)家憲法和法律規(guī)定的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、活動(dòng)規(guī)程等方面的準(zhǔn)則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形式。行政制度對(duì)行政效率的影響主要表現(xiàn)在：第一，行政制度影響行政效率的性質(zhì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)如何產(chǎn)生，各項(xiàng)職能和權(quán)限范圍，組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的狀況直接影響行政效率的性質(zhì)，良好完善的行政制度必然對(duì)行政效率的提高產(chǎn)生促進(jìn)作用，行政制度缺失和不合理則對(duì)行政效率的提高產(chǎn)生阻礙作用，即行政機(jī)關(guān)合法合理產(chǎn)生，職權(quán)明確，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)合理，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制健全的情況下則行政效率較高，反之則會(huì)造成行政效率低下。第二，行政制度為行政高效率運(yùn)行提供保障。行政制度為行政效率提供了基本的制度保障，在合法有效的行政制度保障之下，行政系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)高效率運(yùn)行；各項(xiàng)行政制度建設(shè)趨于合理完善可以幫助改進(jìn)行政效率存在的問(wèn)題，在一定程度上解決造成效率低下的因素，提高行政效率。第三，傳統(tǒng)行政制度對(duì)行政效率的影響依然存在。我國(guó)幾千年的封建制度根深蒂固，官本位思想、小農(nóng)意識(shí)等落后的思想觀念和制度嚴(yán)重阻礙了行政效率的提高；長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“人治”的傳統(tǒng)影響深刻，法治意識(shí)淡薄，行政權(quán)力的執(zhí)行和行政人員的行為缺乏法律保障，導(dǎo)致行政系統(tǒng)運(yùn)行中無(wú)法可依，行政效率低下；特別是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的高度集權(quán)的政治體制，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)控制得過(guò)多、過(guò)死，很多工作需要層層上報(bào)、逐級(jí)處理，無(wú)疑會(huì)降低行政效率。以上為影響結(jié)果的分析，而非影響過(guò)程、影響機(jī)制的分析。制度作為資源、動(dòng)力及組織保障，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)、成本消耗、工作人員的積極性、創(chuàng)新能力等因素，對(duì)行政效率產(chǎn)生影響。二、我國(guó)行政系統(tǒng)運(yùn)行效率及其制度分析（一）基本狀況行政系統(tǒng)是指由行政組織和行政人員組成的有活力的行政現(xiàn)象和行為過(guò)程。從理想的狀態(tài)看，一個(gè)高效率的政府，應(yīng)該是科學(xué)的職能定位、合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、精干的人員配和合理的行政手段這四個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不適都會(huì)影響行政效率的提高。【3】從各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，我國(guó)行政系統(tǒng)效率低下都有一定表現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政系統(tǒng)的運(yùn)行效率低下主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政府層級(jí)過(guò)多，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。不屬于效率范疇當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，機(jī)構(gòu)臃腫、部門(mén)林立的現(xiàn)象十分突出。政府外部層級(jí)過(guò)多，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)重疊，各機(jī)構(gòu)之間未實(shí)現(xiàn)合理的職能分工，而這些狀況存在的直接后果是行政成本過(guò)高，各部門(mén)之間相互扯皮推諉，行政效率低下。第二，人浮于事的現(xiàn)象十分突出。政府機(jī)構(gòu)重疊，各機(jī)構(gòu)的人事分類(lèi)過(guò)程中，依據(jù)品位分類(lèi)方式，因人設(shè)崗的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。這樣，人員冗雜況便成為一個(gè)重要問(wèn)題，一個(gè)人能勝任的職位往往安排幾個(gè)人承擔(dān)，一個(gè)人能完成的工作往往安排一堆人來(lái)完成。人員冗雜容易導(dǎo)致人員之間互相推卸責(zé)任，責(zé)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，有利益的事情則都爭(zhēng)先恐后，有麻煩的事情則互相推脫，趨利避害的傾向十分明顯，人浮于事不僅增加了行政成本，更是大大地降低了行政效率。第三，辦事程序繁瑣，效率低下。政府層級(jí)過(guò)多，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理和人員冗雜的直接后果是辦事程序繁瑣，手續(xù)繁雜。一件事情的完成要在上下級(jí)政府、同級(jí)不同職能部門(mén)之間來(lái)回周折，各種手續(xù)的過(guò)程也十分復(fù)雜；各部門(mén)在工作過(guò)程中的溝通協(xié)調(diào)程度不高，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善也造成了辦事程序繁瑣，效率低下。第四，行政手段不恰當(dāng)，行政技術(shù)落后。不屬于效率范疇我國(guó)行政系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中過(guò)分依賴(lài)文件和會(huì)議的情況較為突出，對(duì)各種自然科學(xué)與工程科學(xué)方面的技術(shù)運(yùn)用程度不足，不恰當(dāng)?shù)男姓侄魏吐浜蟮男姓夹g(shù)造成行政投入成本過(guò)高而收益較低，也就是行政效率低下。成本投入；公眾滿(mǎn)意度（二）制度分析制度是行政系統(tǒng)健康運(yùn)行的保障，制度建設(shè)不完備易造成行政系統(tǒng)的運(yùn)行缺乏制度保障，隨意性、不規(guī)范性突出。從制度層面進(jìn)行分析，行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下主要有以下幾個(gè)方面的原因。首先，政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，層級(jí)過(guò)多。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)是上下對(duì)口左右看齊，目前實(shí)行的是中央政府、省（直轄市、自治區(qū)）政府、地級(jí)市（自治州、盟）政府、縣（區(qū)、旗、縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府五級(jí)制政府，各級(jí)政府無(wú)論大小，都是機(jī)構(gòu)齊全，政府組織還下設(shè)一些層級(jí)，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置可謂臃腫。【4】政府機(jī)構(gòu)雖然從上到下、從中央到地方按精簡(jiǎn)統(tǒng)一原則進(jìn)行過(guò)改革，但是改革一直沒(méi)有徹底走出“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)”的怪圈，成效不夠顯著。根據(jù)組織管理層次和管理幅度之間的反比例關(guān)系，管理層次越多，則管理幅度越小。管理層次過(guò)多會(huì)造成上下級(jí)之間溝通困難，信息傳達(dá)和事務(wù)處理都比較緩慢；層級(jí)過(guò)多，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制得過(guò)死，許多事務(wù)需要一級(jí)一級(jí)上報(bào)通過(guò)審批，導(dǎo)致效率低下。政府層級(jí)多，上下級(jí)政府部門(mén)之間、同一級(jí)別的不能職能部門(mén)之間責(zé)任和權(quán)利的劃分也不夠明確具體，相互推諉、趨利避害的現(xiàn)象突出，在某種程度上造成效率低下。其次，相關(guān)行政法規(guī)和法律制度建設(shè)不完備是行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的一個(gè)重要原因。我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)和用來(lái)規(guī)范行政行為的法律制度比較抽象單一，內(nèi)容不規(guī)范，立法過(guò)程中的公眾參與機(jī)制不夠完善的情況仍然很突出。目前，雖然已經(jīng)建立了一些法律法規(guī)用來(lái)規(guī)范行政系統(tǒng)的運(yùn)行和行政權(quán)力的行使，但是各項(xiàng)行政法規(guī)之間沒(méi)有真正的實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，彼此之間甚至存在“碰撞”、矛盾的情況，難以形成一套具體完備的行政法規(guī)系統(tǒng)，在其實(shí)際運(yùn)行中也缺乏可操作性，不能很好的發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。各項(xiàng)已經(jīng)建立起來(lái)的行政法規(guī)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有得到很好的運(yùn)用，行政系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中無(wú)法可依的現(xiàn)象依然存在，執(zhí)行行政權(quán)力的工作人員濫用權(quán)力、執(zhí)法不嚴(yán)的情況也時(shí)有發(fā)生，這些情況都會(huì)導(dǎo)致行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下。另外，行政法規(guī)和相關(guān)法律制度建設(shè)不健全還會(huì)造成法律對(duì)行政系統(tǒng)運(yùn)行的監(jiān)督不到位，難以實(shí)現(xiàn)有效的控制，這也是導(dǎo)致行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的原因之一。再次，各種監(jiān)督機(jī)制不合理、監(jiān)督制度不健全也是造成行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的重要因素。行政系統(tǒng)的合法、高效運(yùn)行離不開(kāi)各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督形式的控制，行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立，行政權(quán)力的產(chǎn)生、行使都需要一定的監(jiān)督。對(duì)行政系統(tǒng)的有效監(jiān)督必須建立在掌握真實(shí)可靠的政務(wù)信息的基礎(chǔ)之上，然而，一直以來(lái)我國(guó)行政系統(tǒng)運(yùn)行的透明度都不高，政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)程度較低，各種監(jiān)督力量特別是公民、新聞媒體等外部監(jiān)督主體很難真正了解行政系統(tǒng)運(yùn)行的具體狀況，無(wú)法對(duì)行政系統(tǒng)運(yùn)行、行政權(quán)力的行使產(chǎn)生約束和監(jiān)督。另外，各種監(jiān)督主體和監(jiān)督形式雖然對(duì)行政系統(tǒng)有一定監(jiān)督權(quán)，但是多數(shù)情況下監(jiān)督止步于表面，缺乏有效性，沒(méi)有真正發(fā)揮約束作用。三、提高我國(guó)行政系統(tǒng)效率制度的具體對(duì)策（一）改革行政體制，完善行政權(quán)力與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分行政體制又稱(chēng)行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國(guó)家的層面看，是指行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制的改革要以建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政體制為主要內(nèi)容，包括與之相適應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。要進(jìn)一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和職能責(zé)任，機(jī)構(gòu)的重疊，人員的冗雜是導(dǎo)致行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的重要原因，政府機(jī)構(gòu)改革必須以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，減少冗員為重要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低行政成本。行政體制改革需要完善政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政權(quán)力劃分，各機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間要努力實(shí)現(xiàn)職能分工合作，相互監(jiān)督；上級(jí)政府機(jī)關(guān)要適當(dāng)放權(quán)于下級(jí)機(jī)關(guān)，在放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力行使和運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管。政府職能責(zé)任的優(yōu)化，要進(jìn)一步明確各部門(mén)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合一、用權(quán)受監(jiān)督，推行行政問(wèn)責(zé)制，進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)程序；精簡(jiǎn)辦事程序，解決辦事拖拉的狀況。行政系統(tǒng)進(jìn)行決策時(shí)要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策的基本原則。（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善行政法規(guī)，以完備的法律制度保障行政系統(tǒng)的運(yùn)行。行政系統(tǒng)運(yùn)行效率低下的一個(gè)重要原因是沒(méi)有建立起一套系統(tǒng)完備的行政法規(guī)，目前我國(guó)雖然已經(jīng)建立起了一些行政法規(guī)，但是過(guò)于單一抽象。只有在各項(xiàng)行政法規(guī)和相關(guān)法律制度完備的情況下，行政系統(tǒng)的運(yùn)行才能真正實(shí)現(xiàn)有法可依，行政權(quán)力執(zhí)行人員才能依法行使職權(quán)。要根據(jù)我國(guó)國(guó)情和行政系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中存在的具體問(wèn)題制定符合我國(guó)國(guó)情、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政法規(guī)；各項(xiàng)法律制度、行政法規(guī)要對(duì)行政系統(tǒng)的權(quán)力從產(chǎn)生、行使、監(jiān)督、懲罰等各個(gè)環(huán)節(jié)都作出具體明確的規(guī)定，確保切實(shí)可行、行之有效，把行政系統(tǒng)各部門(mén)及其工作人員的各項(xiàng)工作都納入到統(tǒng)一明確的軌道上來(lái)，減少行政人員工作過(guò)程中的主觀性、隨意性，將整個(gè)行政系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程置于法律的監(jiān)督之下。（三）完善行政系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督促進(jìn)行政系統(tǒng)運(yùn)行效率的提高。行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主要是指國(guó)家在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否遵守國(guó)家法律和紀(jì)律或?qū)τ嘘P(guān)公共事務(wù)的處理是否符合法律和政策予以檢查、調(diào)查、處理或提出建議。完善行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督就是要從行政系統(tǒng)內(nèi)部抓起，重視自身的監(jiān)督，加強(qiáng)自我約束和監(jiān)控；要建立起一套對(duì)權(quán)力運(yùn)行不合法、懲治腐敗的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)行政監(jiān)察和行政審計(jì)等多種方式進(jìn)行監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、即各級(jí)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督；政黨的監(jiān)督，包括執(zhí)政黨和其他民主黨派（政協(xié)）；司法監(jiān)督，主要指人民法院和人民檢察院的監(jiān)督；社會(huì)公民的監(jiān)督，比如媒體監(jiān)督。各種外部監(jiān)督力量在行政系統(tǒng)之外對(duì)其運(yùn)行過(guò)程實(shí)施監(jiān)督，能夠公正客觀的指出行政運(yùn)行的不合理、不合法之處，督促行政系統(tǒng)依法行政，提高效率。有效的監(jiān)督必須建立在監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者信息的全面、有效掌握的基礎(chǔ)上，因此為確保監(jiān)督制度實(shí)際可行，必須推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)和陽(yáng)光政府的建設(shè)，保證工作透明，最大限度地保障社會(huì)公眾、新聞媒體、人民政協(xié)等監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力，促使行政效率的提高。（四）提高行政人員的素質(zhì)和能力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政系統(tǒng)的職能和權(quán)限由一定的組織機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，而行政人員是組織機(jī)構(gòu)的主體。在行政系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中，各種事務(wù)和工作是由行政人員來(lái)完成的，因此行政人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力直接影響著行政運(yùn)行效率的高低，要提高行政系統(tǒng)的運(yùn)行效率也就需要通過(guò)個(gè)人績(jī)效考核、思想教育、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)等多種途徑增強(qiáng)行政人員的素質(zhì)和能力，充分發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，使他們成為廉潔奉公、有較高業(yè)務(wù)水平的工作人員