第四章(第一節(jié))預算法律制度

第四章財政法律制度

第一節(jié)預算法律制度

一、預算法律制度的構成

預算法律制度是指國家經過法定程序制定的，用以調整國家預算關系的法律、行政法規(guī)和相關規(guī)章制度。我國的預算法律制度由《預算法》、《預算法實施條例》以及有關國家預算管理的其他法規(guī)制度構成。預算法治是國家在民主基礎上依法理財的需要，是提高預算民主化、強化預算監(jiān)督的需要，也是國家宏觀調控的重要手段。

（一）《預算法》

預算法是財政法律制度的核心，而民主的財政是法治國家的基石，因此各國尤其是發(fā)達國家都十分重視預算立法，我國也不例外。1951年，政務院就頒布了《預決算暫行條例》，這個條例一直沿用了40年。1991年國務院發(fā)布了《國家預算管理條例》。1994年第八屆全國人大第二次會議通過《預算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、預算調整、決算、監(jiān)督、法律責任和附則。該法是我國第一部財政基本法律，是我國國家預算管理工作的根本性法律，是制定其他預算法規(guī)的基本依據。它的頒布施行，對于強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全財政預算制度，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

（二）《預算法實施條例》及其他法規(guī)制度

為了貫徹實施《預算法》，使之更具操作性，為預算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準則，國務院于《預算法》施行的同年頒布了《預算法實施條例》，共分為8章79條。它根據預算法所確立的基本原則和規(guī)定，對其中的有關法律概念，以及預算管理的方法和程序等作了具體規(guī)定。

同時，為了進一步將預算活動納入法治化的軌道，國務院還于1996年發(fā)布了《關于加強預算外資金管理的決定》，財政部也發(fā)布了《預算外資金管理實施辦法》（財綜字[1996]104號）。在市場經濟及法治條件下，財政資金的使用也與市場發(fā)生直接聯系，需要將其納入法治軌道，與此相關的是2002年頒行的《政府采購法》。

二、國家預算

（一）國家預算的概念

國家預算是指經法定程序批準的、國家在一定期間內預定的財政收支計劃，是國家進行財政分配的依據和宏觀調控的重要手段。我國國家預算是具有法律效力的基本財政計劃，是國家為了實現政治經濟任務，有計劃地集中和分配財政收入的重要工具，是國家經濟政策的反映。我國的預算收入采用稅收等形式，是社會主義經濟的內部積累；我國的預算支出，主要用于經濟建設和國防、文化、教育、科學、衛(wèi)生、社會福利等各項事業(yè)。

（二）國家預算的作用

國家預算的作用是國家預算職能在經濟生活中的具體體現，它主要包括三個方面：

1.財力保證作用。（就是預算國家的錢怎么收？

2.調節(jié)制約作用。（調節(jié)：如國際形勢不好，我們就要你擴大內需；CPI指數過高，調節(jié)GDP分布；通過對營業(yè)稅改增值稅扶植第二產業(yè)等制約：如現在對房地產業(yè)的制約，限購、限貸；和平年代對軍備投入的制約等）

3.反映監(jiān)督作用。（監(jiān)督國家財政收入的收支預算執(zhí)行情況）

（三）國家預算的級次劃分（考點）

各級政府的財權大小要通過預算收支范圍的劃分具體體現出來，而政府活動范圍和方向又受到預算收支規(guī)模的制約。在現代社會，一般國家都實行多級預算。

我國國家預算級次結構是根據國家政權結構、行政區(qū)域劃分和財政管理體制要求而確定的。我國的國家預算實行一級政府一級預算，共分為五級預算，具體包括：中央預算；省級（省、自治區(qū)、直轄市）預算；地市級（設區(qū)的市、自治州）預算；縣市級（縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)）預算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預算。【考點】

不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。

各級預算應當實行收支平衡的原則。

（四）國家預算的構成【考點】

1.我國的國家預算，根據政府層次不同可以分為中央預算、地方預算

（1）中央預算

中央預算由中央各部門（含直屬單位，下同）的預算組成。中央預算包括地方向中央上解的收入數額和中央對地方返還或者給予補助的數額。所謂“中央各部門”，是指與財政部直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體；所謂“直屬單位”，是指與財政部直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的企業(yè)和事業(yè)單位。

（2）地方預算

地方預算由各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成。地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位，下同）的預算組成，包括下級政府向上級政府上解的收人數額和上級政府對下級政府返還或者給予補助的數額。所謂“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的地方國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體；所謂“直屬單位”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的企業(yè)和事業(yè)單位。

2.我國的國家預算，根據預算對象不同可以分為各級總預算和部門單位預算

（1）總預算

總預算是指政府的財政匯總預算。按照國家行政區(qū)域劃分和政權結構可相應劃分為各級次的總預算，如我國的中央總預算、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總預算、市總預算、縣總預算等。各級總預算由本級政府預算和所屬下級政府的總預算匯編而成，由財政部門負責編制。下級政府只有本級預算的，下級政府總預算即指下級政府的本級預算；沒有下級政府預算的，總預算即指本級預算。

（2）部門單位預算

部門單位預算是指部門、單位的收支預算。各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。部門單位預算是總預算的基礎，其預算收支項目比較詳細和具體，它由各預算部門和單位編制。

三、預算管理的職權【記憶共性】

明確劃分國家各級權力機關、各級政府、各級財政部門以及各部門、各單位在預算活動中的職權，是保證依法管理預算的前提條件，也是將各級預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算調整和預算決算的各環(huán)節(jié)納入法制化、規(guī)范化軌道的必要措施。根據統一領導、分級管理、權責結合的原則，《預算法》明確地規(guī)定了各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府、各級財政部門和各部門、各單位的預算職權。

（一）各級人民代表大會及其常務委員會的職權

1.全國人民代表大會及其常務委員會的職權

2.縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會的職權

3.鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的職權

（二）各級政府的職權

1.國務院的職權

2.縣級以上地方各級政府的職權

3.民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的職權

（三）各級政府財政部門的職權

國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；具體組織中央和地方預算的執(zhí)行；提出中央預算預備費動用方案；具體編制中央預算的調整方案；定期向國務院報告中央和地方預算的執(zhí)行情況。

地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；具體組織本級總預算的執(zhí)行；提出本級預算預備費動用方案；具體編制本級預算的調整方案；定期向本級政府和上一級政府財政部門報告本級總預算的執(zhí)行情況。

（四）各部門、各單位的職權

1.各部門的職權

各部門的預算職權包括：編制本部門預算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行；定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況。

2.各單位的職權

各單位的預算職權主要包括：編制本單位預算、決算草案；按照國家規(guī)定上繳預算收入，安排預算支出，并接受國家有關部門的監(jiān)督?？偨Y：1、各級人大的職權：審查、變更、批準、撤銷權2、各級人大常委會的職權：監(jiān)督、審批、撤銷權3、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)由于不設人大常委會，所以職權包括審查、變更、批準、撤銷、監(jiān)督、審批權4、各級財政部的職權【具體實施】：編制草案、組織執(zhí)行、提出方案、編制調整方案、定期報告執(zhí)行情況。5、各部門、單位的職權：最小級別，既有權利，又有義務

四、預算收入與預算支出

國家預算由預算收入和預算支出組成。

（一）預算收人

預算收入劃分為中央預算收入、地方預算收入、中央和地方預算共享收入。

分稅制是分級財政體制，也是稅收管理的一種形式。P229

具體的劃分為：

中央政府固定收入包括消費稅（含進口環(huán)節(jié)海關代征的部分）、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環(huán)節(jié)增值稅等?！竞ｊP征收的及車輛購置稅】

地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅?！就恋兀课?，車船】

中央政府和地方政府共享收入主要包括：增值稅（不含進口環(huán)節(jié)由海關代征的部分）：中央政府分享75%，地方政府分享25%。營業(yè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享。個人所得稅：除儲蓄存款利息所得的個人所得稅外，其余部分的分享比例與企業(yè)所得稅相同。資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。城市維護建設稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。印花稅：證券交易印花稅收入的94%歸中央政府，其余6%和其他印花稅收入歸地方政府。

現行分稅制對管理權限的劃分大致是這樣的：中央稅、中央地方共享稅、地方稅的立法權限一律集中在中央【判斷】；中央稅和中央地方共享稅由國家稅務局負責征收和管理，共享稅中地方分享的部分由國家稅務局直接劃歸地方金庫，地方稅則由地方稅務局負責征收和管理。

（二）預算支出

預算支出劃分為中央預算支出和地方預算支出。

其中，中央預算支出是指按照分稅制財政管理體制，由中央財政承擔并列人中央預算的支出，包括中央本級支出和中央返還或者補助地方的支出；地方預算支出是指按照分稅制財政管理體制，由地方財政承擔并列入地方預算的支出，包括地方本級支出和地方按照規(guī)定上解中央的支出。

（三）預算收支范圍

預算收入包括：稅收收入；依照規(guī)定應當上繳的國有資產收益；專項收入；其他收入。

預算支出包括：經濟建設支出；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國家管理費用支出；國防支出；各項補貼支出；其他支出。

注意：收入有共享，支出各自承擔

五、預算組織的程序

預算組織程序包括預算的編制、審批、執(zhí)行和調整?！径噙x】

（一）預算的編制

各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規(guī)定的時間編制預算草案。編制預算草案的具體事項由財政部負責部署。預算草案是指各級政府、各部門、各單位編制的未經法定程序審查和批準的預算收支計劃。中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。

1.預算年度

我國國家預算年度采取的是公歷年制?！额A算法》規(guī)定，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。各項活動主體都必須按照法律規(guī)定的時間要求及時地編制預算。

2.預算草案的編制依據

中央預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執(zhí)行情況和本年度收支預測進行編制。

3.預算草案的編制內容

中央預算的編制內容：（1）本級預算收入和支出；（2）上一年度結余用于本年度安排的支出；（3）返還或者補助地方的支出；（4）地方上解的收入。

中央財政本年度舉借的國內外債務和還本付息數額應當在本級預算中單獨列示。

地方各級政府預算的編制內容：（1）本級預算收入和支出；（2）上一年度結余用于本年度安排的支出；（3）上級返還或者補助的收入；（4）返還或者補助下級的支出；（5）上解上級的支出；（6）下級上解的收入。

4.預算草案初步審查

國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。

（二）預算的審查和批復

各級政府預算經本級人民代表大會批準后，本級政府財政部門應當及時向本級各部門批復預算。各部門應當及時向所屬各單位批復預算?！颈炯壢舜笈鷾时炯壵?，向上級備案】

（三）預算的執(zhí)行

各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責。

（四）預算的調整

預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。在預算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整。

各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。未經批準，不得調整預算?！菊{整方案由人大常委會批準，鄉(xiāng)，名族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)