我國(guó)水資源創(chuàng)新體制研究-以“河長(zhǎng)制”為例

我國(guó)水資源創(chuàng)新體制研究——以“河長(zhǎng)制”為例摘要：近幾十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，卻以犧牲我們的生存環(huán)境作為代價(jià)。為了建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)在近幾年采取了一系列措施加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，“河長(zhǎng)制”就是其中一項(xiàng)年輕且具有“中國(guó)特色”的制度。本文介紹了“河長(zhǎng)制”的起源及具體制度內(nèi)涵，并通過(guò)杭州市的實(shí)踐成果表明，實(shí)行“河長(zhǎng)制”是促進(jìn)水質(zhì)全面改善的有效之舉，是我國(guó)環(huán)境管理體制的進(jìn)步與創(chuàng)新。但是，目前“河長(zhǎng)制”仍然處于探索階段，存在著不可忽視的問(wèn)題。因此本文還提出了不斷完善“河長(zhǎng)制”的必要性，并且結(jié)合多中心治理理論，就如何構(gòu)建一個(gè)更加合理、有效和均衡的環(huán)境治理模式提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制水環(huán)境治理水污染環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)Abstract:Inrecentdecades,China'seconomicgrowingwiththeexpenseofourlivingenvironment.Inordertobuildaharmonioussocietyandachievesustainabledevelopment,inrecentyears,ourcountryhasadoptedaseriesofmeasurestostrengthenenvironmentalprotection."Thesystemofrivergovernor"isoneofthemeasures.Thispaperintroducestheoriginofthe"thesystemofrivergovernor"andtheconcretesystemconnotation.ThepracticeofHangzhoushowsthatthe"thesystemofrivergovernor"isaneffective,promotewaytoimprovewaterquality,andtherehavebigprogressoftheenvironmentalmanagementsysteminourcountry.Atthesametime,"thesystemofrivergovernor"stillhavedrawbacksandproblemswhichcannotbeignored.Therefore,thispaperalsoputsforwardthenecessityofperfectingthissystem.Andcombiningwiththepolycentricgovernancetheory,thispapergivessomemeasuresandsuggestionsonhowtobuildamorereasonable,effectiveandbalancedenvironmentalgovernancemode.Keywords:thesystemofrivergovernorwatergovernancewaterpollutionthenetworkofenvironmentalgovernance一、緒論（一）提出問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)始終保持著高速發(fā)展的勢(shì)頭，工業(yè)化和城市化的進(jìn)程不斷加快，與此同時(shí)，環(huán)境退化卻進(jìn)一步加速，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化中后期分階段出現(xiàn)的各類環(huán)境問(wèn)題，近年來(lái)集中在我國(guó)出現(xiàn)，并且具有結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型的特征。隨著對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的理解逐漸深入與全面，環(huán)境問(wèn)題引起了全社會(huì)的高度重視。在今年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)之際，環(huán)保問(wèn)題受到了社會(huì)各界的矚目，人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾都表現(xiàn)出了對(duì)于環(huán)境治理問(wèn)題極大的關(guān)心。根據(jù)中國(guó)網(wǎng)兩會(huì)在線調(diào)查顯示，在選項(xiàng)眾多的“您最關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題”的投票中，“環(huán)境治理”居于第七位，高于“就業(yè)問(wèn)題”（第十位），“住房保障”（第九位等熱點(diǎn)話題。無(wú)論現(xiàn)在還是將來(lái)，環(huán)境是生產(chǎn)力，也是競(jìng)爭(zhēng)力。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中，也著重部署環(huán)保，強(qiáng)調(diào)鐵腕治污，內(nèi)容主要涉及了大氣和水環(huán)境污染防治的問(wèn)題。其中，足有108字有關(guān)于水污染防治。李克強(qiáng)總理提到，制定完善的水污染防治計(jì)劃同時(shí)需付諸實(shí)踐，實(shí)行從水源地到水龍頭全程監(jiān)管。同時(shí)做好立法工作，嚴(yán)格執(zhí)法，加大整治力度，水陸統(tǒng)籌，河海兼顧。水環(huán)境治理問(wèn)題之所以引起政府部門和社會(huì)各界的高度關(guān)心，是因?yàn)榻陙?lái)，來(lái)源于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等多方面的污染讓我國(guó)總體水環(huán)境受到了威脅，水污染事件頻發(fā)，每年因?yàn)樗廴径斐傻慕?jīng)濟(jì)損失高達(dá)2400億，形勢(shì)極其嚴(yán)峻。例如上世紀(jì)九十年代，淮河爆發(fā)了震驚中外的水污染事件，淮河上游水質(zhì)惡化，極其渾濁，水中魚(yú)蝦絕跡，雖然經(jīng)過(guò)了規(guī)定的處理程序，但下游的居民飲用了淮河水后，仍出現(xiàn)了腹痛、嘔吐等癥狀，居民生活受到了極大的影響。除此之外，2004年，因高濃度工業(yè)廢水排入沱江，四川近百萬(wàn)群眾陷入了無(wú)水可用的境地，還有松花江因石化公司車間爆炸而被嚴(yán)重污染的事件以及2007年太湖、滇湖的藍(lán)藻爆發(fā)事件等等。頻頻發(fā)生的水污染事件不僅僅破壞了我們的生存環(huán)境，也嚴(yán)重波及到居民們的日常生活，各地頻繁發(fā)生的群體性突發(fā)事件對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展起到了反作用。水環(huán)境的好壞，是綜合環(huán)境優(yōu)劣最基本的“風(fēng)向標(biāo)”。因此，近年來(lái)中央和各地政府不斷出臺(tái)水污染治理的方案與制度，力求通過(guò)鐵腕治污加強(qiáng)行政力度，提高治理效率。例如國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》被稱為最嚴(yán)格環(huán)保制度，構(gòu)建起了一個(gè)完整的制度體系。同時(shí)，各地方政府也在不斷探索適合自身區(qū)域發(fā)展的治水之道。在多地的治水新招中值得一提的是2007年由無(wú)錫市創(chuàng)立的“河長(zhǎng)制”。這項(xiàng)具有中國(guó)特色的水環(huán)境治理制度在近幾年來(lái)被廣泛實(shí)踐，并且在多個(gè)地區(qū)均獲得了較好的治理成果，成為我國(guó)目前治水大背景下出彩和值得研究的一項(xiàng)制度。（二）研究意義1、“河長(zhǎng)制”是一項(xiàng)“中國(guó)特色”鮮明的水環(huán)境治理制度長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直在嘗試建立科學(xué)有效的環(huán)境治理制度，“河長(zhǎng)制”也是我國(guó)流域治理的一項(xiàng)新嘗試?！昂娱L(zhǎng)制”起源于2007年無(wú)錫市整治太湖的行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是由我國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制演變而來(lái)，融合了我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境治理的特點(diǎn)。多個(gè)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，“河長(zhǎng)制”是一項(xiàng)行之有效的機(jī)制，是結(jié)合了當(dāng)前我國(guó)流域治理現(xiàn)狀、適應(yīng)城鄉(xiāng)行政管理體制的有效之舉，能夠催生河清水碧。這項(xiàng)制度的創(chuàng)新來(lái)源于地方經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單易行，并且有效地落實(shí)了地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基本法律制度，“中國(guó)特色”鮮明，具有研究意義。2、關(guān)于“河長(zhǎng)制”的研究較為零散，不夠貼近實(shí)際目前對(duì)于“河長(zhǎng)制”的相關(guān)研究比較零散、不夠系統(tǒng)，留于表面。大多數(shù)或只是對(duì)河長(zhǎng)制的制度本身進(jìn)行了介紹和評(píng)價(jià)，或只是寥寥幾筆帶過(guò)，沒(méi)有結(jié)合地方案例?！昂娱L(zhǎng)制”能在短時(shí)間內(nèi)在多個(gè)區(qū)域被實(shí)踐，實(shí)際上映射著我國(guó)環(huán)境管理體制的現(xiàn)狀與發(fā)展之路，本文與以往研究不同，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w的實(shí)施制度和實(shí)際成果，對(duì)該制度進(jìn)行較為全面的研究，具有一定的創(chuàng)新性。不僅能夠不斷發(fā)展完善“河長(zhǎng)制”，還能夠?yàn)槠渌h(huán)境治理制度提供借鑒。3、“河長(zhǎng)制”能為建立成熟的環(huán)境治理制度提供參考與建議長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府一直在探索合理有效的環(huán)境管理方式，以達(dá)到建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)。社會(huì)各界也逐漸意識(shí)到參與治理的重要性，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排，公眾參與。“河長(zhǎng)制”就是在這種背景下應(yīng)勢(shì)而生的制度。因此，對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)行深入地研究，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐案例，能夠總結(jié)目前我國(guó)政府在環(huán)境治理之路上的優(yōu)勢(shì)與不足，并且為我國(guó)未來(lái)環(huán)境治理方向提供借鑒意義，從而有助于我國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)和效能的不斷提升。本文除引言和結(jié)語(yǔ)外,分為三部分。第一部分介紹了我國(guó)“河長(zhǎng)制”的起源、背景以及含義。第二部分通過(guò)對(duì)杭州“五水共治”行動(dòng)中實(shí)行的“河長(zhǎng)制”進(jìn)行分析，包括具體的行動(dòng)機(jī)制及實(shí)施一年多來(lái)取得的成果，指出“河長(zhǎng)制”雖然在一定程度上破解了當(dāng)下的水污染治理難題，但從長(zhǎng)期來(lái)看存在不可忽視的缺陷。第三部分是通過(guò)對(duì)“河長(zhǎng)制”的研究，針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境治理中實(shí)際存在的問(wèn)題，提出完善“河長(zhǎng)制”的建議，探求我國(guó)未來(lái)環(huán)境治理的方向。二、我國(guó)河長(zhǎng)制設(shè)立的背景（一）“河長(zhǎng)制”由環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制衍生而來(lái)“河長(zhǎng)制”的實(shí)質(zhì)是由我國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制演變而來(lái)的。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是以法律為依據(jù)和保障，通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)的形式，督促各地方政府落實(shí)環(huán)境治理的相關(guān)制度，并且要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一項(xiàng)制度。該制度明晰了政府所應(yīng)承擔(dān)起的責(zé)任，能夠在一定程度上有效防止治理工作中相互扯皮推諉的現(xiàn)象。該制度實(shí)行二十余年來(lái)，起了積極的作用，有效推進(jìn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)和治理事業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)環(huán)境污染現(xiàn)狀不斷惡化，環(huán)境治理需要通過(guò)更為強(qiáng)而有效的制度來(lái)落實(shí)，“河長(zhǎng)制”就是在這種背景下，以環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)，形成和發(fā)展而來(lái)。（二）“河長(zhǎng)制”在無(wú)錫市的“壓力治污”中誕生2007年，太湖無(wú)錫段藍(lán)藻大面積爆發(fā)，導(dǎo)致了南靠太湖的無(wú)錫水源水質(zhì)急劇惡化，無(wú)錫市民無(wú)法正常飲用自來(lái)水，大批市民上街搶購(gòu)礦泉水，造成了社會(huì)秩序混亂。此次“太湖水危機(jī)事件”影響深而遠(yuǎn)，因而聚集了全國(guó)民眾的視線，也引發(fā)了一場(chǎng)環(huán)保風(fēng)暴。人們?cè)谡痼@之余反思到，此次事件絕非是偶然，而是長(zhǎng)期潛伏的危機(jī)，既有自然原因，更有人為因素。太湖流域周邊地區(qū)城市化進(jìn)程加速，經(jīng)濟(jì)過(guò)度開(kāi)發(fā)，長(zhǎng)期以來(lái)只重視GDP增長(zhǎng)的發(fā)展模式導(dǎo)致了對(duì)自然資源的無(wú)情掠奪，同時(shí)，水污染防治的技術(shù)和政策沒(méi)有跟上發(fā)展的步伐，造成了“水鄉(xiāng)居民無(wú)水喝”窘境。為了應(yīng)對(duì)來(lái)自大自然的抗議，在巨大的壓力之下，無(wú)錫市委市政府自2007年8月開(kāi)始試行“河長(zhǎng)制”管理，針對(duì)的是無(wú)錫市河道的清淤整治、企業(yè)的非法排污、居民的生活垃圾等問(wèn)題?！昂娱L(zhǎng)制”中的“河長(zhǎng)”概念有區(qū)別于之前我們所理解的，例如官方的、有級(jí)別的各種河流保護(hù)部門的官員；也區(qū)別于那些密切關(guān)注國(guó)家環(huán)境保護(hù)和水資源安全的環(huán)保NGO的負(fù)責(zé)人或是民間環(huán)保人士。無(wú)錫市創(chuàng)立的“河長(zhǎng)制”是指由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人以及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，要擔(dān)起治理所管轄區(qū)域內(nèi)河道（包括湖泊和水庫(kù)等）的責(zé)任，河長(zhǎng)即是第一責(zé)任人?！昂娱L(zhǎng)”的主要職責(zé)有：聯(lián)系、包干河道的污染綜合治理工作；全程關(guān)注和參與整治方案的制定、實(shí)施、監(jiān)督、反饋的過(guò)程；強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)，引導(dǎo)不同部門之間進(jìn)行有序合作，落實(shí)長(zhǎng)效管理工作。經(jīng)過(guò)一年多的摸索實(shí)踐，無(wú)錫在全市815條河流推行了“河長(zhǎng)制”，并且在相關(guān)考核中，七十余個(gè)斷面的達(dá)標(biāo)率從一年前的53.2%上升至71.1%，取得了可喜的成效。因此，為規(guī)范“河長(zhǎng)制”，落實(shí)長(zhǎng)效管理，無(wú)錫市于次年九月出臺(tái)了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，從宏觀和系統(tǒng)的層面上對(duì)“河長(zhǎng)制”提出了要求，包括組織機(jī)構(gòu)、目標(biāo)責(zé)任、手段措施、責(zé)任追究等方面。該決定標(biāo)志著這個(gè)中國(guó)特色鮮明的制度真正由“試水”邁向了成熟。雖然“河長(zhǎng)制”施行的時(shí)間較短，也并非是一項(xiàng)發(fā)展成熟完善的制度，但正是因?yàn)槠浜?jiǎn)單易行，且成效快，引起了淮河、松花江、遼河、巢湖流域等地方政府的紛紛效仿。多個(gè)流域以“河長(zhǎng)制”為藍(lán)本，建立了相應(yīng)的水污染防治責(zé)任制。例如江蘇省在“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)之上推行“雙河長(zhǎng)制”，探索流域治理新方式；浙江省杭州市建立了省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣（市）級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)四級(jí)河道“河長(zhǎng)”體系，并且實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“河長(zhǎng)制”全覆蓋。三、杭州“五水共治”行動(dòng)中實(shí)行的“河長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”在全國(guó)形成擴(kuò)散效應(yīng)表明在水環(huán)境形勢(shì)如此嚴(yán)峻的當(dāng)下，我國(guó)的各個(gè)區(qū)域都在探索適合自身可持續(xù)發(fā)展的治理之道。和江蘇省無(wú)錫市一樣，浙江省杭州市也被譽(yù)為江南水鄉(xiāng)。杭州市區(qū)水資源豐富，市內(nèi)縱橫交錯(cuò)的河道共3223條，包括遠(yuǎn)近聞名的京杭大運(yùn)河杭州段、西湖、西溪等，總長(zhǎng)14750公里，水域面積565.6平方公里，杭州人民的生活與水息息相關(guān)。但近年來(lái)，杭州多個(gè)大小河道的水質(zhì)問(wèn)題卻飽受詬?。哄X塘江水質(zhì)急劇下降，“門面”西湖富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，有備用水源之稱的貼沙河藍(lán)藻爆發(fā)……杭州政府也及時(shí)意識(shí)到了環(huán)境整治與保護(hù)的重要性，秉持“綠水青山就是金山銀山”的信念，近幾年來(lái)，杭州大力拓展西湖、保護(hù)西溪、建設(shè)“三江兩岸”、推進(jìn)“五水共治”、實(shí)踐“清水治污”行動(dòng)，力求改善杭州的整體環(huán)境，走出一條科學(xué)發(fā)展之路。（一）具體實(shí)施制度在實(shí)踐浙江“五水共治”行動(dòng)的同時(shí)，杭州借鑒了其他多個(gè)省份和地區(qū)“河長(zhǎng)制”的成功之道，根據(jù)杭州河道的等級(jí)性質(zhì)和“一河一長(zhǎng)、一河一策”的原則，建立了四級(jí)河道“河長(zhǎng)”體系，從省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣（市）級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)。杭州“河長(zhǎng)制”中各級(jí)河長(zhǎng)的主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)帶頭組織和開(kāi)展河道水質(zhì)及污染源的調(diào)查，梳理清楚河道各方面的狀況；通過(guò)現(xiàn)狀制定治理方案并有效落實(shí)，尤其關(guān)注重點(diǎn)工程項(xiàng)目，解決重難點(diǎn)問(wèn)題，做好督促檢查和反饋工作；主導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門之間的溝通合作，確保完成水環(huán)境治理任務(wù)。1、組織機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)層面，市環(huán)保局、市城管委、市林水局聯(lián)合組成了杭州市“河長(zhǎng)制“工作辦公室?！昂娱L(zhǎng)制”辦公室根據(jù)各條河道的基本情況、污染現(xiàn)狀和原因，制定出治理短期和長(zhǎng)期目標(biāo)，并細(xì)化出河道水環(huán)境治理方案。同時(shí)，辦公室下設(shè)繞城內(nèi)、外河道“河長(zhǎng)制”兩個(gè)工作組，繞城內(nèi)的工作組由市城管委負(fù)責(zé)，繞城外的工作組則是由市林水局負(fù)責(zé)，有針對(duì)性地進(jìn)行工作。市其他各有關(guān)部門根據(jù)杭州市河道水環(huán)境治理方案（圖1）以及河道河長(zhǎng)分工表，在河長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，分工有序，通力合作，協(xié)助河長(zhǎng)履行對(duì)口河道整治的各項(xiàng)職能，開(kāi)展日常巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)反饋，協(xié)同推進(jìn)“河長(zhǎng)制”的實(shí)施。2、具體制度除了不斷完善組織機(jī)構(gòu)，在具體制度的層面上，杭州也做了進(jìn)一步的創(chuàng)新和提升，主要通過(guò)四個(gè)制度來(lái)保障和督促“河長(zhǎng)制”的實(shí)施。（1）例會(huì)制建立“河長(zhǎng)制”辦公室主任單位聯(lián)席會(huì)議制度，從初期的每周一次，后逐步過(guò)渡到制度成熟后的每月一次。“河長(zhǎng)制”辦公室每季度召開(kāi)一次重要河道“河長(zhǎng)制”聯(lián)系單位參加的聯(lián)席（擴(kuò)大）會(huì)議，了解各部門在治理工作中出現(xiàn)的情況，研究解決治水工作中存在的問(wèn)題，推進(jìn)水環(huán)境治理工作的進(jìn)展。（2）指導(dǎo)、督查、巡查制全市范圍內(nèi)的3233條（段）河道，由“河長(zhǎng)制”辦公室分別制定指導(dǎo)、督查、巡查計(jì)劃和方案。指導(dǎo)水環(huán)境治理方案及實(shí)施計(jì)劃編制，督促重點(diǎn)工程推進(jìn)，巡查工作進(jìn)展及存在的問(wèn)題。確保其中22條省級(jí)、市級(jí)、重要區(qū)級(jí)河道每月不少于一次的指導(dǎo)、督查、巡查。其它城區(qū)河道每年不少于2次。（3）工作進(jìn)展報(bào)送和信息通報(bào)制每月由杭州市城管委、市林水局分頭收集城市、農(nóng)村工作組信息。收集的信息包括河長(zhǎng)制實(shí)施情況、河道巡查情況、重點(diǎn)工程進(jìn)展，以及各地特色亮點(diǎn)工作等。由市環(huán)保局匯總后，每月及時(shí)以杭州市“河長(zhǎng)制”辦公室的名義進(jìn)行情況通報(bào)。同時(shí)，市城管委、市林水局、市環(huán)保局共同接受媒體、公眾監(jiān)督質(zhì)詢和來(lái)信來(lái)訪，并按職責(zé)予以回復(fù)、落實(shí)。（4）聯(lián)絡(luò)員制各區(qū)、縣（市）政府和市級(jí)有關(guān)單位明確了具體聯(lián)絡(luò)員，“河長(zhǎng)制”城市工作組和農(nóng)村工作組每月分頭召開(kāi)聯(lián)絡(luò)員工作會(huì)議，交流情況，保證上下聯(lián)動(dòng)、部門配合，共同推進(jìn)“河長(zhǎng)制”工作。（二）激勵(lì)懲治制度有效地落實(shí)“河長(zhǎng)制”需要成熟的獎(jiǎng)懲制度為基礎(chǔ)。杭州市也設(shè)立了相關(guān)考核機(jī)制，通過(guò)明查暗訪等形式對(duì)工作進(jìn)展、整治措施落實(shí)情況及主要問(wèn)題進(jìn)行督查落實(shí)?？己瞬捎萌粘３椴椤⑸鐣?huì)監(jiān)督、年終考核相結(jié)合的方式，由市“河長(zhǎng)制”辦公室負(fù)責(zé)組織對(duì)各區(qū)、縣（市）“河長(zhǎng)制”工作開(kāi)展年度考核。例如2014年，開(kāi)展了河道管理明察暗訪20余次，檢查河道464條，發(fā)現(xiàn)36處問(wèn)題河道，并下發(fā)整改抄告單?？己私Y(jié)果不論好壞都將納入綜合考評(píng)和“河長(zhǎng)制”、“五水共治”工作年度考核內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。同時(shí)，考核有問(wèn)題或是不合格的“河長(zhǎng)”會(huì)被“上級(jí)河長(zhǎng)”或是“總河長(zhǎng)”約談，并且盡快上交和實(shí)施整治方案。嚴(yán)格的考核制度無(wú)疑給”河長(zhǎng)“們?cè)黾恿藟毫Γ屗麄儗?duì)河道的治理工作更為上心和負(fù)責(zé)。（三）“河長(zhǎng)制”在杭州河道治理中取得的成果通過(guò)以上制度可以看出，杭州市的“河長(zhǎng)制”工作組織有序，各部門在通力合作的前提之下，分工明晰，具有針對(duì)性地開(kāi)展工作，高效的組織機(jī)構(gòu)與可實(shí)行性強(qiáng)的相關(guān)制度相輔相成，大力推進(jìn)了杭州水污染治理的進(jìn)度。杭州實(shí)行“河長(zhǎng)制”一年有余，有效抓住了治污的“牛鼻子”，達(dá)到甚至超越了預(yù)期的目標(biāo)。杭州各區(qū)、縣（市）2014年計(jì)劃綜合整治河道240公里，截至2014年8月就已完成355.17公里，占年度任務(wù)數(shù)的148%，各區(qū)都在“河長(zhǎng)”的帶領(lǐng)下提前完成了整治任務(wù)，尤其是蕭山區(qū)，完成率高達(dá)除城市之外，杭州實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村河道河長(zhǎng)制的全面覆蓋，部分區(qū)縣的農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理都超額完成任務(wù)。2014年度計(jì)劃當(dāng)年完成整治300公里，實(shí)際開(kāi)工510公里，完成（四）杭州“河長(zhǎng)制”取得良好成效的原因1、“河長(zhǎng)制”制度靈活，實(shí)行“一河一策”“河長(zhǎng)制”是2007年由無(wú)錫市委市政府首創(chuàng)的制度，近幾年擴(kuò)散到全國(guó)各地。多地進(jìn)行了實(shí)踐并均在短時(shí)間內(nèi)取得較好的治理結(jié)果，這是因?yàn)樵撝贫饶軌蚋鶕?jù)不同的地域特色和狀況進(jìn)行一定地調(diào)整，該制度靈活易變通，并且能夠整合人力、物力、財(cái)力等有效資源，為水環(huán)境治理開(kāi)辟了一條新路。不同的河道有不同的治理之道。杭州實(shí)行“河長(zhǎng)制”過(guò)程中，非常重要的一點(diǎn)是編制了“一河一策”，已完成編制的項(xiàng)目由各區(qū)域“河長(zhǎng)”辦公室匯總上報(bào)至杭州市“河長(zhǎng)”辦公室，并在主要媒體，例如報(bào)紙上公示重點(diǎn)工程項(xiàng)目。同時(shí)，為了更有效地進(jìn)行管理，杭州市統(tǒng)一規(guī)范了河長(zhǎng)公示牌的設(shè)置。每塊公示牌正面的內(nèi)容包括該河道名稱、河道起訖點(diǎn)、總長(zhǎng)度、各級(jí)河長(zhǎng)名稱、河長(zhǎng)職責(zé)以及該河道的具體整治目標(biāo)，同時(shí)也完善了聯(lián)系部門、聯(lián)系人手機(jī)等公示信息；反面則是該河道的水系示意圖，清晰明了，標(biāo)注有水系分布和流向、出入境斷面的位置和名稱、重要交通干線和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。2、一定程度上破解了多頭治水的混局長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源管理主要由水利部門負(fù)責(zé)，但其中的各項(xiàng)具體內(nèi)容卻又分散到其余的對(duì)應(yīng)部門，這種情況下易導(dǎo)致部門之間權(quán)限不清，責(zé)任不明。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，以杭州的西湖為例，西湖是重要的自然文化旅游景點(diǎn)，旅游開(kāi)發(fā)方面往往會(huì)和環(huán)境保護(hù)方面有一定的沖突，因?yàn)樯婕八Y源與水環(huán)境管理的包括有水利、環(huán)保、交通、旅游等多個(gè)部門，這些部門出于自身利益考慮，有時(shí)往往根據(jù)其管理的那部分工作，出臺(tái)一些符合自己部門利益，但卻不利于整體水環(huán)境管理的政策和措施，缺乏全局意識(shí)。除此之外，各職能部門都對(duì)水資源有一定的管理權(quán)限，一條河道的治理要涉及八九個(gè)部門，例如工業(yè)污染、生活污水、河道保潔等都由不同的部門負(fù)責(zé)，理論上而言件件事都有人管，個(gè)個(gè)問(wèn)題都有人負(fù)責(zé)解決，但真遇到問(wèn)題時(shí)，部門之間又容易相互推卸責(zé)任。部門之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接的機(jī)制，有利則爭(zhēng)、有責(zé)推諉的現(xiàn)象常有發(fā)生。這些缺陷導(dǎo)致了現(xiàn)有水資源管理體制中“多龍管水”的現(xiàn)狀，形成了流域上的“條塊分割”、職能上的“部門分割”、制度上的“政出多門”的局面?！昂娱L(zhǎng)制”則在一定程度上消除了“多頭治水”的弊端。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人，能夠最大限度地整合各級(jí)黨委政府的資源和執(zhí)行力，由黨政領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，可以較好地解決部門之間的合作問(wèn)題。相比較各部門之前比較平行化的工作方式，“河長(zhǎng)制”在工作中形成了密而不漏的治水網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)有力的工作合力。治水的每個(gè)環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負(fù)責(zé)，提高了水環(huán)境治理的行政效能。3、直接與官員的績(jī)效掛鉤，提升行政效率和執(zhí)行力長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行任命制來(lái)選拔各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)任命制選拔官員時(shí)，由上級(jí)來(lái)選任下級(jí)的官員，自然有一定的指標(biāo)和條件。過(guò)去，我國(guó)一直把地方的GDP增長(zhǎng)情況作為考核干部政績(jī)的主要指標(biāo)，但卻不重視環(huán)境污染物排放的多少、環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題等方面。這就促使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)不得不把主要的政績(jī)目標(biāo)定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)，而在一定程度上，就會(huì)有意或無(wú)意地忽視對(duì)污染物排放的控制以及建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)的環(huán)境保護(hù)等，甚至有一些地方領(lǐng)導(dǎo)將環(huán)保視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。在重GDP輕環(huán)境保護(hù)這樣官員考核背景下，對(duì)“綠色官員”缺乏激勵(lì)機(jī)制，愿意一心一意搞環(huán)保的官員自然越來(lái)越少?，F(xiàn)今推行的“河長(zhǎng)制”，將劃分好區(qū)域的河道治污權(quán)力賦予給相應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)人，明確其權(quán)利和義務(wù)，讓各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，動(dòng)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面的手段，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，方便各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)直接參與環(huán)保決策和管理。同時(shí)杭州的“河長(zhǎng)制”實(shí)行了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。將治理的工作績(jī)效納入年底考核，體現(xiàn)了對(duì)河道治理以及環(huán)境保護(hù)工作的重視。對(duì)截污清水不到位的責(zé)任人實(shí)行“一票否決”制。考核不合格的“河長(zhǎng)”，會(huì)被“總河長(zhǎng)”約談，并要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)整改措施。該項(xiàng)制度成為了懸在各部門官員頭上的達(dá)摩克利斯之劍。4、提升民眾參與度，加強(qiáng)監(jiān)督力度，設(shè)立“民間河長(zhǎng)”除了政府一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、過(guò)度的城市開(kāi)發(fā)等因素，居民的環(huán)保意識(shí)薄弱等也是造成水污染嚴(yán)重的原因之一。杭州市為了推進(jìn)治水工作，更好落實(shí)“河長(zhǎng)制”，加強(qiáng)監(jiān)督力度與市民的參與度，2014年3月，杭州市城管委河道監(jiān)管中心面向全社會(huì)招募了47條黑臭河道的“民間河長(zhǎng)”，共56名。這些“民間河長(zhǎng)”來(lái)自社會(huì)的各行各業(yè)，年齡階層的跨度也比較大，從青年到退休職工，有律師，有記者，有企業(yè)員工，有民間環(huán)保組織人士……他們協(xié)助“河長(zhǎng)”開(kāi)展治水工作的監(jiān)督檢查，并將相關(guān)情況反饋給“河長(zhǎng)”和相關(guān)職能部門?！懊耖g河長(zhǎng)”們來(lái)源于群眾，可以深入民眾并做好宣傳工作，更接地氣。他們發(fā)動(dòng)沿河居民都來(lái)參與治水工作，治水不再僅僅是政府職能部門的工作任務(wù)，而是形成了全社會(huì)參與治水的良好氛圍。同時(shí)，“民間河長(zhǎng)”之間也建立了電話網(wǎng)、微信群等，定期組織會(huì)議，相互交流問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)。杭州市還爭(zhēng)取做到每條整治河道都立有一塊河長(zhǎng)公示牌，通過(guò)設(shè)置公示牌加強(qiáng)民眾監(jiān)督的力度。每塊河長(zhǎng)公示牌上均公示了河長(zhǎng)的姓名和監(jiān)督電話，市民隨時(shí)可以通過(guò)監(jiān)督電話提意見(jiàn)，保障了人民群眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也給各河道的河長(zhǎng)施加了無(wú)形的壓力，督促各河長(zhǎng)以及相應(yīng)的行政分工和行政層級(jí)的負(fù)責(zé)人員正確、及時(shí)地行使權(quán)力。政府還重視相關(guān)信息發(fā)布得公開(kāi)、透明、及時(shí)，盡力做到與市民生活密切相聯(lián)。政府在“中國(guó)杭州”政府門戶網(wǎng)站、杭州網(wǎng)等地方門戶網(wǎng)站中設(shè)立專欄，及時(shí)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息并組織了線上和線下的活動(dòng)。市民也可以直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇或是微博、微信等媒介參與網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，發(fā)表自己有關(guān)于“河長(zhǎng)制”以及治水的意見(jiàn)及建議。除網(wǎng)絡(luò)之外，以電視節(jié)目跟蹤報(bào)道的形式，在對(duì)違法企業(yè)以及環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行曝光并跟進(jìn)整改情況予以報(bào)道。（五）“河長(zhǎng)制”存在的問(wèn)題和其自身的局限1、本身并非是完全科學(xué)和長(zhǎng)效的制度雖然“河長(zhǎng)制”目前在多個(gè)地區(qū)取得了一定成效，但是河長(zhǎng)制的推行最初是由太湖的水污染事件引導(dǎo)出的應(yīng)急之舉，是一種水環(huán)境管理的自下而上的探索。因此，該制度并沒(méi)有廣泛的理論基礎(chǔ)，更沒(méi)有在國(guó)家層面上取得共識(shí)，各地也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，具體做法迥異。例如江蘇無(wú)錫以立法形式予以明確“河長(zhǎng)制”，洱海源則采取責(zé)任書(shū)的形式推進(jìn)該制度，杭州市則暫時(shí)是出臺(tái)了相關(guān)的政府文件。同時(shí)，“河長(zhǎng)制”本身存在制度邏輯問(wèn)題，這是一種“因事設(shè)崗”的制度。如果在治理其它問(wèn)題上，也都借鑒引用這種制度，那地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)在成為“河長(zhǎng)”之余還可能成為治理土地問(wèn)題的“土長(zhǎng)”、治理沙塵暴等空氣污染問(wèn)題的“沙長(zhǎng)”等等。這實(shí)質(zhì)上也是一種制度上的缺陷，2、本質(zhì)是“人治”，存在不穩(wěn)定性目前的“河長(zhǎng)制”本質(zhì)上還是“人治”，擔(dān)任河長(zhǎng)的基本是政府部門干部，他們可能會(huì)出現(xiàn)因?yàn)樽ズ拥乐卫矶鵁o(wú)心或無(wú)力于其他本職工作的情況，同時(shí)，他們個(gè)人的能力和好惡，都會(huì)影響“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，部分“河長(zhǎng)”對(duì)河道整治等相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，缺乏水污染防治規(guī)劃執(zhí)行的專業(yè)知識(shí)，能力不足的“河長(zhǎng)”反而會(huì)使當(dāng)?shù)叵萑敫鼮閷擂蔚木车?。而且目前我?guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的更迭速度較快，該制度也容易陷入“人走政息”的困境?！昂娱L(zhǎng)”各自所承擔(dān)的職能的實(shí)現(xiàn)效果與他們個(gè)人所能支配的公共資源密切相關(guān)，不同職位、層級(jí)的官員所持有的資源不同，并且他們之間也存在著一定的利益糾葛。杭州市的“河長(zhǎng)”包括市長(zhǎng)與部分行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，他們分別擔(dān)任著不同河流的“河長(zhǎng)”。他們之間必然存在著所掌握資源多少的差異、協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)職能部門的能力差異，因此在實(shí)踐中，這會(huì)影響到河流污染治理的不同效果。同時(shí)，河長(zhǎng)之間可能會(huì)出現(xiàn)“看眼色行事”的情況，例如某市市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)分別為兩條不同河流的“河長(zhǎng)”，副市長(zhǎng)就曾說(shuō)自己負(fù)責(zé)治理的河流的績(jī)效要排在市長(zhǎng)負(fù)責(zé)的之后，官僚之風(fēng)依舊明顯。3、自然水文方面：一定程度上忽視了流域統(tǒng)一性在自然環(huán)境中，流域?qū)嶋H上是不應(yīng)被分割的，是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，流域并不會(huì)因?yàn)樾姓^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。在追求長(zhǎng)效的水資源治理過(guò)程中，應(yīng)注重流域統(tǒng)一性特點(diǎn)?！昂娱L(zhǎng)制”在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，將流域根據(jù)行政區(qū)塊劃分，不同的管轄范圍內(nèi)由不同的“河長(zhǎng)”分別行使管理權(quán)。“河長(zhǎng)”主要注重的是對(duì)自己管轄區(qū)域內(nèi)水污染的治理和水資源的保護(hù)，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)水資源流域統(tǒng)一性的忽視。杭州市在出臺(tái)相關(guān)治理方案、分配治理任務(wù)時(shí)，某些河道設(shè)立了多位流經(jīng)區(qū)域分段“河長(zhǎng)”。例如錢塘江就被分為了六段，設(shè)立了六位“河長(zhǎng)”。雖然治理錢塘江的重?fù)?dān)壓在一位“河長(zhǎng)”上的確不合理，但是這種方式也的確在一定程度上忽視了流域的統(tǒng)一性，給流域治理增加了難點(diǎn)。因此目前的“河長(zhǎng)制”盡管可以在短期內(nèi)消除河流的黑臭現(xiàn)象，卻難以換來(lái)可持續(xù)發(fā)展的健康未來(lái)。4、問(wèn)責(zé)的透明程度和民眾監(jiān)督力度仍不高在多地“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐過(guò)程中，“河長(zhǎng)”上馬之后，“河清水碧”的報(bào)道頻現(xiàn)于各個(gè)媒體，但卻很少有“河長(zhǎng)”們被問(wèn)責(zé)或是下馬的報(bào)道，因?yàn)槟壳翱己藱C(jī)制的構(gòu)架過(guò)于抽象與簡(jiǎn)單，“河長(zhǎng)制”中強(qiáng)調(diào)的“一票否決”制形同虛設(shè)。這主要是對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行問(wèn)責(zé)的一般是責(zé)任“河長(zhǎng)”的上級(jí)或者環(huán)保部門，上下級(jí)之間存在千絲萬(wàn)縷的“關(guān)系”，有時(shí)上級(jí)還需要承擔(dān)連帶責(zé)任。其次，政府往往通過(guò)媒體對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行正面報(bào)道，但對(duì)于治理效率低下、治理反復(fù)的狀況卻諱莫如深，問(wèn)責(zé)的透明程度不高。落實(shí)好的政治制度要依靠公眾參與，讓民眾充分行使他們的權(quán)利，這就也意味著必須依靠一套完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)貫徹。但是根據(jù)杭州市主城區(qū)“河長(zhǎng)制”落實(shí)抽檢情況，作為公民參與監(jiān)督的重要媒介，許多河道的河長(zhǎng)公示牌并沒(méi)有按規(guī)定設(shè)立。例如拱墅區(qū)有5條河道的公示牌未公布河長(zhǎng)、聯(lián)系部門信息和聯(lián)系人信息；少數(shù)河長(zhǎng)公示牌上的聯(lián)系方式存在工作期間多次撥打電話無(wú)人接聽(tīng)的情況，如濱江區(qū)北塘河。以上這些原因都導(dǎo)致了目前“河長(zhǎng)制”的問(wèn)責(zé)制度具有缺陷，易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督，存在“報(bào)喜不報(bào)憂”的狀況。四、由“河長(zhǎng)制”引發(fā)的我國(guó)未來(lái)環(huán)境治理方向的思考根據(jù)“河長(zhǎng)制”在杭州市的實(shí)踐成果與經(jīng)驗(yàn)，由此可以看出，“河長(zhǎng)制”作為近幾年來(lái)被廣泛實(shí)踐的新制度，是我國(guó)環(huán)境治理制度結(jié)合實(shí)踐的