建筑行業(yè)多頭管理現(xiàn)狀

部門職責(zé)不清，存在交叉重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象。建筑業(yè)的主管部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、建設(shè)廳、建管局或建委等一條線，然而建筑施工投資大、周期長、使用民工多、對(duì)環(huán)境影響廣的行業(yè)特性，使得與許多部門有著不可分割的聯(lián)系，如人力資源和社會(huì)保障部門、環(huán)境保護(hù)部門等，導(dǎo)致職能交叉現(xiàn)象普遍。以建設(shè)系統(tǒng)的安全監(jiān)管職責(zé)為例，建筑業(yè)主管部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在行業(yè)安全管理上存在職能交叉，綜合管理和專業(yè)管理區(qū)分不明確；與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門在特種設(shè)備使用監(jiān)管、特種作業(yè)人員教育培訓(xùn)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理上也存在職能交叉，重復(fù)管理。而且，在市政公用工程、村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目、拆除工程、裝飾裝修工程及工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的安全監(jiān)管方面，還存在監(jiān)管部門不明確、職責(zé)不清，監(jiān)管責(zé)任無法落實(shí)的問題。行業(yè)市場(chǎng)壟斷，存在多方插手要權(quán)現(xiàn)象。建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)由建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一管理，但涉及鐵路、交通、水利等專業(yè)資質(zhì)審批，仍需由相關(guān)主管部門會(huì)同審核，為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。而且有些專業(yè)部門設(shè)置資信登記、施工許可等市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，如交通行業(yè)《公路建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定》“交通部主管全國公路建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理工作；一級(jí)公路工程施工單位的資信等級(jí)，由企業(yè)注冊(cè)地或所在地省級(jí)交通主管部門進(jìn)行初審，報(bào)交通部審核登記”，并在《關(guān)于整頓和規(guī)范公路建設(shè)市場(chǎng)秩序的若干意見》中強(qiáng)調(diào)“各級(jí)交通部門要按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)從事公路勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查和資信登記；交通部和各省交通主管部門按照職責(zé)分工審批的資信登記是從業(yè)單位進(jìn)入公路建設(shè)市場(chǎng)的主要有效憑證。又如有些地區(qū)水利行政主管部門實(shí)行水利工程施工單位資信登記，登記后方可進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域施工。鐵道、民航、總后、輕工等部門同樣也有類似的資質(zhì)審批程序和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)未經(jīng)資信登記的建筑企業(yè)，即使持有建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的合法的資質(zhì)證書，也不得進(jìn)入其相應(yīng)專業(yè)部門的工程建設(shè)市場(chǎng)，不準(zhǔn)參加工程招投標(biāo)活動(dòng)，造成市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的不統(tǒng)一，形成了行業(yè)壟斷和部門分割。此外，從國家到地方的計(jì)劃管理部門層層設(shè)立重點(diǎn)工程，采取封閉運(yùn)行管理模式，建設(shè)行政主管部門對(duì)這些工程不能實(shí)施有效管理，影響對(duì)建筑市場(chǎng)的統(tǒng)一管理。地方各自為政，存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象。許多地方領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益，堅(jiān)持實(shí)行地方保護(hù)政策。有的地方以投資渠道和專業(yè)性強(qiáng)為由，不讓外地企業(yè)參與重大項(xiàng)目投標(biāo)競爭，實(shí)行變相的地區(qū)封鎖。有的地方在國家明文規(guī)定取消有關(guān)收費(fèi)的情況下，采取各種手段，變換收費(fèi)方式和收費(fèi)主體，仍然對(duì)外來企業(yè)收取不合理的費(fèi)用，如按注冊(cè)人數(shù)征收管理基金或隊(duì)伍管理費(fèi)、以統(tǒng)籌費(fèi)或調(diào)節(jié)基金等名義征收工程總價(jià)0.5?4%費(fèi)用、違反稅法規(guī)定按工程決算總造價(jià)的1%按月征收個(gè)人所得稅等，以及名目繁多的各種保證金或押金，提高外地企業(yè)的施工成本，變相限制外地企業(yè)的進(jìn)入。有的地方對(duì)外地企業(yè)施工的任務(wù)量和人數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。有的地方對(duì)外地企業(yè)要求配置較高規(guī)格的辦公場(chǎng)所，內(nèi)容包括營業(yè)面積、電腦設(shè)備等，并在開標(biāo)時(shí)規(guī)定必須由企業(yè)法定代表人親自到場(chǎng)，否則作廢標(biāo)處理。如此等等，難以形成公平競爭的建筑市場(chǎng)環(huán)境，讓施工企業(yè)異地發(fā)展障礙重重，做大做強(qiáng)更是步履艱難。企業(yè)受困于多頭管理目前建筑業(yè)是典型的買方市場(chǎng)，競爭十分激烈和殘酷，施工企業(yè)盈利能力不高，平均利潤率不足2%。政府部門、行業(yè)、地方的多頭管理，不規(guī)范、少溝通、無聯(lián)動(dòng)，讓施工企業(yè)很“受傷”，壓力很大，包袱很重，非生產(chǎn)性管理費(fèi)用居高不下，關(guān)系處理越來越復(fù)雜，成本負(fù)擔(dān)越來越加重，生存發(fā)展環(huán)境越來越惡化，影響施工企業(yè)的進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前，建筑施工業(yè)、施工企業(yè)面對(duì)的一些具體困難和問題，不能說與多頭行政管理無關(guān)，多頭管理直接或間接地影響著行業(yè)與企業(yè)發(fā)展。重復(fù)監(jiān)管部門多，疲于應(yīng)付。工程建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其過程涉及質(zhì)量、安全、消防、環(huán)保、交通以及與周邊單位和居民的協(xié)調(diào)等問題，許多部門都可以管到施工企業(yè)，甚至是居委會(huì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，企業(yè)要將一個(gè)項(xiàng)目完成需要接洽30多個(gè)部門，包括建委、規(guī)劃局、質(zhì)檢站、消防局、環(huán)保局以及城建、城管等部門。這些部門有的手中掌握著重要的權(quán)力，對(duì)工程建設(shè)起到審批、監(jiān)督、管理職能；有的掌握著工程建設(shè)所必需的資源，可以對(duì)工程的建設(shè)過程進(jìn)行制約或影響。施工企業(yè)必須招待好、服務(wù)好，對(duì)部分單位或部門的個(gè)別人員濫用權(quán)力或者以權(quán)謀私，提出的要求五花八門，如幫助其親屬解決工作、裝修個(gè)人住房、推薦材料商等，一般只能違心同意，如果違背這些人的意愿就會(huì)有穿不完的小鞋和吃不完的苦頭，牽涉企業(yè)大量的精力，許多項(xiàng)目經(jīng)理都感嘆“項(xiàng)目好做，關(guān)系難處”，嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)營生產(chǎn)活動(dòng)。市場(chǎng)準(zhǔn)入審批多，層層收費(fèi)。項(xiàng)目從開工到竣工，需要辦理或代辦各種許可手續(xù)，如開工的施工許可證、食堂的衛(wèi)生許可證、夜間施工許可證、排污許可證等。此外，施工企業(yè)每進(jìn)入一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)，都要進(jìn)行資格審批和年檢備案，而且各類市場(chǎng)市場(chǎng)通行證都需繳納一定的費(fèi)用。也難怪政府部門之間要爭奪管理權(quán)，根本原因是利益趨動(dòng)，典型的如裝飾裝修施工，有兩個(gè)主管部門，公建裝飾屬于建設(shè)委員會(huì)，家庭裝飾屬于房管局，各定標(biāo)準(zhǔn)，各發(fā)證書，各收費(fèi)用，各占一方市場(chǎng)。施工企業(yè)是直接受害者，為了生存和拓展業(yè)務(wù)，不得不對(duì)照各類標(biāo)準(zhǔn)辦理各類證書，繳納各類費(fèi)用，而且定期不定期與這些政府部門進(jìn)行“感情”交流，滋生商業(yè)賄賂腐敗的溫床，所以建設(shè)行業(yè)成了貪污犯罪事件的高發(fā)領(lǐng)域。政策差異標(biāo)準(zhǔn)多，增加負(fù)擔(dān)。在工程定額方面，地區(qū)省定額由省定額站編制頒發(fā)在全省統(tǒng)一執(zhí)行，政府投資的市政工程又由政府頒發(fā)了市政定額，由于兩部門的要求和掌握尺度不同，在執(zhí)行過程中常發(fā)生矛盾，致使使用定額的施工企業(yè)無所適從。在保障民工利益方面，勞動(dòng)保障部門出臺(tái)推進(jìn)施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的通知，建設(shè)行政主管部門出臺(tái)施工人身意外傷害保險(xiǎn)實(shí)施辦法，從兩個(gè)參保文件的對(duì)比，兩個(gè)險(xiǎn)種的投保人、被保險(xiǎn)人、承保范圍、保險(xiǎn)期限基本一致，有重復(fù)保險(xiǎn)現(xiàn)象，雖出發(fā)點(diǎn)都是為了保護(hù)農(nóng)民工弱勢(shì)群體，然而加重施工企業(yè)負(fù)擔(dān)。在稅收方面，按結(jié)算收入定率隨征的一些稅種，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致，如項(xiàng)目經(jīng)理承包經(jīng)營的所得稅，低的地區(qū)是0.4%，高的地區(qū)是2%以上，形成各地方稅收負(fù)擔(dān)不平衡。對(duì)不能按結(jié)算收入定率隨征的一些稅種也強(qiáng)行定率隨征如一些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)為了方便稅收征管，按工程結(jié)算收入隨征0.3%。的印花稅，從多數(shù)工程來看，實(shí)際結(jié)算收入往往要高于合同價(jià)，按稅法規(guī)定建筑施工合同按合同價(jià)征收印花稅，按定率隨征無形增加施工企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。巧立名目收費(fèi)多，以罰代管。代表性的“保證金”制度，名目過多，如注冊(cè)保證金、工資保證金、投標(biāo)保證金、質(zhì)量保修金、安全保證金、誠信保證金等。農(nóng)民工工資保證金屬地收取，每個(gè)地區(qū)100?500萬元不等；履約保證金按合同造價(jià)的15%?20%收取，質(zhì)量保修金一般按工程總價(jià)的5%收取。地方部門劃塊管理，很多無法律依據(jù)，僅憑行政文件收取。有一家企業(yè)僅一年的民工工資保證金就要繳納2800萬元，回收時(shí)間越拖越長，有的十幾年還未曾收回，讓施工企業(yè)不堪重負(fù)。而且許多還存在重復(fù)收費(fèi)問題。如項(xiàng)目開工辦手續(xù)時(shí)要繳納防汛費(fèi)，而又對(duì)施工企業(yè)代扣繳納所有施工人員防汛費(fèi)，不能抵扣。又如價(jià)格調(diào)節(jié)基金，本地按建筑企業(yè)總收入繳納，部分地區(qū)按工程結(jié)算收入隨征的辦法進(jìn)行征收，而外埠工程結(jié)算收入又不能扣除。同時(shí)，施工企業(yè)由于管理水平所限，或迫于工期、成本控制壓力，在環(huán)境保護(hù)、健康衛(wèi)生等方面無法達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，某些監(jiān)管單位或部門在檢查時(shí)往往罰款了事，不但不指導(dǎo)工地進(jìn)行整改，反而將罰款當(dāng)成了創(chuàng)收的一種手段。在實(shí)際工作中，由于多頭管理，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)多方插手和處罰現(xiàn)象，致使施工企業(yè)在同一事件上會(huì)受到幾個(gè)部門不同標(biāo)準(zhǔn)、要求的監(jiān)管和處罰。崗位管理證書多，無所適從。崗位培訓(xùn)與職業(yè)技能開發(fā)工作提高施工企業(yè)整體素質(zhì)的有效手段，各政府部門為規(guī)范管理，都頒發(fā)了相應(yīng)的專業(yè)上崗證或特種作業(yè)證書，有的是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的、有的是勞動(dòng)局職業(yè)崗位鑒定站頒發(fā)的、有的是建筑行政主管部門安監(jiān)站頒發(fā)的，“多頭管理”的結(jié)果是各個(gè)上級(jí)部門只認(rèn)自己頒發(fā)的證書，其他部門頒發(fā)的證書均視為無效。如果企業(yè)不參加培訓(xùn)取證，各部門就要采取措施對(duì)企業(yè)加以處罰或限制。施工企業(yè)在各種壓力之下不得不一次次重復(fù)進(jìn)行培訓(xùn)，常常