交易成本、制度創(chuàng)新與水資源管理整合

交易成本、制度創(chuàng)新與水資源管理整合

21世紀(jì)，中國面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。根據(jù)19世紀(jì)中國水資源保護(hù)委員會(huì)的研究。2010年，中國工農(nóng)業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境的總需水量為6838億3m，總供水能力為6770億3m，總?cè)彼芰?18億3m。中國開始進(jìn)入嚴(yán)重缺水階段。到21世紀(jì)中葉,我國水資源緊缺危機(jī)將更加嚴(yán)重,屆時(shí)人口將超過16億,城市居民和工業(yè)用水量將有較大幅度的增長,人均占有水資源量將從目前的2200m3降至1700m3左右。面對(duì)這一挑戰(zhàn),如何創(chuàng)新我國現(xiàn)行的水資源管理制度,以促進(jìn)水資源高效配置,是當(dāng)前我國水利事業(yè)發(fā)展亟待解決的一個(gè)重要課題。本文的研究視角是:借助交易成本這一新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析工具,對(duì)我國現(xiàn)行水資源管理權(quán)制度安排進(jìn)行詳細(xì)透視;在此基礎(chǔ)上提出通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)我國水資源管理權(quán)整合的構(gòu)想。1制度效率的范疇對(duì)交易成本與制度創(chuàng)新之間關(guān)系的闡釋需要引入制度效率這一新的范疇。效率是反映投入與產(chǎn)出或成本與收益之間對(duì)比關(guān)系的一個(gè)基本指標(biāo),本文擬從成本與收益之間對(duì)比關(guān)系的角度界定制度效率這一范疇,即制度效率就是制度收益與制度成本之間的對(duì)比關(guān)系,亦即制度效率=制度收益制度成本=制度收益制度成本。一般地,制度收益可理解為制度效用——一項(xiàng)制度安排所發(fā)揮的功能或作用;制度成本可理解為制度的運(yùn)行成本——交易成本。這樣,制度效率又可以表述為:制度效率=制度效用交易成本=制度效用交易成本。根據(jù)這一公式,交易成本與制度創(chuàng)新之間的關(guān)系可概括為兩個(gè)主要方面。1.1交易成本分析廣義上講,一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的制度運(yùn)行成本都是交易成本,阿羅也把交易成本定義為運(yùn)行一個(gè)制度所耗費(fèi)的資源的價(jià)值。這種從制度運(yùn)行的角度對(duì)交易成本的定義,反映了交易成本與制度分析之間的獨(dú)特關(guān)系,使交易成本這一范疇成為制度分析的有力工具,成為制度創(chuàng)新與否的基本判定指標(biāo):高的交易成本反映了制度運(yùn)行效率的低下;而制度運(yùn)行效率的低下,則說明了制度創(chuàng)新的必要性。1.2交易中行為的不確定性影響機(jī)制諾思認(rèn)為,制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”,諾思的制度觀清晰地界定了制度的功能邊界:通過內(nèi)部(道德論理規(guī)范等)和外部(法律、規(guī)章等)兩種強(qiáng)制力量來約束人的行為。作為一種均衡態(tài)的辨證否定過程,制度創(chuàng)新一方面是對(duì)原制度安排中不合理因素的克服,另一方面又是對(duì)原制度安排中合理因素的保留,同時(shí)也是對(duì)新的、合理的制度因素的兼容。因此,新的制度安排將更加有效地約束人們的行為,防止交易中的機(jī)會(huì)主義行為,減少交易結(jié)果的不確定性,幫助交易主體形成穩(wěn)定的預(yù)期,從而減少交易成本。由此可見,制度創(chuàng)新是減少交易成本的必要手段。2從制度上看：水資源管理的分離及其高交易成本2.1管理制度安排分級(jí)分割水資源管理權(quán)條塊分割。長期以來,我國基本上是以行政區(qū)劃為主對(duì)同一流域的水資源實(shí)行分塊管理;與此同時(shí),中央有關(guān)部門也相應(yīng)設(shè)立不同的流域管理機(jī)構(gòu),對(duì)水資源實(shí)行分行業(yè)管理,《水法》第十二條規(guī)定:“國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”,“國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu)),在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”,盡管這種制度安排在主觀上是為了實(shí)現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合,但由于一方面流域管理委員會(huì)處理跨行政區(qū)域水資源糾紛的權(quán)限并不明晰;另一方面由于管理層級(jí)的限制,省邊界水資源管理糾紛難以順利提交流域管理委員會(huì)解決;同時(shí),在這種雙層管理制度安排下,存在地方保護(hù)和信息阻隔等問題,目前水資源管理權(quán)制度安排往往導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中的條塊分割。水資源管理權(quán)部門分割。主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:(1)水利基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重。例如,一座大型水利設(shè)施,往往是大壩及其建筑物由水利部門進(jìn)行管理,水電站由電力部門進(jìn)行管理,船閘由交通部門進(jìn)行管理。(2)水資源管理功能部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重。例如,大江大河的治理、水利工程修建、農(nóng)業(yè)灌溉等一直歸屬農(nóng)口,由水利部門負(fù)責(zé);城市供水、排水等則由建設(shè)部門負(fù)責(zé);淡水養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門負(fù)責(zé);工業(yè)用水由經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)等等。(3)水資源不同物理屬性部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重。例如,地下水、地表水的管理權(quán)往往由不同的管理部門行使。2.2水資源管理效率低下管理權(quán)分割為水資源管理活動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義膨脹提供了空間,助長了水資源管理活動(dòng)中的地方保護(hù)主義、部門中心主義,導(dǎo)致水資源管理中水行政主管部門及相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)職能、水資源保護(hù)及監(jiān)督職能的弱化,并最終導(dǎo)致水資源管理中交易成本——協(xié)調(diào)成本、保護(hù)成本及監(jiān)督成本的上升和水資源管理制度效率的低下。2.2.1水事糾紛應(yīng)對(duì)的現(xiàn)狀由于地區(qū)之間發(fā)展的不平衡,對(duì)水資源開發(fā)利用的程度不一致,在管理權(quán)分割的情況下,(1)同一流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流之間在水量調(diào)度、防汛抗旱、排澇治污、水土保持以及河道航運(yùn)等方面難以有效協(xié)調(diào),水量、水質(zhì)、供水、排水、治污及污水回用等方面的管理難以有效協(xié)調(diào),目前水資源管理中存在的管水量的不管水質(zhì)、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用的尷尬局面就是其真實(shí)寫照;(2)行政區(qū)域之間、管理者與使用者之間、各用水者之間、不同用途之間圍繞各種用水活動(dòng)發(fā)生的摩擦不斷增加,有的甚至演化為難以調(diào)和的矛盾和沖突?，F(xiàn)以漳河上游的水事糾紛為例加以說明:漳河水事糾紛主要發(fā)生在晉、冀、豫三省交界地區(qū)濁漳河、清漳河與漳河干流上,涉及山西省長治市平順縣、河南省安陽市、林州市及安陽縣、河北省邯鄲市的涉縣和磁縣等行政區(qū);漳河水事糾紛始于20世紀(jì)50年代,20世紀(jì)80年代以來,糾紛逐步升級(jí),先后發(fā)生了河南紅旗渠、河北大躍峰渠、白芟渠被炸,沿河村莊遭炮擊及械斗流血事件30余起,1999年春節(jié)期間,河南的古城村與河北的黃龍口村發(fā)生了大規(guī)模的爆炸、炮擊事件,近百名村民受傷,民房遭破壞,生產(chǎn)生活設(shè)施被毀,直接經(jīng)濟(jì)損失(交易成本的一種)800余萬元;為解決漳河水事糾紛,黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志先后作了數(shù)十次批示,水利部、公安部等部門多次協(xié)調(diào),形成了一系列文件和協(xié)議,三省各級(jí)政府及其有關(guān)部門采取綜合治理措施,做了大量的工作。因水資源管理權(quán)分割所導(dǎo)致的水事協(xié)調(diào)成本之高由此可見一斑。2.2.2水土流失問題管理權(quán)的分割,使得水資源保護(hù)明顯乏力:一方面,《水法》賦予流域管理機(jī)構(gòu)的職能基本上屬于宏觀管理的內(nèi)容,流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力更多地體現(xiàn)為決策和監(jiān)督權(quán),而執(zhí)行權(quán)則由地方水利部門行使,這樣,流域管理機(jī)構(gòu)在水資源的保護(hù)上很難有大的作為;另一方面,在目前地方水利部門的財(cái)權(quán)、事權(quán)受制于地方政府的制度安排下,地方水利部門的行為不得不受地方政府目標(biāo)函數(shù)的約束,當(dāng)?shù)胤秸糜谄孀非蠼?jīng)濟(jì)利益而忽視對(duì)水資源的有效保護(hù)時(shí),水利部門在水資源保護(hù)方面也難以大有作為。水資源保護(hù)乏力和低效的突出表現(xiàn)是水資源的污染:目前,全國污水排放總量仍在逐年增加,污水排放總量增長速度較快,主要污染物排放量居高不下。全國污水排放總量,水利部的統(tǒng)計(jì)是,2001年為626億t,2004年為680億t,3年增長了8.6%?？傮w上環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本遏制,污染治理的速度趕不上污染增加的速度,污染負(fù)荷早已超過水環(huán)境容量,2004年全國化學(xué)需氧量排放量為1339萬t,超過水環(huán)境容量67%;氨氮排放量為133萬t,超過水環(huán)境容量90%。2004年七大水系中,一半以上河段受到不同程度的污染,其中,飲用水源受到了更大的威脅;36.6%的河段水質(zhì)屬于V類、劣V類,其中劣V類高達(dá)27.9%,已經(jīng)喪失了直接使用的功能,造成一些地區(qū)嚴(yán)重的水質(zhì)型缺水,使水資源短缺的矛盾日益加劇。水污染事故頻繁發(fā)生,2001～2004年,全國共發(fā)生水污染事故3988起,平均每年近1000起。2.2.3水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀由于存在明顯的外部性,水資源的開發(fā)、利用必須統(tǒng)籌安排、全面規(guī)劃和綜合平衡,這在客觀上要求對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理和對(duì)水資源的開發(fā)、利用進(jìn)行有效監(jiān)督,而管理權(quán)條塊分割、部門分割卻弱化了水資源統(tǒng)一管理的組織基礎(chǔ),從而也就在相當(dāng)程度上使水資源開發(fā)、利用的監(jiān)督機(jī)制難以有效實(shí)施,進(jìn)而導(dǎo)致高的監(jiān)督成本、低的監(jiān)督效率。水資源管理中高的監(jiān)督成本、低的監(jiān)督效率在很大程度上導(dǎo)致了水資源的過度開發(fā),進(jìn)而影響水資源的可持續(xù)利用:我國水資源開發(fā)利用率已接近世界平均水平的3倍。遼河流域水資源開發(fā)利用率已達(dá)71%,大大超過了極限,打破了整個(gè)流域的水資源平衡,致使水資源緊缺,地下水超采嚴(yán)重,生態(tài)用水不足;淮河水資源開發(fā)利用率已超過50%,而海河流域竟達(dá)81%,其中海河南系為90%;在西北的河西走廊、準(zhǔn)噶爾盆地和塔里木盆地等中國干旱區(qū),水資源開發(fā)利用率都超過65%以上,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界干旱區(qū)30%的水資源平均開發(fā)利用率水平。與此同時(shí),地下水資源的過量開采造成的危害更加嚴(yán)重且難以補(bǔ)救。目前全國已形成區(qū)域地下水降落漏斗100多處,面積達(dá)15萬km2。河北平原因超采深層地下水已形成了跨冀、京、津、魯?shù)沫h(huán)渤海區(qū)域地下水降落漏斗。全國有近50個(gè)城市由于不合理開采地下水而發(fā)生了地面沉降。自20世紀(jì)70年代以來,北京地下水位平均每年下降1～2m,最嚴(yán)重的地區(qū)水位下降可達(dá)3～5m。水位下降導(dǎo)致地面下沉,東北部的累計(jì)沉降量竟高達(dá)5.9m,沉降總面積超過600km2,而北京城區(qū)面積僅490km2;上海、天津、太原等地沉降中心累計(jì)最大沉降量也都超過2m,天津、塘沽個(gè)別點(diǎn)最大沉降量已達(dá)3.1m;在河北平原、西安、大同以及江蘇的蘇、錫、常等地區(qū),過量開采地下水已導(dǎo)致了地裂縫的出現(xiàn),西安的地裂縫累計(jì)長達(dá)50km以上;沿海地區(qū)的大連、秦皇島、滄州、青島、北海、海南新英灣等城市和地區(qū)地下水位的下降,引起海水入侵,導(dǎo)致地下水水質(zhì)惡化。3我國水資源管理權(quán)分割現(xiàn)狀分析強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理、建立水資源統(tǒng)一管理的制度體系,不僅是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家水資源管理的一種趨勢,而且也是結(jié)束目前我國水資源管理權(quán)分割現(xiàn)狀從而實(shí)現(xiàn)水資源管理權(quán)有效整合的根本舉措。為此,需要進(jìn)行以下幾個(gè)方面的制度創(chuàng)新。3.1行政管理與流域管理之間、各相關(guān)部門之間的利益沖突,導(dǎo)致資源過度運(yùn)行盡管《水法》條文中明確規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作,但并沒有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理問題,分級(jí)、分部門管理人為造成水資源管理權(quán)在不同部門和機(jī)構(gòu)之間的分割,導(dǎo)致了行政管理與流域管理之間、各相關(guān)管理部門之間的矛盾和沖突,并進(jìn)而導(dǎo)致了現(xiàn)行水資源管理制度運(yùn)行中高的交易成本(水事協(xié)調(diào)成本、水資源開發(fā)利用的保護(hù)和監(jiān)督成本)和低的制度效率。因此,實(shí)現(xiàn)水資源管理制度的創(chuàng)新,首先就要完善《水法》,并在完善《水法》的基礎(chǔ)上構(gòu)建水資源統(tǒng)一管理的法律制度,如制定“水資源管理法”、“水資源保護(hù)法”、“節(jié)約用水法”、“流域管理法”等法律,為實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理提供完備的法律基礎(chǔ)。3.2創(chuàng)新組織制度格局構(gòu)建水資源垂直管理組織體系,強(qiáng)化水資源的流域管理。即改革現(xiàn)行的水資源管理行政體制,將目前電力、交通、環(huán)保、城建等涉水管理部門的管水職能逐步從各部門向水利部門轉(zhuǎn)移,最終實(shí)現(xiàn)由水利部門對(duì)水資源統(tǒng)一管理的“一龍治水”的組織制度格局,即通過建立水利部—流域管理機(jī)構(gòu)—省級(jí)水利管理部門—市級(jí)水利管理部門—縣級(jí)水利管理部門之間縱向垂直管理體制,實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源以下幾個(gè)方面的統(tǒng)一管理:對(duì)城、鄉(xiāng)水資源的統(tǒng)一管理;對(duì)日常生活及不同行業(yè)用水資源的統(tǒng)一管理;對(duì)地表水資源及地下水資源的統(tǒng)一管理;對(duì)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)的統(tǒng)一管理;對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和維護(hù)的統(tǒng)一管理。目前水務(wù)一體化試點(diǎn)工作卓有成效,但仍存在進(jìn)一步完善的空間:第一,目前至少要考慮將各級(jí)水利部門的職責(zé)與市政部門供水、節(jié)水、排水、污水治理、再生水利用以及規(guī)劃區(qū)以內(nèi)地下水的開發(fā)、利用與保護(hù)的職責(zé)合并在一個(gè)水務(wù)管理機(jī)構(gòu)中;第二,應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。3.3建立健全水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的水保機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)水利管理部門的監(jiān)督第一,在水利部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,強(qiáng)化七大流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法力度,構(gòu)建公開、公正、透明的水資源保護(hù)、監(jiān)督方面的業(yè)績考核制度。初步設(shè)想主要包括:(1)構(gòu)建各省級(jí)水利管理部門相互審查和監(jiān)督制度;(2)構(gòu)建公開、透明的審查、監(jiān)督制度,即通過將審查結(jié)果全部向社會(huì)公布或在條件成熟的情況下設(shè)立水質(zhì)評(píng)價(jià)排行榜的形式,實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)和水污染治理審查、監(jiān)督結(jié)果的公開和透明。第二,構(gòu)建對(duì)水利管理部門的監(jiān)督制度。在水資源統(tǒng)一管理的制度安排下,水利管理部門的管