2012督導(dǎo)片區(qū)調(diào)研報告

2009重慶市首屆教育督導(dǎo)論壇征文調(diào)研報告關(guān)于巴南區(qū)鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)職能及運(yùn)行的調(diào)研報告作者：李勁摘要：本調(diào)研報告以巴南區(qū)鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和困難為背景，客觀分析了問題和困難產(chǎn)生的原因，是集中表現(xiàn)在鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的職能定位這個焦點(diǎn)問題上，然后提出了改革和升級督導(dǎo)片區(qū)設(shè)置，進(jìn)一步完善鎮(zhèn)街或區(qū)域內(nèi)督導(dǎo)片區(qū)的教育管理職能和督導(dǎo)體制的上中下“三策”及構(gòu)建模型，對于完善和強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理及督導(dǎo)體制有著重要的意義關(guān)鍵詞：督導(dǎo)片區(qū)運(yùn)行調(diào)研農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，鎮(zhèn)街實(shí)行“督導(dǎo)片區(qū)協(xié)助管理”的體制，是我市農(nóng)村教育管理及督導(dǎo)體制的一項(xiàng)重大改革。在該體制下，教師基本工資發(fā)放得到了保障；免費(fèi)義務(wù)教育減輕了農(nóng)民的教育稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；保障了學(xué)校教育教學(xué)秩序的基本運(yùn)行；學(xué)校危改工程有了進(jìn)一步的資金保障等。對解決當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校發(fā)展面臨的突出問題和困難，發(fā)揮了積極而重要的作用。然而，代替“分級辦學(xué),分級管理”而實(shí)行的“以縣為主”的教育管理及督導(dǎo)體制在宏觀管理層面上的調(diào)控功能無庸置疑,但在鎮(zhèn)街微觀管理及督導(dǎo)層面上,尤其是在鎮(zhèn)街一級撤銷教辦后成立的督導(dǎo)片區(qū)（教育管理中心）協(xié)助管理學(xué)校的層面，日益暴露出諸多問題與困難，筆者經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一、督導(dǎo)片區(qū)（教管中心）在運(yùn)行中存在的問題、困難與原因（一）在政策上，由于《通知》規(guī)定經(jīng)費(fèi)管理、教師管理,校長等干部任命等權(quán)力一律上收到區(qū)縣，區(qū)縣教委“處處直管”到校，督導(dǎo)片區(qū)只肩負(fù)協(xié)助管理及督導(dǎo)的職責(zé)，管理角色意識和功能弱化，導(dǎo)致各鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)在管理角色上的不適應(yīng)，在工作上表現(xiàn)為主動性、積極性與創(chuàng)造性普遍缺失的問題。（二）在運(yùn)作上，由于各鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)權(quán)力構(gòu)成不完整,沒有人權(quán)、財權(quán)與物資支配權(quán)，工作經(jīng)費(fèi)太少，權(quán)責(zé)不對稱,在實(shí)施對所轄學(xué)校的督導(dǎo)管理中，諸多工作面臨難以推動和展開的困難。在一定程度上存在“督導(dǎo)片區(qū)管不了”的問題。（三）在實(shí)際中，一是一方面，由于學(xué)校在現(xiàn)行體制運(yùn)行中，各項(xiàng)評比、開會、報表、培訓(xùn)、辦事、報考、觀摩等工作“事事到區(qū)”，加大了學(xué)校的差旅運(yùn)行成本，學(xué)校（特別是小規(guī)模學(xué)校）有限的公用經(jīng)費(fèi)幾乎就成了“差旅費(fèi)”，造成公用經(jīng)費(fèi)的“再緊缺”；而另一方面，督導(dǎo)片區(qū)的相關(guān)管理職能和管理人員卻閑置或因工作經(jīng)費(fèi)限制而癱瘓；二是由于區(qū)教委及相關(guān)部門在各項(xiàng)評比、開會、報表、培訓(xùn)、辦事、報考等工作中“事事到?！?，也加大了區(qū)教委及相關(guān)部門的工作量，特別是一些委屬單位的工作至多能“關(guān)照”到直屬學(xué)校一級，能深入鎮(zhèn)街學(xué)校的機(jī)會就少得可憐，在管理、督導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)上出現(xiàn)空白。其中對鎮(zhèn)街學(xué)校教研教改的督導(dǎo)顯得尤為缺乏，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校幾年幾乎都沒有搞過或參與過一次像樣的教研活動了，長此以往，可能“教將不教”、“研將不研”，存在“區(qū)教委（及職能部門）管不過來，而督導(dǎo)片區(qū)似乎又插不上手”的問題。（四）在工作中，由于督導(dǎo)片區(qū)管理及督導(dǎo)職能的弱化，不利于督導(dǎo)片區(qū)與各校的情感溝通和對工作的督導(dǎo)、協(xié)調(diào)；新的管理體制把干部任命與管理權(quán)完全上收到區(qū)，這樣的權(quán)力來源決定了校長必須而且只要對區(qū)負(fù)責(zé)就行。這種“唯上”的責(zé)任導(dǎo)向難免會驅(qū)使校長們在履職過程中只關(guān)注上級要求,可以不去過多考慮和理睬督導(dǎo)片區(qū)的一些具體要求,不去主動規(guī)劃和創(chuàng)造性工作,只是機(jī)械地執(zhí)行上級指示和剛性政策規(guī)定,易引發(fā)校長的權(quán)責(zé)錯位，造成實(shí)際管理工作中，下屬學(xué)校的認(rèn)識不到位和工作不到位而難以被“過問和督導(dǎo)”的局面。其結(jié)果不僅在實(shí)踐上不利于調(diào)動工作主體與服務(wù)對象雙方的積極性,也嚴(yán)重背離了管理學(xué)權(quán)責(zé)一致的基本要求。存在“鎮(zhèn)街學(xué)?？赡軐?shí)際上無人管”的現(xiàn)象。二、如何準(zhǔn)確定位鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)管理與督導(dǎo)職能,是奠定完善區(qū)域內(nèi)或鎮(zhèn)街教育管理及督導(dǎo)體制的基礎(chǔ)回答這個問題，以巴南區(qū)為例，先回憶一下，改革開放以來，“巴南區(qū)教育管理與督導(dǎo)的又一個春天”曾經(jīng)何時。那時教師培訓(xùn)迅速及時（我親自參加過）；教研活動優(yōu)質(zhì)高效；工作督導(dǎo)切實(shí)有效；教育經(jīng)費(fèi)劃撥到位；教工矛盾及時化解；教學(xué)質(zhì)量蒸蒸日上；教育管理科學(xué)有效。那就是改革開放后，九十年代的“學(xué)區(qū)教辦”時代那么現(xiàn)在的督導(dǎo)片區(qū)是什么，是鎮(zhèn)教辦嗎？顯然鎮(zhèn)教辦是撤了的。是學(xué)區(qū)教辦嗎？很顯然不是。那是什么呢？面對踐行“科學(xué)發(fā)展觀”的思想浪潮，我們不禁要思考：現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理和督導(dǎo)體制是最優(yōu)的嗎？是最科學(xué)最完善，最適應(yīng)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的地位嗎？老“學(xué)區(qū)教辦”年代的督導(dǎo)模式為何輝煌？“老學(xué)區(qū)教辦”體制下的督導(dǎo)模式就真的錯了嗎？鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的生命力在那里？鎮(zhèn)街教育管理及督導(dǎo)體制要不要改革？敢不敢改革？等等這些問題正是我們的困惑。這些問題正促使我們思考。所以，縱觀上述分析,不難發(fā)現(xiàn),在新的教育管理體制下，鎮(zhèn)街教育管理和督導(dǎo)的困難與問題，集中暴露在鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的職能定位這個焦點(diǎn)問題上。根據(jù)現(xiàn)代管理理論和美國學(xué)區(qū)教育督導(dǎo)管理的經(jīng)驗(yàn)，以及國家有關(guān)農(nóng)村教育督導(dǎo)政策和當(dāng)前農(nóng)村教育管理督導(dǎo)的現(xiàn)狀,應(yīng)將鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位為區(qū)教委及委屬機(jī)構(gòu)和督導(dǎo)室的派出單位,履行區(qū)教委和職能部門和督導(dǎo)室賦予的相關(guān)職能，管理和督導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)教育實(shí)體的教育、教學(xué)和干部、人事，黨、政、工、青、婦、團(tuán)，以及財務(wù)、安檢、危改監(jiān)管，解決“區(qū)教委（及職能部門）和督導(dǎo)室管不過來，督導(dǎo)片區(qū)管不了，學(xué)校實(shí)際上無人管”的難題。這樣界定有如下優(yōu)勢：一是有助于真正實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)教育的統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一管理與統(tǒng)一督導(dǎo),確保轄區(qū)內(nèi)部教育發(fā)展一盤棋；二是有助于轄區(qū)內(nèi)教育資源的優(yōu)化配置及學(xué)校布局的調(diào)整及整合、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢教育資源的共享,促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展。在當(dāng)今農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等條件相對有限的情況下,實(shí)現(xiàn)資源共享尤其必要；三是有利于轄區(qū)內(nèi)部師資調(diào)配和合理流動及教師的專業(yè)化成長，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教研教改活動的有序開展，優(yōu)化師資的有效配置；四是有利于分解區(qū)教委及區(qū)相關(guān)職能部門和督導(dǎo)室管理幅度過大、管理內(nèi)容過繁，管理環(huán)節(jié)過細(xì)的困難，解決“管不過來和沒有精力管”的問題。其次，要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的督學(xué)義務(wù)與責(zé)任。“以縣為主”體制的實(shí)施,在某些地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍沒有了壓力,也沒有了責(zé)任感。新義務(wù)教育法規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的一級政權(quán)機(jī)構(gòu)。義務(wù)教育政府辦,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有責(zé)任的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證義務(wù)教育的實(shí)施,按照法定程序開展教育集資,改善辦學(xué)條件,提高教師待遇,及時排除危房,維護(hù)學(xué)校正常秩序,做好學(xué)校新建、擴(kuò)建、改建、遷建所需用地等工作。村民委員會作為村民自治組織,有權(quán)根據(jù)群眾意愿辦好各種公益事業(yè)包括教育”?；谏鲜龅姆治雠c法規(guī)定義,督導(dǎo)片區(qū)的具體職能可進(jìn)一步“老學(xué)區(qū)”升級化。三、“上中下三策”升級督導(dǎo)片區(qū)設(shè)置，進(jìn)一步完善區(qū)域內(nèi)督導(dǎo)片區(qū)的教育管理職能和督導(dǎo)體制改革和升級督導(dǎo)片區(qū)設(shè)置，進(jìn)一步完善鎮(zhèn)街或區(qū)域內(nèi)督導(dǎo)片區(qū)的教育管理職能及督導(dǎo)體制，有上中下“三策”（一）上策-----以老學(xué)區(qū)范圍為基礎(chǔ)，以片區(qū)中心鎮(zhèn)為基地，以高完中為依托，以現(xiàn)有督導(dǎo)片區(qū)編制人員為主，在精編的基礎(chǔ)上成立跨鎮(zhèn)街的“聯(lián)合督導(dǎo)片區(qū)”。有如下特點(diǎn)：1、具有區(qū)教委和督導(dǎo)室賦予的管理轄區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校相當(dāng)?shù)狞h政、人事、財務(wù)、基礎(chǔ)教育和職成幼教育等的管理權(quán)限。2、編制區(qū)域內(nèi)教育教學(xué)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)學(xué)校布局，組織區(qū)域內(nèi)教研教改科研工作及安全穩(wěn)定工作等3、督導(dǎo)和評價區(qū)域內(nèi)學(xué)校的教育教學(xué)工作等。4、機(jī)構(gòu)位階，界定于完中副校級。有如下優(yōu)點(diǎn)：1、分擔(dān)區(qū)教委及職能部門和督導(dǎo)室龐大的工作量，使其有更多的精力思考對全區(qū)教育的宏觀管理和重點(diǎn)指導(dǎo)，而非被繁瑣的事務(wù)所累。2、完中與督導(dǎo)片區(qū)合為一體，立足于中心鎮(zhèn)街，有利于釋放高完中的智力優(yōu)勢，發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)教育的指導(dǎo)和輻射作用，完善督導(dǎo)機(jī)制。3、督導(dǎo)片區(qū)之間形成工作和督學(xué)特色上的良性競爭，有利于片區(qū)各學(xué)校創(chuàng)建辦學(xué)特色。4、統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各級各類學(xué)校的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及學(xué)校布局調(diào)整，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，更好地為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。5、有利于降低學(xué)校（特別是偏遠(yuǎn)小規(guī)模學(xué)校）的行政運(yùn)行成本，節(jié)約更多的資金用于公共教育教學(xué)管理。6、特別有利于推進(jìn)區(qū)域內(nèi)教研教改活動，促進(jìn)教師的專業(yè)化發(fā)展，提升教育的質(zhì)量和品位。7、有利于依法維護(hù)教職工的合法權(quán)益和落實(shí)相關(guān)的福利待遇。8、有利于安全穩(wěn)定工作的監(jiān)管和落實(shí)。構(gòu)建模型：主任、書記1—2人人事政工、中學(xué)教研1人財務(wù)后勤危改1---2人小學(xué)教研、安穩(wěn)信訪1人職成幼教、德育、婦女、工團(tuán)1人勤務(wù)、文書、信息1人共6—8人（大大低于目前各鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的編制總?cè)藬?shù)，凸顯精干高效）可行性：1、全區(qū)可組建成8個左右的聯(lián)合督導(dǎo)片區(qū)，與直屬單位一起共計20個左右的管理單位，從管理學(xué)的角度來講，管理層級和幅度皆處于最佳，減輕了區(qū)教委、區(qū)教育督導(dǎo)室和學(xué)校的行政運(yùn)行成本，能促進(jìn)全區(qū)城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。2、辦公經(jīng)費(fèi)來源：兩種辦法第一種，重新根據(jù)機(jī)構(gòu)職能預(yù)算劃撥。第二種，調(diào)整使用現(xiàn)有鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)預(yù)算經(jīng)費(fèi)。一是集中使用目前各鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。以巴南木洞大片區(qū)各鎮(zhèn)街督導(dǎo)片區(qū)為例：木洞4人，雙河3人，豐盛2人，麻柳3人，共計12人，按每人每年現(xiàn)有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)6000元計算，一年共計7.2萬元。二是提取區(qū)域內(nèi)毎生2--4元的教研活動經(jīng)費(fèi)，全片區(qū)大約共計10000學(xué)生，計2—4萬元，合計全年9—11萬元，能基本保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行。3、機(jī)構(gòu)組建，以木洞片區(qū)為例，木洞教管中心抽調(diào)3--4人，雙河教管中心抽調(diào)1人，豐盛教管中心抽調(diào)1人，麻柳教管中心抽調(diào)1-2人，共6—8人，編制由區(qū)編辦調(diào)整劃撥到重慶市木洞中學(xué)。4、機(jī)構(gòu)試運(yùn)行，可以先在區(qū)教委和督導(dǎo)室指導(dǎo)下，選定1--2個片區(qū)試運(yùn)行1年，然后由區(qū)教委和督導(dǎo)室組織專家進(jìn)行總結(jié)評估后，決定是否正式推廣運(yùn)行。（二）中策-----以現(xiàn)有鎮(zhèn)街轄區(qū)為基礎(chǔ)，以鎮(zhèn)街為基地，以中心學(xué)校為依托，以現(xiàn)有督導(dǎo)片區(qū)編制人員為主，提升督導(dǎo)片區(qū)職能，獨(dú)立運(yùn)行。有如下特點(diǎn)：1具有區(qū)教委賦予的管理轄區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校相當(dāng)?shù)狞h政、人事、財務(wù)、基礎(chǔ)教育和職成幼教育等的管理權(quán)限。2、編制鎮(zhèn)街內(nèi)教育教學(xué)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌鎮(zhèn)街內(nèi)學(xué)校布局3、組織鎮(zhèn)內(nèi)教研教改科研工作及安全穩(wěn)定工作等4、督導(dǎo)和評價區(qū)域內(nèi)學(xué)校的教育教學(xué)工作等。5、機(jī)構(gòu)位階界定在7級職員（正科級）6、獨(dú)立運(yùn)行，增加辦公經(jīng)費(fèi)，各校按學(xué)生人數(shù)提取毎生5元的辦公經(jīng)費(fèi)。保證機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行。（三）下策-----以現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍為基礎(chǔ)，以鎮(zhèn)中心小學(xué)為基地，以現(xiàn)有督導(dǎo)片區(qū)編制人員和鎮(zhèn)中心校行政人員為主，強(qiáng)化督導(dǎo)片區(qū)或中心校職能有如下特點(diǎn)：1、中心主任兼任中心校校長（機(jī)構(gòu)位階界定在7級職員，正科級），具有區(qū)教委賦予的管理鎮(zhèn)內(nèi)各級各類學(xué)校相當(dāng)?shù)狞h政、人事、財務(wù)、基礎(chǔ)教育和職成幼教育等的管理權(quán)限。2、隨著農(nóng)村生源的急劇萎縮，將鎮(zhèn)內(nèi)其它完全學(xué)校整合為中心校的分