農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點成果及發(fā)展方向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與創(chuàng)新農(nóng)村土地制度成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點研究

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點成果及發(fā)展方向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與創(chuàng)新農(nóng)村土地制度成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點研究

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及農(nóng)民進(jìn)城、土地流轉(zhuǎn)等問題。必須根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。成都市在被納入國家級“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”后,進(jìn)行了旨在創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點。本文擬介紹成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點的背景、過程及主要內(nèi)容,分析改革試點能順利推行的原因,探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的方向。一、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點實行條件成都市自2003年開始實施以“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式進(jìn)行了探索。2007年6月,成都市被批準(zhǔn)為國家級“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”后,加速了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,并試圖通過農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革撬動農(nóng)村土地資產(chǎn)。為此,成都市委、市政府經(jīng)過反復(fù)醞釀、多方征求意見,于2008年初出臺了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》(成委發(fā)1號),正式啟動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點,明確提出要把改革的重點鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記工作、推動土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)流轉(zhuǎn)上。由于農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到一些敏感問題,成委發(fā)1號文件一直沒有公開,只傳達(dá)到縣委常委一級,但成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革卻一直在悄然進(jìn)行,直到2008年10月十七屆三中全會決議頒布后,該項改革試點工作才正式展開。成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點大體上分為三個階段:2008年初到“5·12”汶川大地震為先行試點階段,主要在溫江等地以村民小組為單位開展試點工作。這一階段的特點是市、區(qū)、鎮(zhèn)政府不制定任何有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的具體方案,具體方案一律由村民根據(jù)相關(guān)法律通過民主方式確定。2008年6月到2008年10月為擴(kuò)大試點階段,主要在地震災(zāi)區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行試點。這一階段的特點是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與災(zāi)后重建、農(nóng)村基層治理機(jī)制創(chuàng)新結(jié)合起來,成都市政府開始頒布一些有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)性意見。2008年11月后為全面推廣與深化完善階段,成都市的五個地震災(zāi)區(qū)——都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣首先在2008年底完成宅基地的確權(quán)頒證工作,成都市其他農(nóng)村地區(qū)在2009年3月基本完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。這一階段的特點是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與提高農(nóng)村公共服務(wù)與社會管理水平結(jié)合起來,建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。二、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點的主要內(nèi)容(一)確認(rèn)證書1.按照是否涉及水利共產(chǎn)的土地,可分為三類確權(quán)指確認(rèn)五權(quán),即農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)。農(nóng)村土地所有權(quán)確認(rèn)的原則為:(1)鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上道路所占土地沒有被國家征用或國家沒有支付土地補(bǔ)償金的,其土地所有權(quán)確認(rèn)給道路所在組農(nóng)民集體;村、組道路如果是村委會(或農(nóng)村社區(qū))“攆地”修建的,其所占土地所有權(quán)確認(rèn)給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體,如果不是“攆地”修建的,其所占土地所有權(quán)確認(rèn)給道路所在組農(nóng)民集體。(2)毛渠(組內(nèi)小溝)所占土地的所有權(quán)確認(rèn)給組農(nóng)民集體,農(nóng)渠(幾個組共同使用的溝)、斗渠所占土地的所有權(quán)確認(rèn)給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體,支渠所占土地的所有權(quán)確認(rèn)給鎮(zhèn)農(nóng)民集體。(3)河道堤防外的護(hù)堤地、無堤防河歷史最高水位或者設(shè)計水位以下的土地已確定給有關(guān)行政主管部門的,為國有,其他的應(yīng)確權(quán)給所在組農(nóng)戶集體。(4)村辦集體企業(yè)用地、原知青點用地、原村級小學(xué)用地、公益設(shè)施用地,其所有權(quán)確認(rèn)給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體。(5)電力、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施塔基所占土地未實施征地補(bǔ)償?shù)?確權(quán)給組農(nóng)民集體①。土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)的原則為:按承包現(xiàn)狀和第二輪承包合同,將所有承包地的承包經(jīng)營權(quán)分別確認(rèn)到戶;如承包現(xiàn)狀與承包合同不符的,由各村民小組的村民通過民主協(xié)商的辦法確認(rèn)。宅基地使用權(quán)確認(rèn)的原則為:農(nóng)戶依法取得的宅基地按當(dāng)前宅基地現(xiàn)狀分別確權(quán)到農(nóng)戶,但農(nóng)戶宅基地面積超過35m2/人標(biāo)準(zhǔn)的,在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積,以后涉及現(xiàn)有房屋拆遷或政府依法實施有關(guān)規(guī)劃重新建設(shè)的,按35m2/人的標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán),原超出部分退還集體。房屋產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的原則為:按房屋現(xiàn)狀將其分類確權(quán)到戶,房屋類型主要分為磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、簡易結(jié)構(gòu)四類。林權(quán)確認(rèn)原則為:將所有的集體林和私人林(主要是房前屋后的林)使用權(quán)確認(rèn)到戶。2.或農(nóng)村社區(qū)、村民小組指頒發(fā)五證一卡。土地所有權(quán)證分別頒發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(或農(nóng)村社區(qū))、村民小組。其中屬于組集體所有的土地,其所有權(quán)證只發(fā)給村民小組;土地承包經(jīng)營權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證、耕地保護(hù)基金卡分別頒發(fā)給農(nóng)戶。(二)建立相應(yīng)的支持體系1.設(shè)立耕地保護(hù)基金由各區(qū)(市)縣政府與承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶、村組集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂“耕地保護(hù)合同”。耕地面積通過登記確認(rèn)后,由政府發(fā)放耕地保護(hù)基金。耕地保護(hù)基金按所保護(hù)的耕地數(shù)量平攤到畝,每年發(fā)放給農(nóng)戶,主要用于農(nóng)戶養(yǎng)老保險補(bǔ)助等。目前耕地保護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)分為一、二類,分別為每年每畝400元、300元。2.社會養(yǎng)老保險女50周歲、男60周歲以上的農(nóng)民每人一次性繳費(fèi)10250元的,可從繳費(fèi)次月起,每月領(lǐng)取280元的養(yǎng)老金。該項養(yǎng)老金還可根據(jù)社會發(fā)展水平和國家相關(guān)政策規(guī)定上調(diào),2009年5月就調(diào)整到每月350元,同年8月后與成都市城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險并軌,增至每月594元。男不滿60周歲、女不滿50周歲者,可分年或月按標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi),至男滿60周歲、女滿50周歲后且繳費(fèi)累計滿15年的,即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。3.醫(yī)療保險待遇不分年齡段,農(nóng)民個人按年繳費(fèi),只保當(dāng)期,住院和門診費(fèi)用進(jìn)入社會統(tǒng)籌。個人只要選擇40元/年、140元/年中的一個繳費(fèi)檔次繳費(fèi)(財政補(bǔ)貼160元/年),即可享受相應(yīng)檔次的醫(yī)療保險待遇。個人也可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及享受待遇按城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。4.災(zāi)后重建階段這些制度主要包括汶川大地震前實施的“雙放棄”制度、地震后建立的集中安置制度與集體建設(shè)用地指標(biāo)出讓制度。除此之外,還建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,實行農(nóng)業(yè)用地集中經(jīng)營補(bǔ)貼政策。(1)“雙放棄”政策規(guī)定:凡農(nóng)戶自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),家庭人均純收入超過5000元且80%以上來自于非農(nóng)收入的,轉(zhuǎn)入城市戶口,享受與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障待遇,在城內(nèi)集中安置區(qū)得到人均35m2的商品住房,子女可就近入學(xué)。(2)集中安置制度規(guī)定:凡地震時住房被嚴(yán)重毀壞、自愿將宅基地復(fù)耕和不再申請宅基地,并放棄相關(guān)建房補(bǔ)貼的,可在災(zāi)后集中安置區(qū)免費(fèi)得到人均35m2的單元房。(3)集體建設(shè)用地指標(biāo)出讓制度:就是充分利用“增減掛鉤”政策②,將原有零星分散的集體建設(shè)用地(主要為宅基地)復(fù)墾為耕地,復(fù)墾的耕地面積扣除新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地面積后形成新增耕地指標(biāo),可以出讓,用于城鎮(zhèn)建設(shè)。2008~2009年,成都市政府收購災(zāi)區(qū)新增耕地指標(biāo)的價格為每畝15萬元,出讓金主要用于災(zāi)后的農(nóng)村住房重建。其中大邑縣2008年出讓6000畝耕地指標(biāo),獲得9億元的災(zāi)后重建資金。非災(zāi)區(qū)耕地指標(biāo)的出讓金可用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。(4)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,主要是為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù);實行農(nóng)業(yè)用地集中經(jīng)營補(bǔ)貼政策,主要是為了促進(jìn)土地向規(guī)模化經(jīng)營集中。如溫江區(qū)規(guī)定:對從事農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)(不含綠化花木生產(chǎn))、加工、銷售且土地流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)100畝以上,租賃期限10年以上的業(yè)主,由區(qū)財政按100~500畝、500~1000畝、1000畝以上三個規(guī)模檔次,每畝每年分別給予400元、500元、600元的補(bǔ)貼,連續(xù)補(bǔ)貼三年;對從事綠化花木生產(chǎn)且土地流轉(zhuǎn)規(guī)模200畝以上,租賃期限10年以上的業(yè)主,由區(qū)財政按200~500畝、500~1000畝、1000畝以上三個規(guī)模檔次,每畝每年分別給予200元、350元、450元的補(bǔ)貼,連續(xù)補(bǔ)貼三年。三、承包地確權(quán)的調(diào)整成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點是一次重大的利益調(diào)整,但在這次利益調(diào)整中基本上沒有出現(xiàn)大的糾紛,國家、集體、農(nóng)民三方都獲得了利益:國家在耕地面積沒有減少的情況下獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地;集體土地所有權(quán)進(jìn)一步明晰,集體經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展壯大;農(nóng)民的土地承包權(quán)、林權(quán)、房產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)一步明確,收入明顯增加,社會保障水平有較大提高。成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點能順利進(jìn)行,主要有以下兩方面的原因。(一)充分尊重農(nóng)民的意愿和發(fā)揮其首創(chuàng)精神,保證以土地確權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革的公平與公正試點過程中,政府不制定具體的確權(quán)方案,不要求一刀切,而是充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用,所有的確權(quán)方案都由村民小組內(nèi)的群眾討論決定,所有問題都由村、組成員民主協(xié)商解決。因此,所有的土地確權(quán)方案都沒有完全按照《農(nóng)村土地承包法》和國家的相關(guān)政策制訂,而是兼顧?quán)l(xiāng)村倫理,根據(jù)村莊的實際情況和大多數(shù)村民的愿望對國家法律和相關(guān)政策的硬性規(guī)定進(jìn)行了靈活變動。1.在確權(quán)辦證時對土地承包面積進(jìn)行了局部調(diào)整,并約定“遷徙不論,死減生增”有相當(dāng)一部分村莊強(qiáng)調(diào)了承包地可調(diào)整的原則,如溫江某村規(guī)定:遷進(jìn)遷出(含婚遷)的不收田、不補(bǔ)田;家庭成員死亡的,其承包農(nóng)戶必須在死亡當(dāng)年的9月30日將死亡人口的承包土地退還給集體;計劃生育范圍內(nèi)的新出生人口應(yīng)按照上戶口時間的先后順序排隊等待死亡人口退出的承包土地(也就是人們常說的“生等死”),在等待時間內(nèi),無任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。村民們認(rèn)為,集體土地的承包權(quán)應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等享有,即以戶為單位,按人平分。在土地重新測量后,農(nóng)戶所擁有的實有承包地并不是人人相等,因此在確權(quán)前必須調(diào)整,確權(quán)后也應(yīng)隨家庭人口的變化而調(diào)整。在確權(quán)前調(diào)整,是為了保持起點公平,讓村民小組各個農(nóng)戶的人均承包面積相等;在確權(quán)后調(diào)整,是為了讓村民小組內(nèi)的新增集體成員能依法平等地行使承包土地的權(quán)利。與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚且戶口遷入的婦女不分田、因結(jié)婚戶口遷出的不退田,是為了防止不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地分配不公和一個婦女擁有雙份承包地或沒有承包地。因為《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:承包期內(nèi),婦女結(jié)婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地。為了既維持農(nóng)戶之間人均承包權(quán)的相等又保持農(nóng)戶承包田地的穩(wěn)定,溫江等地農(nóng)民還發(fā)明“動賬不動田”這種對土地承包權(quán)進(jìn)行局部調(diào)整的方法:在每年或每三年的承包地調(diào)整時,由于家庭人口減少按規(guī)定必須退田的,其退田行為可以只在村組的臺賬上反映,應(yīng)退而未退田地只需按當(dāng)?shù)氐氖袌鲂星橛袃斒褂谩庥?即將應(yīng)退田地的租金交給集體組織或需要新增田的農(nóng)戶。如張家因家庭成員死亡需退田1畝,李家因生了兒子且將戶口上到本村民小組需進(jìn)田1畝,在2008年承包地調(diào)整時村組臺賬上張、李兩家田地都有變動,但實際上張家可以不退田,只需將這1畝地的租金(折合每畝每年1200斤大米)交給李家就行了。“動賬不動田”有效地解決了地權(quán)(土地承包權(quán))流動與地塊穩(wěn)定的矛盾,既保障了承包權(quán)的公平分配,又不妨礙農(nóng)戶對土地的長期投入,保證了公平與效率的最佳結(jié)合。2.對農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)進(jìn)行了限定大多數(shù)村莊在確定農(nóng)戶宅基地使用權(quán)時都約定:農(nóng)戶依法取得的宅基地按當(dāng)前宅基地現(xiàn)狀分別確權(quán)到農(nóng)戶,但農(nóng)戶宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,需在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明所超過的面積,在房屋拆遷或重建前仍由農(nóng)戶無償使用;拆遷或重建時按規(guī)定面積重新確定使用權(quán),原超出部分退還集體。征地時超出部分的土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體,青苗費(fèi)和拆遷費(fèi)歸農(nóng)戶。這種方法類似于“動賬不動田”。村民們之所以作出以上約定,主要是因為:農(nóng)村宅基地是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格無償取得的,其使用權(quán)必須由所有集體成員平均享有,受法律保護(hù)的農(nóng)村宅基地使用面積必須人人相等。近幾年,成都市政府規(guī)劃批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地是人均35m2,但目前各農(nóng)戶實際擁有的宅基地人均面積相差較大,最多的達(dá)到人均1畝,最少的人均不到50m2。3.耕地保護(hù)基金按各個農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員數(shù)量分配而不是按農(nóng)戶所簽訂的耕地保護(hù)合同約定的土地面積分配村民們認(rèn)為,保護(hù)集體土地是所有集體成員的責(zé)任,耕地保護(hù)基金作為集體土地收益,應(yīng)由集體成員平等享有。而相當(dāng)數(shù)量的耕地保護(hù)合同是按二輪承包合同簽訂的,合同約定土地面積與實測面積相差很大;同時耕地保護(hù)合同一旦簽訂就會保持長期不變,并不能根據(jù)“死減生增”的原則對其中的條款進(jìn)行調(diào)整。(二)實施了一系列惠農(nóng)政策,農(nóng)民在改革中普遍受益在試點中,政府不僅承擔(dān)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的所有成本,包括土地的重新測量、登記及證件的印制、頒發(fā)等費(fèi)用,沒有因改革而增加農(nóng)民個體和農(nóng)民集體的負(fù)擔(dān),而且通過建立農(nóng)村耕地保護(hù)基金、農(nóng)村養(yǎng)老保險、集體建設(shè)用地出讓等制度讓農(nóng)民收入有了穩(wěn)定增長,集體經(jīng)濟(jì)有了較快發(fā)展,城鄉(xiāng)差別逐步縮小。四、土地的再利用原則成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點表明:農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的方向是完善和強(qiáng)化集體所有制,堅持人人有份、按戶承包的經(jīng)營制,使集體成員能按照民主程序依法管理和平等使用集體所有的土地。只有完善和強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有制,才能保持社會的穩(wěn)定和國家糧食安全。(一)完善和加強(qiáng)農(nóng)村土地集體財產(chǎn)制度的主要措施1.明確集體土地所有權(quán)的主體現(xiàn)在的村民小組大多數(shù)是由合作化時期的初級社、人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來,無論是合作化時期的“社”,還是人民公社的“隊”,都有明確的邊界,其土地和人員的對應(yīng)關(guān)系都相當(dāng)穩(wěn)定。盡管有分有合,但社、隊之間的土地不能任意調(diào)整,家庭承包的土地也基本上是以生產(chǎn)隊為單位按人口或勞動力數(shù)量平分到農(nóng)戶的。國土資源部的調(diào)研表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實地均有明確的界限和范圍,而且其面積比例一般為1∶9∶90。村民熟悉村民小組內(nèi)每個家庭的人口、耕地、山林、宅基地,為他們有效管理和使用集體土地提供了條件。因此,土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部2001年《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的規(guī)定:“凡是土地家庭承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊)界限的,不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同,土地應(yīng)確定給村民小組農(nóng)民集體所有。”即凡是能夠明確到村民小組的土地都應(yīng)由村民小組集體所有,只有跨組的水渠、道路和其他不屬于村民小組的公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共場所、集體企業(yè)占用的農(nóng)村集體土地才能劃歸村民委員會(農(nóng)村社區(qū))集體所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)成為農(nóng)村集體土地的所有者,不能限制土地所有者的正當(dāng)權(quán)益,只能代表國家依法管理農(nóng)村集體土地,并依法調(diào)解農(nóng)村集體土地所有權(quán)糾紛。2.成員合法生育的子女進(jìn)行第一輪土地承包時,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有承包權(quán)且戶口沒有遷出的人員即為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,這些成員合法生育的子女自戶口上到本集體經(jīng)濟(jì)組織起,便成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其他將戶口依法遷入、并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意的,可以成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法平等享有本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。3.宅基地使用權(quán)長期承包的原則農(nóng)戶依法獲得農(nóng)村土地承包權(quán)后,在承包期內(nèi)可依法自主經(jīng)營、自由轉(zhuǎn)讓,但家庭成員死亡的農(nóng)戶,應(yīng)在當(dāng)年秋收后將該成員的承包地上交集體經(jīng)濟(jì)組織;如需要繼續(xù)承包的,應(yīng)有償承包。農(nóng)戶依法獲得的宅基地使用權(quán)可長期享有,任何組織和個人都不得強(qiáng)行變更,但農(nóng)戶憑集體成員資格無償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)同時受到法律和鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范。集體在合理補(bǔ)償后有權(quán)收回進(jìn)城落戶且享有城市社會保障待遇的農(nóng)民的承包地和宅基地。當(dāng)然,為保護(hù)農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資的積極性,應(yīng)堅持大穩(wěn)定、小調(diào)整和“生等死”、“遷入的等遷出的”等土地調(diào)整方法,最好是“動賬不動田”。4.應(yīng)當(dāng)依法定成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員凡涉及集體成員資格的認(rèn)定、集體土地的征用與發(fā)包、集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及其收益分配等與集體成員利益密切相關(guān)的事項,都應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法民主決策,且決策必須得到三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意方可生效。(二)完善和加強(qiáng)農(nóng)村土地集體承擔(dān)費(fèi)用制度1.土地私有,影響土地的生產(chǎn)力土地不同于生產(chǎn)工具、房屋、工廠,它是與陽光、森林、空氣、河流類似的不可再生的資源,不能憑勞動創(chuàng)造,不屬于一般意義上的財產(chǎn)。土地不會增加,但人口會增加;土地是人安身立命的地方,是人類吃住安全的依托;土地的私有和資本化并不能增加耕地的數(shù)量和提高耕地的生產(chǎn)能力。農(nóng)村土地集體所有制不僅可使農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素為農(nóng)地使用者創(chuàng)造收益,而且在勞動力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限的條件下,為農(nóng)民充分利用家庭勞動力創(chuàng)造了條件;在糧食市場不完善的條件下能夠保障糧食安全,在農(nóng)民喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的情況下可作為一種生存保障,這些功能對于實現(xiàn)平等和緩解貧困具有重要意義。2.農(nóng)村土地私有化是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求我國在土地集體化之前(新中國成立前)一直實行的是土地能夠自由買賣的私有制,但無法從根本上解決饑荒問題和實現(xiàn)社會穩(wěn)定,總是有饑民或流民造反。而且,中國歷史上盛世的出現(xiàn),基本上都是國家有能力禁止土地兼并、組織農(nóng)民進(jìn)行水利建設(shè)和保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果;中國歷史上亂世的出現(xiàn),都是土地流轉(zhuǎn)加速并向地主集中的結(jié)果。2007~2009年,糧食問題最嚴(yán)重的國家都是土地能夠自由買賣的私有制國家,如印度和中非的一些國家。如果中國農(nóng)村土地私有化,允許農(nóng)村土地抵押、入股、買賣,會從兩方面危及國家的糧食安全:一是土地私有將使為興修農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而調(diào)整土地變得更加困難,農(nóng)業(yè)抵御各種災(zāi)害的能力會大大降低,耕地的產(chǎn)出能力會下降。事實上,集體有權(quán)調(diào)整承包地并能經(jīng)常對承包地進(jìn)行局部調(diào)整的地區(qū)相對于家庭承包責(zé)任制實行后就從未進(jìn)行過承包地調(diào)整的地區(qū),農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有效得多。二是土地私有將使國家的耕地保護(hù)更加困難,有可能使糧食種植面積得不到保障。3.不同土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的區(qū)分農(nóng)村土地集體所有,可賦予集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)農(nóng)戶間集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量的增減依法按民主程序調(diào)整農(nóng)戶的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)力,能確保耕者有其田、居者有其屋和集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等使用集體土地。農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是基于農(nóng)村集體成員資格取得的一種類似公民的人身權(quán)的權(quán)利。有的學(xué)者稱其為成員權(quán),即土地集