低碳背景下國際貿(mào)易的機遇與挑戰(zhàn)

低碳背景下國際貿(mào)易的機遇與挑戰(zhàn)

近年來，世界價值鏈中的相關事件迅速增加。2010年，日本提出了“影響可支配能源行業(yè)的一些措施”（以下簡稱“加拿大可能源事件”），2010年，美國提出了“中國-風力發(fā)電設備的措施”（以下簡稱“中國-風力設備安裝費”）。2011年，歐盟提出了“加拿大智能體系采動計劃措施”（以下簡稱“加拿大智能體劃協(xié)議”）。2011年，中國商務部對美國的金融和能源政策和補貼采取了貿(mào)易壁壘調查。這些可再生能源產(chǎn)業(yè)糾紛案件都可以歸結為各國政府推行的促進可再生能源產(chǎn)業(yè)的法律、政策和措施,有可能導致貿(mào)易的不公平和對WTO成員合法貿(mào)易利益的損害。本文將對這些案例的發(fā)展進程進行梳理,對涉及可再生能源產(chǎn)業(yè)措施的案例在世貿(mào)組織爭端解決機制下可能的裁決方向進行分析。其中中美風能設備補貼案涉及的問題比較簡單而且已經(jīng)由中方廢止有關補貼而終止了磋商程序,我國商務部對美國可再生能源扶持政策及補貼措施啟動貿(mào)易壁壘調查尚處于國內(nèi)調查階段,因此本文將重點對兩起已經(jīng)成立專家小組的涉及加拿大FIT計劃的案例進行分析。通過對這些案例的裁決進行分析,將有利于了解全球越來越復雜的與貿(mào)易有關的低碳發(fā)展措施,了解《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)授權下的以減排溫室氣體和低碳發(fā)展為由的可再生能源產(chǎn)業(yè)措施與自由貿(mào)易的關系,了解貿(mào)易的多邊機制和可能引起國際貿(mào)易爭端的單邊政策之間的關系。1刑罰執(zhí)行方面對充填政策的調整電價保證機制(Feed-InTariff,FIT),字面含義是“維持稅率”,是一種支持可再生能源發(fā)電的能源供應政策。在FIT下,符合條件的可再生能源供應商將得到一個固定的電力收購價格,而且國家或地方電網(wǎng)機構有義務按照這一價格收購其電力,并且應在15~20年內(nèi)簽訂收購合同,同時針對不同的可再生能源技術,衡量其資源開發(fā)的成本,確定不同的稅率,因此FIT應譯為“可再生能源維持不同稅率的回購政策”,以體現(xiàn)該政策的原意。這種根據(jù)項目成本給予不同售電價格的措施,可以保證投資者的合理回報,促進多樣性的可再生能源(風能和太陽能)開發(fā)。以日本和歐盟對加拿大可再生能源政策提出的磋商請求為例,加拿大有關新能源法案及其政策措施中涉及FIT的基本內(nèi)容見表1。FIT政策最早表現(xiàn)在德國《可再生能源資源法》(RenewableEnergySourcesAct(RESAct)(2000))中。目前,實施FIT政策的國家已近70個,包括澳大利亞,奧地利,比利時,巴西,加拿大,中國,塞浦路斯,捷克共和國,丹麥,愛沙尼亞,法國,德國,希臘,匈牙利,伊朗,愛爾蘭,以色列,意大利,韓國,立陶宛,盧森堡,荷蘭,葡萄牙,南非,西班牙,瑞典,瑞士,泰國,土耳其等國,美國的十幾個州目前都在實施FIT政策。2008年,歐洲委員會經(jīng)過詳細調查和研究分析后認為,運行良好的FIT機制是促進可再生能源發(fā)電的最有效的支持計劃。國際能源署認同歐洲委員會的觀點,歐洲的可再生能源聯(lián)合會(EREF)也在報告中支持IFT計劃。2加拿大的新能源發(fā)電民主政策FIT政策實際上是一種政府價格補貼行為,在涉及到新能源產(chǎn)業(yè)國際貿(mào)易時可能對公平競爭帶來影響。根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)則,價格補貼被分為可訴性和禁止性兩種,后者是不被容許的,因此相關爭議的焦點通常表現(xiàn)在價格補貼性質的界定上。日本和歐盟所關切的議題來自加拿大地方政府安大略省實施的FIT計劃,引起爭議的主要是FIT計劃中的“本地成分要求”政策。該計劃對符合可再生能源“本地成分要求”規(guī)定的發(fā)電設備發(fā)生的電力提供20年的保證收購計劃,以達到在2014年前逐步淘汰燃煤發(fā)電、促進可再生能源技術發(fā)展及創(chuàng)造綠色就業(yè)機會。2009年5月加拿大安大略省通過的《綠色能源及綠色經(jīng)濟法》,明確規(guī)定要將安大略省建構為新能源產(chǎn)業(yè)制造中心,2020年風電規(guī)模達到4.6GW,并在未來3年內(nèi)為安大略省創(chuàng)造50萬個就業(yè)機會。為了完成法律確定的目標,安大略省地方政府為可再生能源發(fā)電的利用提供20年的補貼價格收購,采用的就是FIT政策。加拿大聯(lián)邦政府支持安大略省采用FIT計劃結合“本地成分要求”措施,帶動該國包括風能裝置的可再生能源裝備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加拿大政府新能源政策,包括了FIT計劃、政府采購、減稅和補貼等財政激勵手段、可再生能源配額標準和目標等。加拿大安大略省電力管理局制定的FIT計劃中專門規(guī)定了新能源發(fā)電設備產(chǎn)品的“本地成分”規(guī)則。根據(jù)該項規(guī)則,對于發(fā)電量大于10kW的風力發(fā)電設施合同項目,項目的風力發(fā)電設施的安裝調試如能早于2012年1月1日完成并可供商業(yè)運作,則該項目的“本地成分”率要求為25%;若晚于上述時間,項目的“本地成分”率要求增至50%。對于太陽能光伏發(fā)電設施的合同項目,根據(jù)該項規(guī)則對于早于2011年1月1日完成并可供商業(yè)運作的太陽能光伏發(fā)電設施,項目的“本地成分”率要求為50%;晚于上述時間,則提高至60%。日本和歐盟提出加拿大的FIT計劃違反了WTO規(guī)則,加拿大方面作出的解釋是實施FIT計劃是為了更好地履行減排溫室氣體的國際義務,加拿大安大略省在回應日本和歐盟的訴求時指出,此類措施源于履行《京都議定書》減排承諾而采取的經(jīng)《公約》授權的單邊減排措施。日本和歐盟指出FIT計劃違反WTO國民待遇原則和TRIMS及ASCM規(guī)則,加拿大援引GATT1947政府采購例外、GATT第20條例外、GATS第13條例外、NAFTA地方政府采購例外進行辯護。日本和歐盟指出加方違背TRIMS第2條國民待遇與數(shù)量限制規(guī)定,加方則回應以TRIMS第3條例外。日本和歐盟進而指出加方違反ASCM第3條關于進口替代補貼的禁止性規(guī)定,加方則指出,此類措施已經(jīng)實施多年,未見日本異議。3小額增長的新能源政策當前,雖然應對氣候變化的多邊談判遇到許多困難,談判的進程開展得很慢,但是溫室氣體減排的必要性已經(jīng)得到全球的共識,實現(xiàn)低碳經(jīng)濟是全球今后發(fā)展的趨勢,加上近年來不斷出現(xiàn)的各種金融危機導致世界經(jīng)濟的不景氣,而發(fā)展中的新興國家的崛起對傳統(tǒng)發(fā)達國家的世界地位帶來了很大沖擊,因此一些發(fā)達國家希望通過低碳經(jīng)濟轉型鞏固原來的世界政治和國際經(jīng)濟的領導權,并建立了相關的戰(zhàn)略。這些國家的政府借口目前的多邊機制無法實現(xiàn)既定的減排目標,曲解世界各國在應對氣候變化的共同責任,要求新興國家進一步承擔減排責任,目的是有利于發(fā)達國家通過新能源技術上的優(yōu)勢對世界控制。一些發(fā)達國家和經(jīng)濟體為了促進本國在低碳經(jīng)濟轉型中盡快確立新能源開發(fā)與利用為核心的領導地位和市場份額,采取了各種單邊措施推動本國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,同時以“碳泄漏”和“公平競爭力缺損”為由,游離多邊機制實施單邊貿(mào)易限制措施以維護自身的經(jīng)貿(mào)利益。然而,這些做法不僅影響了的國際減排的多邊機制進程,并且可能違反WTO涵蓋協(xié)定下的規(guī)則。3.1溫室氣體減排促進政策和措施《公約》雖然沒有對有關減排的國際貿(mào)易規(guī)則作出具體規(guī)定,但明確規(guī)定了締約國實施單邊減排措施的授權,為了限制溫室氣體的排放締約國可以采取認為適當?shù)膯芜叴胧?包括貿(mào)易措施,但是世貿(mào)組織規(guī)則體系是全面規(guī)范多邊貿(mào)易制度的國際法,世貿(mào)組織下的國家包括《公約》的締約國也必須按世貿(mào)組織規(guī)則進行貿(mào)易,兩者背景不同可能會引起沖突,因此必須厘清《公約》的單邊措施與國際貿(mào)易規(guī)則之間的關系。根據(jù)《議定書》的規(guī)定,締約國在實現(xiàn)碳排放量化的限制和減少排放的承諾時,為了促進可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)減少溫室氣體排放量承諾,可以根據(jù)本國情況制訂促進政策和措施,包括采取氣候友好的財政激勵、稅收、關稅和補貼政策和措施,為締約國在選擇國內(nèi)政策時提供了相當大的的靈活性。締約方對能源政策的調整也可能會使用貿(mào)易工具,如關于產(chǎn)品的能耗標準、標識和生產(chǎn)加工過程的能耗控制以及“本地成分要求”等,由于技術上的差距,發(fā)達國國履行《議定書》義務所采取的各類國內(nèi)措施,有可能損害非附件一中發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的貿(mào)易利益。根據(jù)公約第3條第5款的規(guī)定,為應對氣候變化而采取的措施包括單邊措施,不應當成為國際貿(mào)易中的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制,也就是說一個國家的溫室氣體減排的立法或者措施不能擾亂和違反國際貿(mào)易規(guī)則,這一條款也為2012年《議定書》第一承諾期之前的溫室氣體減排措施與國際貿(mào)易規(guī)則的關系規(guī)定了一個基調。不過《議定書》雖然要求這些措施的實施應最大限度地減少對國際貿(mào)易的影響,但并非強制義務,締約方若認為實施某項貿(mào)易限制措施有助于達成《議定書》的義務,仍可制定并執(zhí)行。當然,在進行這類政策和措施的調整時,締約方有義務減少這些政策和措施的不利影響,包括其對國際貿(mào)易的不利影響。當前氣候變化國際法雖然還缺乏統(tǒng)一的應對措施,但是各國的國內(nèi)減排立法正在不斷完善中,其中與貿(mào)易有關的可再生能源產(chǎn)業(yè)措施獲得了《公約》規(guī)則體系的授權,通過激勵產(chǎn)品出口國削減碳排放,實現(xiàn)產(chǎn)品出口國應對氣候變化的目標,也能引導世界各國共同減排的方向,有助于實現(xiàn)全球氣候變化控制目標。但是這些溫室氣體減排措施可能違反WTO規(guī)則對某些相關貿(mào)易進行限制,日本、歐盟和加拿大各執(zhí)一詞的爭議,就是這種矛盾的體現(xiàn),這一矛盾亟待通過國際協(xié)調給予解決。3.2對安大略省風電產(chǎn)品的補貼在應對氣候變化的背景下,各國實施的補貼措施旨在鼓勵開發(fā)和使用可再生能源,但以低碳發(fā)展名義而采取的這些措施如果被濫用,就有可能違反世貿(mào)協(xié)定的公平競爭和反補貼原則,成為變相的貿(mào)易保護主義GATT1994規(guī)定了國民待遇的一般原則和最低標準,要求所有的市場參與者得到“有效的機會平等”,GATT1947第3.5條明確禁止多邊貿(mào)易中設立“本地成分要求”的國內(nèi)法規(guī),安大略省FIT規(guī)則中的“本地成分要求”明顯不符合國民待遇原則。安大略省參與FIT項目的再生能源發(fā)電廠商,為了符合FIT規(guī)則中的“本地成分要求”,不得不優(yōu)先采購安大略省的發(fā)電設備,進口發(fā)電設備在安大略省的銷售、購買及使用無法享受安大略省生產(chǎn)的同類產(chǎn)品待遇,業(yè)務將受到很大影響。日本、歐盟和其他國家某些風電產(chǎn)品的用途和技術標準符合安大略省的風電項目的要求,在市場上與當?shù)禺a(chǎn)品具有競爭關系,FIT計劃的“本地成分要求”破壞了競爭的公平性。世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》(ASCM)把出口補貼和進口替代補貼定為禁止性補貼。一個國家為了發(fā)展本國低碳產(chǎn)業(yè)為本國的新材料、新能源技術和產(chǎn)品出口給予經(jīng)濟補貼,將被認定為“出口補貼”;政府在低碳名義對企業(yè)購買本國產(chǎn)品替代進口產(chǎn)品進行補貼,將被認定為構成“進口替代補貼”。加拿大FIT計劃規(guī)則中采取的某些措施,可能違反世貿(mào)組織“禁止性補貼”的規(guī)定。例如安大略省電力管理局(OPA)對符合FIT計劃規(guī)定的風電供應商提供保證價格下的收購承諾,就符合ACSM第1條“財政資助”的特征。同時,通過FIT計劃下的“國內(nèi)成分要求”的實施,安大略省的風電設備供應商實際上得到了政府給予的財政資助,可以認定被賦予了利益構成了補貼。新能源發(fā)電企業(yè)為了讓政府按優(yōu)惠條件收購所產(chǎn)電力,就必須根據(jù)FIT計劃中的“國內(nèi)成分要求”采購本地新能源發(fā)電設備產(chǎn)品,本地新能源發(fā)電設備產(chǎn)品企業(yè)在與進口設備的競爭中獲得利益,其后果與進口替代型補貼相同,因此也可以認為構成了ASCM協(xié)定的禁止性補貼。4國外關于進口替代補貼禁止性政策的裁決2010年12月22日,美國要求就中國向生產(chǎn)風力發(fā)電設備的企業(yè)提供贈款、資金或獎勵的某些措施與中國進行磋商。美國表示,上述措施只對中國國內(nèi)企業(yè)實施,不相符《SCM協(xié)定》第3條要求。美國還聲稱,由于中國沒有提供這些措施的一種或多種WTO官方翻譯文本,未能遵守中國加入工作組報告書第334段規(guī)定的義務,不符合GATT1994及《SCM協(xié)定》有關條款的要求。2011年1月歐盟和日本相繼要求加入磋商。以后,我國政府主動廢止有關政府補貼的相關法律文件,世貿(mào)組織爭端解決機制下的有關進程因此終止。在美國針對中國風電設備補貼案提起爭端解決程序后,我國商務部應中國機電產(chǎn)品進出口商會和中華全國工商業(yè)聯(lián)合會新能源商會的申請,已經(jīng)依據(jù)世貿(mào)組織的有關規(guī)定發(fā)布2011年第69號公告,對美國可再生能源扶持政策及補貼措施啟動了貿(mào)易壁壘調查。調查結果如果證實了美國政府對該國可再生能源產(chǎn)業(yè)提供的扶持政策及補貼措施,已經(jīng)違反了世貿(mào)組織規(guī)則,并損害到我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)參與相關貿(mào)易的公平環(huán)境,那么我國也可以通過爭端解決機制要求進行裁決,維護我國可再生能源產(chǎn)業(yè)領域的合法權益。2010年5月,日本在WTO貨物貿(mào)易理事會上,要求加拿大政府解釋安大略省為鼓勵開發(fā)和利用可再生能源而制定的涉及包含“本地成分要求”的“可再生能源回購計劃”的規(guī)定是否符合WTO協(xié)定,包括GATT1994公平貿(mào)易原則和《與貿(mào)易有關的投資措施協(xié)定》等。日本認為,包括對太陽能及風能等利用可再生能源發(fā)電部門的補貼,強制要求FIT項目開發(fā)商必須采購一定比例的安大略省本地生產(chǎn)的相關設備等措施,影響了日本企業(yè)參與安大略省的FIT項目和產(chǎn)品出口帶來的公平競爭。2010年9月13日,日本又以加拿大雖然回應安大略省的可再生能源“本地成分要求”的規(guī)定,但是未對有關措施是否違反GATT1994國民待遇原則、《與貿(mào)易有關之投資措施協(xié)定》(TRIMS)中的國民待遇與數(shù)量限制,《補貼與反補貼措施協(xié)定》中關于進口替代補貼的禁止性規(guī)定作出說明,并宣布提起WTO爭端解決程序,要求與加拿大進行磋商。2010年9月,美國及歐盟也以涉及本國重大貿(mào)易利益為由要求參加相關的磋商。由于磋商雙方?jīng)]有達成一致,2011年6月1日,日本提起了設立專家組的請求。2011年7月20日,爭端解決機構著手成立專家小組。2011年10月6日,總干事批準組成了專家小組。2011年8月11日,歐盟就加拿大有關包含國內(nèi)含量要求的FIT計劃,要求與加拿大進行磋商。歐盟聲稱,加拿大FIT計劃所涉及的措施與GATT1994中的有關條款規(guī)定所承擔的義務不一致,加拿大出臺的可再生能源發(fā)電設施的國內(nèi)銷售、標價出售、購買、運輸、分銷或使用的法律、法規(guī)和規(guī)定,導致加拿大安大略省相關產(chǎn)品所享受的待遇高于其他WTO成員的同類產(chǎn)品。這些措施還規(guī)定了安大略省可再生能源發(fā)電設施中本地生產(chǎn)的設備必須達到的數(shù)量和比例,其結果是保護加拿大國內(nèi)新能源設備產(chǎn)品的生產(chǎn)商,違反了GATT1994第3條第1款。歐盟認為這些措施可視為與貿(mào)易有關的投資措施,因此與《TRIMs協(xié)定》和GATT的規(guī)定不一致。歐盟還進一步指出,由于這些措施已經(jīng)變現(xiàn)為一類財政資助或一種收益或價格支持,因此加拿大安大略省的相關企業(yè)獲得了額外的利益,具有經(jīng)濟補貼的性質,違反了《SCM協(xié)定》中關于禁止性補貼的規(guī)定。歐盟提出訴求不久,美國和日本先后要求加入磋商;2011年9月1日,歐洲聯(lián)盟要求成立專家小組;2012年1月20日,爭端解決機構著手成立了專家小組。面對日本和歐