小產(chǎn)權(quán)房的法律分析

小產(chǎn)權(quán)房的法律分析

通過法律保護(hù)財(cái)產(chǎn)并確認(rèn)權(quán)利是確定所有權(quán)的重要方法?？芍两裥‘a(chǎn)權(quán)房仍處于邊緣地帶。深思小產(chǎn)權(quán)房背后隱藏的法律問題,它主要涉及農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地等農(nóng)地權(quán)利能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)、國(guó)家地權(quán)和農(nóng)村地權(quán)(1)如何協(xié)調(diào)的問題。完善我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利屬性,改革農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)體制,賦予小產(chǎn)權(quán)房合法的“名分”,不但保障了農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益,而且對(duì)解決“三農(nóng)”問題大有幫助。一、小產(chǎn)權(quán)房小產(chǎn)權(quán)房事實(shí)上,房屋產(chǎn)權(quán)是沒有大小之分的,只是有無(wú)的問題。嚴(yán)格地說(shuō),小產(chǎn)權(quán)房不是一個(gè)法律的概念,它只是民間的一種約定俗成的說(shuō)法。所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村在集體土地上集中建造的住宅,本是用來(lái)滿足本集體成員的居住需要,而實(shí)際上卻把剩余部分甚至全部銷售給城市居民,由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明,沒有國(guó)家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證(俗稱“大產(chǎn)權(quán)”),因而被稱之為小產(chǎn)權(quán)房。(2)建設(shè)部為規(guī)勸城鎮(zhèn)居民不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房,并與2007年6月18日發(fā)布了《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》,結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活中小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際狀況,小產(chǎn)權(quán)房具有以下法律特點(diǎn)。(3)1.集體土地上重建商品房的轉(zhuǎn)讓按照我國(guó)現(xiàn)行法律,農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者生活,村民經(jīng)依法審批獲取宅基地修建房屋居住,但只限于農(nóng)民自住或者轉(zhuǎn)讓給本村符合建房申請(qǐng)宅基地條件的其他村民。如果要在農(nóng)村集體土地上興建商品房并出售,則必須先由國(guó)家征收,將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,再由國(guó)家出讓給開發(fā)商,開發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等費(fèi)用,最后將所建房屋出售給購(gòu)房者。有人認(rèn)為,集體組織成員擁有的土地使用權(quán),具有團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì),因此它的轉(zhuǎn)讓對(duì)象通常以本集體成員為限。這種限制實(shí)際上起著保護(hù)集體土地公有公用的作用,可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)以及隨之而來(lái)的大范圍的人口流動(dòng)。(1)因此按照現(xiàn)行法律規(guī)定,城鎮(zhèn)居民購(gòu)得小產(chǎn)權(quán)房后將無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證明,小產(chǎn)權(quán)房實(shí)質(zhì)上是無(wú)產(chǎn)權(quán)房。2.部分項(xiàng)目未增建購(gòu)房者簽訂購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同并交付了房款,得到只是一個(gè)合同關(guān)系,并沒有取得產(chǎn)權(quán)。如果相關(guān)部門整頓小產(chǎn)權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目、進(jìn)行城市規(guī)劃或者國(guó)家征收土地,那么就有可能導(dǎo)致部分項(xiàng)目停建甚至已購(gòu)房屋被強(qiáng)行拆除。這樣購(gòu)房者就會(huì)面臨既無(wú)法取得房屋,又不能及時(shí)索回房款的境地,同時(shí)因?yàn)橘?gòu)房者只是實(shí)際使用權(quán)人而不是合法的產(chǎn)權(quán)人,因此得到的拆遷補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償相比微乎其微,甚至有可能得不到拆遷補(bǔ)償。3.小產(chǎn)權(quán)房改造。在房屋小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量無(wú)人監(jiān)督,一些開發(fā)商因小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低廉,受利益驅(qū)動(dòng),往往會(huì)偷工減料,存在安全隱患。目前小產(chǎn)權(quán)房一般由土地所在的村集體開發(fā),除了房屋質(zhì)量和售后保修難以保證外,入住后的物業(yè)管理也容易出現(xiàn)問題。另外,小產(chǎn)權(quán)房不具備商品房的法律性質(zhì),一旦遇到房屋質(zhì)量問題,法院也不能以商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋來(lái)處理。4.房屋缺少凝聚力價(jià)格低廉是小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)之一,同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房大多數(shù)位于城市郊區(qū),房子幾乎都缺少暖氣、天然氣、完善的物業(yè)管理企業(yè)等,即使少數(shù)有物業(yè)管理的地方,入住后的物業(yè)管理也容易出現(xiàn)糾紛,在這種情況下,購(gòu)房者可能連最基本的水電等生活必需品都難以獲得供給。5.小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房沒有房產(chǎn)證明,沒有房屋質(zhì)量的售后保證,使得小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于小產(chǎn)權(quán)房的情況復(fù)雜,一般正規(guī)的房地產(chǎn)中介都不會(huì)接受小產(chǎn)權(quán)房的房源,也不會(huì)為小產(chǎn)權(quán)房提供中介服務(wù)。二、小產(chǎn)權(quán)房的合法形成筆者認(rèn)為,小產(chǎn)權(quán)房的法律風(fēng)險(xiǎn)源于它的非合法化地位,一旦法律將小產(chǎn)權(quán)房的地位合法化,這些風(fēng)險(xiǎn)將迎刃而解。建設(shè)部2007年6月18日發(fā)布的《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》和各地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房叫停的做法,讓小產(chǎn)權(quán)房處于風(fēng)口浪尖。然而這些措施并沒有挫傷購(gòu)房者的積極性,小產(chǎn)權(quán)房在很多地方還是賣得如火如荼,這是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于購(gòu)房者的市場(chǎng)需求。當(dāng)務(wù)之急是如何使小產(chǎn)權(quán)房合法化,政府及有關(guān)部門如何采取配套措施使土地市場(chǎng)真正統(tǒng)一起來(lái),給小產(chǎn)權(quán)房一個(gè)合適的“名分”。小產(chǎn)權(quán)房合法化有以下幾個(gè)理由:1.農(nóng)村和城市區(qū)內(nèi)的土地,屬于國(guó)家所有《憲法》第8條規(guī)定:“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山?！薄稇椃ā返?0條也規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！边@是《憲法》對(duì)集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的明確表述,《憲法》并沒有對(duì)集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)加以禁止,只是要求在“法律規(guī)定的范圍內(nèi)”,這就為修改相關(guān)法律使小產(chǎn)權(quán)房合法化提供了憲法依據(jù)。2.小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)許多人士及法律專家都認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房違法,相關(guān)部門也發(fā)出文件強(qiáng)制小產(chǎn)權(quán)房的停建停售,他們的依據(jù)就是我國(guó)《土地管理法》第43條第1款的規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！蓖瑫r(shí),該法第63條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。這些條款都為認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)銷售違法提供了法律依據(jù)。在《物權(quán)法》頒布之前,有關(guān)集體土地上建造的房屋能否流轉(zhuǎn)也引起了爭(zhēng)議,專家主張建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度不應(yīng)當(dāng)僅限于國(guó)有土地。(1)但是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)特有的土地制度,國(guó)有土地和集體土地兩個(gè)土地市場(chǎng)(2)從現(xiàn)實(shí)來(lái)看確實(shí)有不合乎情理的地方,但它符合我國(guó)國(guó)情。也正是基于這種情況,《物權(quán)法》沒有貿(mào)然規(guī)定集體土地能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn),更沒有將小產(chǎn)權(quán)房一棍子打死,而是通過《土地管理法》的規(guī)定引入到《物權(quán)法》中去。《物權(quán)法》第153條規(guī)定,宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。這樣在條件成熟的情況下,修改《土地管理法》使小產(chǎn)權(quán)房的法律地位合法化不失為明智之舉。3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)家、集體《物權(quán)法》第39條規(guī)定:所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》第3條第3款規(guī)定:國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利;第4條規(guī)定:國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯。那么為什么對(duì)國(guó)家所有的土地和集體所有的土地設(shè)立不同的保護(hù)規(guī)則,即只允許國(guó)有土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)交易而集體土地不能呢?從現(xiàn)有的法律規(guī)定沒有正當(dāng)?shù)睦碛蓪?duì)集體所有的土地進(jìn)行限制,只是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣做法,這種做法已不適合當(dāng)前實(shí)際,亟需改革。(3)農(nóng)民與開發(fā)商享有同等的法律地位和權(quán)利,在村集體土地上建造的房屋和在國(guó)有土地上建造的房屋同樣應(yīng)有權(quán)屬證明。4.控發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)作用,解決小產(chǎn)權(quán)房買賣難題從相關(guān)主體的法律利益看,政府在兼顧農(nóng)民、開發(fā)商、政府利益的基礎(chǔ)上,采取合理方案,通過合理分擔(dān)補(bǔ)繳同正常用地一樣的費(fèi)用,使小產(chǎn)權(quán)房買賣中政府的利益不受損失。同時(shí),政府也從中獲得了間接的利益,靠政府調(diào)控解決不了的高房?jī)r(jià)問題,通過村集體組織、村民和房地產(chǎn)開發(fā)商與政府的博弈,使得房地產(chǎn)開發(fā)商操縱和壟斷的高昂的房屋價(jià)格有望回落。同時(shí),小產(chǎn)權(quán)房買賣中村集體、村民、城鎮(zhèn)居民是顯然的受益者,他們享受到了直接的利益,村集體增加了收入,村民從中得到了分紅,城鎮(zhèn)居民有了夢(mèng)寐以求的住房。相反,如果小產(chǎn)權(quán)房不盡快合法化,國(guó)家的土地資源最終將受到巨大的損失。從現(xiàn)實(shí)情況看,小產(chǎn)權(quán)房買賣合同成立后,購(gòu)房者在法律上已享有了《物權(quán)法》規(guī)定的占有的權(quán)利,如果政府有關(guān)部門不是因?yàn)橘|(zhì)量問題而僅僅以違法的名義或者以沒有產(chǎn)權(quán)的名義而強(qiáng)行將這些小產(chǎn)權(quán)房拆除,從整個(gè)社會(huì)財(cái)富節(jié)約的角度還是《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定來(lái)考慮,這種做法決不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。三、小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)獨(dú)立而不具有殘缺性小產(chǎn)權(quán)房問題的實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系問題。其利益主體主要有政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、城鎮(zhèn)的居民和開發(fā)商。這些主體之間的利益關(guān)系主要體現(xiàn)為公益和私益、私益和私益之間的利益關(guān)系。政府作為國(guó)家的代表,行使土地所有權(quán),壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)民土地不能作為建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流通。要想進(jìn)入市場(chǎng)流通,必須先由政府征地,政府將農(nóng)民的低價(jià)土地轉(zhuǎn)換成高價(jià)的城市用地,然后才許可其進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流通。這樣農(nóng)民的土地權(quán)利根本無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值,土地的市場(chǎng)價(jià)值以及增值只能由國(guó)家取得。而小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn),使政府應(yīng)得到的土地使用權(quán)出讓金得不到,這也是政府遲遲不敢將小產(chǎn)權(quán)房合法化的重要原因之一。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民的結(jié)合體,與農(nóng)民的利益休戚相關(guān)。不盡快將小產(chǎn)權(quán)房合法化,農(nóng)民的土地權(quán)利利益受損首當(dāng)其沖。同時(shí),村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的所有者,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利。理論上,集體土地的所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)一樣享有獨(dú)立、平等的地位,(1)但是實(shí)踐中我國(guó)集體土地所有權(quán)并非完整意義上的所有權(quán),其權(quán)能具有殘缺性。首先是使用權(quán)能。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地等與集體密切相關(guān)的建設(shè),而對(duì)于可產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā),集體土地不具有此使用目的。其次是收益權(quán)能。國(guó)家因公共利益需要而征用集體所有土地時(shí),給予村集體的補(bǔ)償既不是地租,更不是土地的價(jià)格,僅僅是部分補(bǔ)貼而已,這實(shí)際上也是對(duì)集體收益的一種侵占。最后是處分權(quán)能。我國(guó)法律規(guī)定,國(guó)家禁止集體土地所有權(quán)買賣,農(nóng)村集體所有的土地不能出讓,只有被征用變?yōu)閲?guó)有土地后方可為之。這不僅使集體土地所有者完全失去了土地的出讓權(quán),同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國(guó)庫(kù)。小產(chǎn)權(quán)房正是村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府博弈的結(jié)果。對(duì)城市居民來(lái)說(shuō),家庭住房已經(jīng)成了占普通城鎮(zhèn)居民家庭財(cái)產(chǎn)四分之三的超級(jí)主力,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了他們銀行存款、股票投資和家庭其他大件消費(fèi)品等其他家庭財(cái)產(chǎn)之和。在現(xiàn)有房地產(chǎn)商操縱和住房政策的導(dǎo)向下,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)失去了保障城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)住房小康的基本機(jī)制,城鎮(zhèn)居民買不起房或改善不了住房條件的數(shù)量已經(jīng)占到城鎮(zhèn)人口的20%—80%以上,而小產(chǎn)權(quán)房低廉的價(jià)格恰好迎合了城鎮(zhèn)居民的住房需求,使他們有了買得起房、住得起好房的機(jī)會(huì)。對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商來(lái)說(shuō),小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn),打破了房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)商品房?jī)r(jià)格的壟斷,沖破了土地開發(fā)主體單一化局面,他們迫不得已降低房?jī)r(jià),從而使住房?jī)r(jià)格更趨于合理化。四、法律制度安排有人認(rèn)為,小產(chǎn)權(quán)房背后隱藏的法律利益沖突的原因在于土地的供給不足,由于土地有限供給不能滿足人們的需求導(dǎo)致相關(guān)主體之間的沖突。其實(shí)這只是表面的原因。歷史唯物主義觀點(diǎn)認(rèn)為,利益沖突根源于制度安排的缺陷,是人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自身利益過程中所依賴的社會(huì)制度本身的缺陷造成的。在談到小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí),很多人可能自然而然地會(huì)想到有法可依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。的確,小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象中存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題,但更主要的原因是法律制度供給不足的問題。法律制度供給不足,不只是立法數(shù)量不足造成制度功能的單調(diào),還在于立法質(zhì)量不足表現(xiàn)出的制度可行性差。(2)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是一項(xiàng)重要的法律制度安排。目前,我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的局限性是限制小產(chǎn)權(quán)房合法化的關(guān)鍵因素。因此,只有在制度上和立法上完善我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房合法化,才能盡快解決小產(chǎn)權(quán)房問題。1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不能彰顯所有權(quán)本有絕對(duì)性和對(duì)抗力,所有權(quán)人有權(quán)排除任何他人的不法干預(yù)和侵害,集體所有權(quán)當(dāng)然也不例外。因房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)而需用農(nóng)村土地時(shí),由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商就集體土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)問題進(jìn)行協(xié)商,其行為是市場(chǎng)交易行為,理應(yīng)受我國(guó)民法的調(diào)整。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以平等主體的身份與開發(fā)商談判,集體土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)是市場(chǎng)交易的結(jié)果;而不是國(guó)家以公法手段使得土地所有權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)的結(jié)果;集體土地的使用權(quán)移轉(zhuǎn)而所有權(quán)得以保留。這樣,集體土地的所有權(quán)并為變成國(guó)家的土地所有權(quán),這在一定程度上可使得集體土地所有權(quán)的民法屬性得以實(shí)現(xiàn)。但在土地所有權(quán)的國(guó)家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)下,國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)并不處于平等的法律地位,國(guó)家所有權(quán)高于集體所有權(quán),國(guó)家憑借其對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,排斥農(nóng)民開發(fā)土地的合法性,使農(nóng)民集體土地所有權(quán)成為有限的所有權(quán),農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不能彰顯。土地所有權(quán)的法律意義逐漸被新賦予的政治意義所淹沒,財(cái)產(chǎn)權(quán)利服從于政府的行政權(quán)力,作為民事權(quán)利的獨(dú)立性喪失。(1)所有人不得任意處分土地,不得憑借行使土地所有權(quán)而買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地;集體土地必須經(jīng)國(guó)家征收、征用后才可轉(zhuǎn)讓;國(guó)家征收、征用土地的補(bǔ)貼不能真正體現(xiàn)土地價(jià)值,不是土地的價(jià)格,不是土地所有權(quán)的補(bǔ)償?？梢?從法律上看,集體土地所有權(quán)被表述為完全物權(quán),但是在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)際表現(xiàn)為“有限所有權(quán)”。2.用益物權(quán)“改造”觀點(diǎn)及理由土地使用權(quán)是我國(guó)改革開放中產(chǎn)生的具有中國(guó)特色的法律概念,其產(chǎn)生并未經(jīng)過法學(xué)界的嚴(yán)格論證,而是經(jīng)濟(jì)上或事實(shí)上的“土地使用權(quán)”加上法律的外殼“權(quán)利”而成的,對(duì)其法律內(nèi)涵、外延等方面都缺乏明確而科學(xué)的界定。隨著土地使用權(quán)方式的多樣化,土地使用權(quán)利的不斷細(xì)化,“土地使用權(quán)”概念從產(chǎn)生之初作為一個(gè)具有靈活性優(yōu)點(diǎn)的法律概念,演變?yōu)橐粋€(gè)籠統(tǒng)含糊的法律術(shù)語(yǔ)。(2)關(guān)于土地使用權(quán)的定位,絕大多數(shù)學(xué)者都主張將土地使用權(quán)定位用意物權(quán),但也有學(xué)者持不同意見。一是孟勤國(guó)教授主張以占有權(quán)來(lái)重構(gòu)我國(guó)的土地使用權(quán)(3)二是高富平教授主張借用“地產(chǎn)權(quán)”將土地使用權(quán)改造為類似于英美法的地產(chǎn)權(quán),(4)三是孫憲忠教授和張少鵬先生主張的所有權(quán)或近似于所有權(quán)模式。(5)事實(shí)上,上述四種觀點(diǎn)都承認(rèn)土地所用權(quán)的獨(dú)立利益的存在,都認(rèn)為所有權(quán)不得超越法律與約定任意干涉土地使用權(quán)的行使,然而具體制度的設(shè)計(jì)卻大相徑庭。從利益衡平的視角考察,制度設(shè)計(jì)取決于設(shè)計(jì)者在衡量國(guó)家與土地使用人兩者利益時(shí)將支撐利益衡平的支點(diǎn)置于何處。用益物權(quán)觀點(diǎn)認(rèn)為,將土地使用權(quán)置于所有權(quán)派生權(quán)地位足以實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)人利益。占有權(quán)觀點(diǎn)認(rèn)為,用益物權(quán)定位不可能使國(guó)家與土地使用權(quán)人獲得平等地位,其他“變異”或“改造”過的土地使用權(quán)也不能保證所有人與使用人之間利益衡平,只能從根本上改變我國(guó)物權(quán)法體系,將土地使用權(quán)定位于占有權(quán)的一種,使其與國(guó)家所有權(quán)成為完全平等的獨(dú)立物權(quán)。地產(chǎn)權(quán)觀點(diǎn)則將國(guó)家利益融入土地使用者利益之中,使二者合而為一,消除國(guó)家與土地使用人的利益沖突,以土地使用權(quán)作為私權(quán)的起點(diǎn),從而以土地使用權(quán)為利益衡平的支點(diǎn),并在此基礎(chǔ)上分享土地利益。近似所有權(quán)觀點(diǎn)則認(rèn)為,用益物權(quán)定位顯然不夠或不充分,應(yīng)更多地將利益衡平的支點(diǎn)向使用人傾斜,使其在天平上的“籌碼”接近所有權(quán)。筆者認(rèn)為,用益物權(quán)是一種古老而常新的制度,它取決于各國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中的需要與相應(yīng)的法律規(guī)定。因此,堅(jiān)持用益物權(quán)并不意味著將土地使用權(quán)變成所有權(quán)的“奴仆”甚至在“用益為中心”的理念下,“資本主義法遂對(duì)用益權(quán)予以保護(hù),并賦予用益權(quán)以對(duì)抗土地所有權(quán)的效力,其結(jié)果使土地使用權(quán)成為土地用益物權(quán)之侍女”。(6)所以,實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與國(guó)家所有權(quán)利益衡平的關(guān)鍵不在于是否否認(rèn)用益物權(quán)的性質(zhì),而在于在用益物權(quán)的框架下,根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,通過物權(quán)法定原則賦予土地使用權(quán)以恰當(dāng)?shù)臋?quán)利,尤其是對(duì)抗國(guó)家干預(yù)的任意性以及促進(jìn)土地有效利用的權(quán)利設(shè)置,從而體現(xiàn)我國(guó)土地使用權(quán)對(duì)傳統(tǒng)用益物權(quán)的創(chuàng)新。3.小產(chǎn)權(quán)房的私權(quán)流轉(zhuǎn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講,資源的有效配置需引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過土地市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)整,產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)。但由于我國(guó)地權(quán)市場(chǎng)的不統(tǒng)一和國(guó)家宏觀政策的約束,使目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)法在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在立法上建立了“房隨地走,地隨房走”的模式。從表面上看,我國(guó)法律承認(rèn)了土地之上的獨(dú)立物權(quán)形式和地上建筑物之上的獨(dú)立物權(quán)形式,這似乎是在遵守著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般做法。但是在法律結(jié)果上,卻強(qiáng)制性地要求把土地與地上物的物權(quán)混合在一起進(jìn)行處分。這種模式不能認(rèn)為是一種進(jìn)步,不是成熟的法律思維的結(jié)果。從實(shí)踐結(jié)果看,小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的發(fā)生正是這種消極后果的表現(xiàn)。對(duì)這種問題的處理,可按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例,將土地的物權(quán)和地上物的物權(quán)真正當(dāng)做兩個(gè)獨(dú)立而且分立的權(quán)利,許可它們有各自獨(dú)立的交易機(jī)制。(1)規(guī)范農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)主要是私法的任務(wù),那種通過政府的行政管理行為的方式而進(jìn)行的農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn),因缺乏科學(xué)的法理依據(jù)而不可能具有生命力。因此,在立法上確立我國(guó)農(nóng)民地權(quán)的流轉(zhuǎn)體制,完善相關(guān)配套改革,對(duì)解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象有至關(guān)重要的意義。就小產(chǎn)權(quán)房涉及的農(nóng)村地權(quán)流轉(zhuǎn)問題,安徽、浙江、江蘇、北