城市化與農(nóng)民的土地權(quán)益保障

城市化與農(nóng)民的土地權(quán)益保障

城市化的發(fā)展是基于城市規(guī)模的擴張，改善和完善城市職能，而城市規(guī)模的擴張離不開許多郊區(qū)城鎮(zhèn)的農(nóng)民失去的土地。對于失地農(nóng)民來講,城市化的內(nèi)涵必然體現(xiàn)為農(nóng)民的就業(yè)城市化、戶口城市化和生活城市化,這是惠及他們的利益所在。但我國城市化一個普遍的現(xiàn)象是失地農(nóng)民失去了土地后也就失去了生存的基礎(chǔ),用完僅有的失地補償費后,只能伸手向政府求援。這不僅制約著我國城市化的推進,更嚴(yán)重地危及著社會的安定。因此,在推進我國城市化進程中如何處理好失地農(nóng)民善后問題是城市化發(fā)展的核心所在。一、給予農(nóng)民等價補償農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者,也理應(yīng)成為城市化的受益者,解決城市化問題首先要解決農(nóng)民問題,要采取有效的措施保護好失地農(nóng)民的利益。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素,對現(xiàn)階段的中國農(nóng)民有重要的保障功能,而農(nóng)民對于祖祖輩輩從事耕耘的土地已建立了難以割舍的感情。為顧全現(xiàn)代化建設(shè),農(nóng)民曾為國家優(yōu)先選擇的工業(yè)化戰(zhàn)略承擔(dān)了很大的發(fā)展成本。土地對農(nóng)民有多方面的保障功能,它可為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機會,產(chǎn)生直接收益功效和資產(chǎn)增值功效等等。這些功能隨著土地的征用一并喪失,而要保障失地農(nóng)民的利益,則應(yīng)給予農(nóng)民在這些權(quán)利上的等價補償。但是目前失地農(nóng)民的主要問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面:1.土地好的農(nóng)民基于我國城鄉(xiāng)二元戶籍的特點,農(nóng)民失地進城曾是我國億萬農(nóng)民追求的目標(biāo)。但普遍中有特殊,城郊結(jié)合部的農(nóng)民就是這群特殊的人。城郊結(jié)合部的農(nóng)民不愿意失去土地有兩方面原因:一是他們是農(nóng)村的富裕階層。城郊結(jié)合部的農(nóng)村常常是城市的蔬菜供應(yīng)地,是外來人口的居住地,且這些地方常常發(fā)展以休閑、娛樂為主的第三產(chǎn)業(yè),使這些農(nóng)民能增加不少收入。此外,他們在沒有失去土地的情況下,還可以利用區(qū)位優(yōu)勢進城打工,掙一部分錢作為農(nóng)業(yè)收入的補充,可以說這部分人生活是相對富裕的。二是土地情結(jié)嚴(yán)重。“土地是財富之母”的觀念深入人心。據(jù)筆者調(diào)查,盡管有不少郊區(qū)的農(nóng)民因種種理由而讓田地荒蕪,但他們存在著不能失去土地的普遍心理,認(rèn)為將來的預(yù)期難以把握,擁有土地至少還可以擁有生存的基礎(chǔ),這也是他們生活的底線。2.失地農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)缺失農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是土地,一旦他們在城市化進程中失去土地,政府又沒有相應(yīng)的強力政策和措施,失地農(nóng)民未來的生活和發(fā)展將受到嚴(yán)峻的威脅。首先是失地農(nóng)民的生存權(quán)受到挑戰(zhàn)。一方面,現(xiàn)行失地農(nóng)民失去土地后的征地補償費普遍偏低,甚至不少地方費用發(fā)放困難,難以到位;另一方面,作為失地后惟一解決生存問題的就業(yè)遭遇困難。失地農(nóng)民的就業(yè)在失地前后必然發(fā)生根本改變。從日出而作、就業(yè)有保障的農(nóng)耕就業(yè)模式轉(zhuǎn)變到激烈的市場二、三產(chǎn)業(yè)競爭就業(yè),由于失地農(nóng)民知識、技能的劣勢使其就業(yè)困難重重,因而失地農(nóng)民失地后的生存阻力相當(dāng)大。其次是失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得不到保證。生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),在生存權(quán)遇阻力較大的情況下,發(fā)展權(quán)處境必然艱難。事實亦如此,薄弱的經(jīng)濟實力難以完成子女的教育,政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障政策還有待進一步落實,失地農(nóng)民而對高昂的就業(yè)培訓(xùn)費也是有心無力。農(nóng)民失去土地以后得到了政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。所謂的補償費只是對農(nóng)民原來在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的補償,它并不與土地的非農(nóng)業(yè)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值相關(guān)聯(lián),安置費也只是保證農(nóng)民在失去土地后幾年以內(nèi)生計的一次性貨幣發(fā)放。這些費用難以讓失地農(nóng)民保持以前的生活水平,與農(nóng)民失去土地后的結(jié)果相比是非常微不足道的,只能暫時緩解農(nóng)民的生活之憂。同時又由于農(nóng)民投資理財?shù)闹R和能力較為有限,難以為土地補償安置費求之以有效的增值渠道,再加上土地被征用之后,相當(dāng)一部分原農(nóng)村人口已轉(zhuǎn)為城市居民戶口,他們的就業(yè)問題卻沒有得到妥善的解決,從失地的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成了城市中沒有失業(yè)保障的失業(yè)工人,喪失了生活來源。以上也可以看到失地農(nóng)民的利益沒有得到充分的保障。二、在城市化過程中，失去土地和人類權(quán)益的分析1.農(nóng)民集體是土地上的權(quán)利主體我國《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體,農(nóng)民對土地擁有部分所有權(quán)?！稗r(nóng)村集體所有”的涵義包括三個方面:一是“村農(nóng)民集體所有”;二是“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”;三是“村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有”。而在實踐中,“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”,是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”,是一個虛置的權(quán)利主體,說土地歸集體所有是虛的,集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者,而實際擁有分配土地絕對權(quán)力的是政府。同時,農(nóng)民擁有的是土地的部分所有權(quán),與所有權(quán)相關(guān)的物權(quán),如處分權(quán)、收益權(quán)等都沒有得到充分體現(xiàn),農(nóng)民對土地的所有權(quán)實際上是一種殘缺的“所有權(quán)”,所有權(quán)的殘缺,剝奪了農(nóng)民參與談判的地位、資格、權(quán)利和機會,農(nóng)民不能在國家征地、社會保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的權(quán)利,利益主體地位得不到法律的全面保護,成為利益受損者是必然結(jié)果。因此,現(xiàn)行土地制度的法律界定不清晰,造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置和農(nóng)民土地所有權(quán)的殘缺,以及由此帶來的征地程序不規(guī)范,為失地農(nóng)民權(quán)益損失埋下了伏筆。2.征地程序不規(guī)范我國《土地管理法》第46條、《土地管理法實施條例》45條規(guī)定了征用土地的程序,但這些規(guī)定執(zhí)行起來卻容易造成缺乏公開性和公正性。比如,征地的公告程序只作為附屬程序置于批準(zhǔn)之后,公告也只是用于權(quán)利登記,對征用并不起監(jiān)督作用;從征地調(diào)查程序來看,征地部門常將事前調(diào)查和事后調(diào)查合二為一,缺乏實地核實;還有就是批準(zhǔn)機關(guān)自由裁量權(quán)太大,這都是征地程序不規(guī)范和監(jiān)督機制不健全的結(jié)果,必然導(dǎo)致被征地農(nóng)民的權(quán)益損失。此外,我國對于征地補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不統(tǒng)一、征地補償款發(fā)放的監(jiān)督機制也不健全,以致于經(jīng)常出現(xiàn)征地補償糾紛。因此,征地程序的不規(guī)范以及監(jiān)督機制的不健全是造成失地農(nóng)民權(quán)益損失的直接原因。3.社會保障的真空地帶長期以來,我國推行城鄉(xiāng)有別的社會保障制度,城鎮(zhèn)居民享有防范貧困的三道保障線:下崗人員生活費、失業(yè)保險、最低生活保障制度,而廣大農(nóng)民包括失地農(nóng)民,則沒有什么保障線,被排除在制度安排之外。在這種“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度安排下,戶籍制度成為兩種身份、兩種待遇的主要憑借物,致使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、教育和社會保障等方面形成了巨大的利益反差。對于失地農(nóng)民,盡管他們已不同于一般農(nóng)民,有的還取得了市民的身份,但他們的待遇仍無法與市民同步。盡管一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了探索,但大多數(shù)失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。失地農(nóng)民成了一個既有別于農(nóng)民又不同于居民的邊緣群體,既不享有土地的保障,也不享有同城市居民的社會保障,處于社會保障的真空地帶。因此,城鄉(xiāng)有別的制度安排是加劇失地農(nóng)民權(quán)益損失的主要原因。4.農(nóng)民訴求難以暢通信目前,我國存在多種社會階層,有著不同的利益需求和社會訴求,多數(shù)社會階層有著暢通的表達利益訴求的組織或渠道,比如工人有工會、商人有工商聯(lián)(商會)、學(xué)生有學(xué)聯(lián)、婦女有婦聯(lián)、青年有青聯(lián)以及各種工業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會和個體勞動者協(xié)會等,代表各自階層的利益,與政府及其它社會經(jīng)濟組織進行溝通、談判甚至博弈,而作為我國人口最龐大的農(nóng)民卻沒有代表自己利益的群眾組織,農(nóng)民包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民的利益訴求難以暢通表達和解決。所以說,農(nóng)民訴求的表達渠道不暢通是失地農(nóng)民權(quán)益遭受損失的一個重要原因。此外,失地農(nóng)民對法律法規(guī)了解、掌握得還很不夠,對自己應(yīng)當(dāng)享有什么樣的權(quán)益知之甚少,當(dāng)自己的權(quán)利受到侵犯時,要么逆來順受,要么采取簡單、偏激甚至暴力手段進行報復(fù),而尋求法律保護、運用法律手段的意識很薄弱。因此,失地農(nóng)民的維權(quán)意識落后、自我保護能力低下也是其權(quán)益遭受損失的一個原因。三、從源頭上維護失地農(nóng)民利益的角度而言,主要有以下幾種1.摒棄傳統(tǒng)的工業(yè)化傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的影響,切實保護失地農(nóng)民利益在國家工業(yè)化初期,實施工業(yè)化傾斜發(fā)展戰(zhàn)略,依靠農(nóng)業(yè)剩余發(fā)展工業(yè),具有歷史必要性。但在工業(yè)部門已經(jīng)建立起獨立完整、分類齊全的體系,工業(yè)化資金積累達到相當(dāng)規(guī)模,工業(yè)部門具有自我積累、自我發(fā)展的內(nèi)在能力時,應(yīng)當(dāng)選擇新的發(fā)展戰(zhàn)略,由工業(yè)化傾斜發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換到工農(nóng)業(yè)平衡發(fā)展戰(zhàn)略,即農(nóng)業(yè)不再無償?shù)貫楣I(yè)發(fā)展提供剩余,工業(yè)和農(nóng)業(yè)都應(yīng)主要依靠自身的剩余進行積累求得發(fā)展,兩大產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟主要通過其產(chǎn)品的等價交換來實現(xiàn)。只有按照等價交換的市場原則對失地農(nóng)民進行補償,才不致于使失地農(nóng)民利益流失。我國城市已進入快速發(fā)展階段,一些發(fā)達地區(qū)的大城市、特大城市的工業(yè)部門已經(jīng)強大到具有向農(nóng)業(yè)提供工業(yè)剩余的能力,有這種能力的城市在發(fā)展過程中征用城郊農(nóng)民的土地更應(yīng)在保護失地農(nóng)民的利益得到補償之外,要提供一定的工業(yè)剩余支持失地農(nóng)民重新創(chuàng)業(yè)或重建家園。2.加強城市發(fā)展進程中建設(shè)用地的管理,從源頭上維護失地農(nóng)民利益維護失地農(nóng)民利益的關(guān)鍵是加強對征地拆遷工作的管理。首先,要對城市發(fā)展規(guī)劃進行科學(xué)論證,根據(jù)科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃制定土地征用規(guī)劃,提高土地資源的利用效率與產(chǎn)出效率,以效益最大化、集約化開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展為原則,節(jié)約用地。其次,要實行統(tǒng)一的征地拆遷補償制度,目前,一些城市的公共事業(yè)征地與非公共事業(yè)征地的補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣,公共事業(yè)征地的補償標(biāo)準(zhǔn)低于非公共事業(yè)征地的補償標(biāo)準(zhǔn),這對于失地農(nóng)民來說是不公正的。公正的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一致的。3.高度重視失地農(nóng)民的就業(yè)問題,解決失地農(nóng)民的長遠生計土地被征用后,農(nóng)民失去了最基本的生產(chǎn)資料和生活資料,對那些未到享受養(yǎng)老保險年齡的失地農(nóng)民來說,重要的是就業(yè)。就業(yè)是生存之本,只有生產(chǎn)有門路,就業(yè)有崗位,生活有保障,失地農(nóng)民的長遠生計才算基本解決。失地農(nóng)民屬于被動失地、被動失業(yè),他們的思想、觀念、技能等方面缺乏足夠的準(zhǔn)備,就業(yè)意識和紀(jì)律行為與工業(yè)化、城市化的要求還有一定距離,失地以前所具備的農(nóng)業(yè)勞動技能在失地以后也將失去用途,他們在陌生的勞動力市場上處于不利地位,是在就業(yè)方面需要特別幫助的弱勢群體。因此,各級政府要充分認(rèn)識解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的重要性和緊迫性,采取切實有效的措施,千方百計促成失地農(nóng)民就業(yè)。一是要加大就業(yè)資金的投入。預(yù)算內(nèi)就業(yè)費用支出占GDP的比例,雖然不能像發(fā)達國家那樣達到1%、2%甚至3%以上,但應(yīng)不斷提高,逐步接近或達到1%,為促進失地農(nóng)民就業(yè)工作提供物質(zhì)支撐。二是鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè),指導(dǎo)他們選擇合適的創(chuàng)業(yè)項目,資助創(chuàng)業(yè)資金,減免稅收以及各種辦證、上繳款項,實現(xiàn)優(yōu)惠的自主創(chuàng)業(yè)扶植政策。三是從實際出發(fā),降低失地農(nóng)民的就業(yè)“門檻”,在就業(yè)免費培訓(xùn)、提供就業(yè)機會等方面,享受城市下崗職工的同等待遇,為其進入城市就業(yè)市場提供方便。4.建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度和基本生活保障制度,加強對失地農(nóng)民利益的保護由于各種主客觀原因,失地農(nóng)民實現(xiàn)完全就業(yè)是不現(xiàn)實的,總會有一部分失地農(nóng)民不能充分就業(yè)或長期就業(yè),因此,很有必要建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度和基本生活保