基于完善我國建設工程招投標制度的思考

PAGEPAGE1基于完善我國建設工程招投標制度的思考作者：鄭庭義黃育軒麥蟬妹[摘要]招投標制度的成功實施是我國建筑企業(yè)改革與發(fā)展的關鍵，其制度完善則是我國建筑企業(yè)健康有序發(fā)展及參與國際建筑市場競爭的保障。完善我國建設工程招投標的制度策略，在于建立全國統(tǒng)一的建設工程招投標市場，逐步形成國家與跨區(qū)域的工程交易大市場，打造高素質(zhì)建筑企業(yè)參與國際總承包競爭；修改、完善相關法律法規(guī)，為我國工程招投標制度和國際接軌提供制度保障；建立統(tǒng)一的行業(yè)組織，建設全社會信用體系。[關鍵詞]建設工程；招投標；制度完善一、建設工程招投標總承包的國際范式與我國趨向我國目前大部分工程項目名為總承包，實際上是施工總承包，或者是設計分包的局面。我國建筑企業(yè)在國際市場上20多年的經(jīng)歷表明，作為勞動密集型的建筑企業(yè)，如果不改變目前的狀態(tài)，今后在國際建筑企業(yè)市場上的地位將處于越來越不利境地，只能繼續(xù)充當土建分包商，甚至勞務分包商。1.可借鑒的三種國際總承包范式——EPC、PM、CM。隨著建筑業(yè)的發(fā)展，建筑項目日益大型化、專業(yè)化、復雜化，陳舊的承包范式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代工程的需要。目前，國際上一些比較流行的設計—采購—施工的總承包服務范式，值得我國建筑業(yè)借鑒。國際總承包范式主要有：EPC、PM、CM等。EPC(Engineer-Purchase-Con)，即設計—采購—施工范式，是目前國際上最常見的。交鑰匙工程范式是一種典型的EPC范式，其主要做法是業(yè)主選擇一家總承包公司向業(yè)主提供融資、咨詢、設計、施工、設備采購、安裝和調(diào)試直至竣工移交的全套服務?？偝邪緦椖咳特撠?，避免了設計、施工的不協(xié)調(diào)，可以顯著減少成本、縮短工期。PM(Project-Manage)，即項目管理，主要是業(yè)主方的項目管理。PM方式的承包商應具備設計能力，具有設備采購權。CM(CONSTRCCT-Manage)，即施工管理。業(yè)主委托一個單位來負責協(xié)調(diào)設計、管理和施工。例如，上海建工集團在建設上海金茂大廈時對承包范式作了有益的探索。他們在承建的88層金茂大廈項目中，改變了設計院出圖、施工單位施工范式。項目部從概念圖深化開始，到組織施工，直至最后交鑰匙，全權管理，取得了良好的效益。2.我國工程招投標總承包的發(fā)展趨向。從建筑業(yè)價值鏈中可以看到，我國承包商不應將著眼點局限于工程的施工階段，還應著眼于工程的前期和后期階段，即工程項目的全過程，做總承包商。由于我國建筑業(yè)中施工企業(yè)和設計單位等長期分離，且我國市場經(jīng)濟的歷史較短，工程招投標在社會上實施的時間只有幾年，為適應國際形式的需要，應將勘察、設計、施工暫時以估價形式包含在總承包內(nèi)，以有效控制工程造價。同時，按照國際慣例進一步改革我國建筑業(yè)體制，實行建筑業(yè)供應鏈的縱向聯(lián)合，將咨詢、勘察、設計、施工、項目管理等根據(jù)市場的需要統(tǒng)一起來，提高為業(yè)主提供多方面服務的能力。我國建筑企業(yè)要想與發(fā)達國家和地區(qū)的競爭對手一樣，能夠為國內(nèi)外客戶提供設計——建造總承包這樣的服務，就需要對建筑業(yè)進行重大結構調(diào)整。也就是說，咨詢、勘察、設計、施工和其他相關的行業(yè)重新認識和調(diào)整自己在全球建筑市場中的角色、職責和地位，重新認識和調(diào)整彼此之間的關系，重新認識、擴大和提高自己為全球建筑市場提供多種優(yōu)質(zhì)服務的能力。二、我國建設工程招投標的制度完善策略2000年《招標投標法》實施后，全社會依法招標意識顯著增強，招標采購制度逐漸深入人心。但是，處于起步階段的我國招投標，仍然存在不少矛盾和問題：市場主體行為不規(guī)范，虛假招標、串通投標、以他人名義投標及弄虛作假、騙取中標等問題仍較嚴重；招標代理機構違規(guī)操作、無序競爭和壟斷市場的情形還屢禁不止；從業(yè)人員良莠不齊。因此，就相關制度完善試作如下思考。1.建立全國統(tǒng)一的建設工程招投標市場。目前，在我國招投標領域，許多部門發(fā)布不同的規(guī)定，市場被分割，迫切需要形成一個全國統(tǒng)一的招投標市場：首先，招投標工作要為促進科學發(fā)展服務，把節(jié)約、清潔、安全、質(zhì)量等要求作為評標的重要內(nèi)容；項目要符合可持續(xù)發(fā)展的原則，讓更多低消耗、低污染和自主創(chuàng)新的產(chǎn)品得以推廣應用。其次，建立全國統(tǒng)一的招投標市場體系，進一步拓寬政府投資項目的招投標市場，提高招投標市場運行效率；制定全國統(tǒng)一的招投標信用評價指標體系，使失信企業(yè)“一處受罰，處處受制”。2.逐步形成跨區(qū)域的統(tǒng)一的工程交易大市場。廣州建設工程交易中心試行并實現(xiàn)了市屬各區(qū)建設項目集中，統(tǒng)一管理的機制，他們根據(jù)工作需要，在距離較遠的南沙、番禺、花都地區(qū)建立了交易分部，基本形成了廣州地區(qū)統(tǒng)一規(guī)范、開放的有形建筑市場。應借鑒這種成功經(jīng)驗，盡快建立以中國建設工程交易中心為主導，東北區(qū)、華北區(qū)、西北區(qū)、華中區(qū)、華東區(qū)、西南區(qū)、華南區(qū)為國家分部，各省、市為基礎的全國統(tǒng)一的建設工程招投標市場，實現(xiàn)國家和各地區(qū)統(tǒng)一管理。3.打造高素質(zhì)建筑企業(yè)，參與國際總承包競爭。我國已加入WTO，但從全球建筑市場來看，發(fā)展中國家的建筑企業(yè)處于越來越不利的地位。主要原因是：一方面，現(xiàn)在的全球建筑市場是買方市場，主動權掌握在工程出資者手中；另一方面，《服務貿(mào)易總協(xié)定》條款偏向發(fā)達國家的承包商，國際金融機構由發(fā)達國家所控制，使得發(fā)達國家的承包商是智力密集型，而發(fā)展中國家的則淪為勞務密集型。當然，我國的建筑企業(yè)還存在體制上的缺陷，如果不改變目前的狀態(tài)，今后在國際建筑企業(yè)市場上的地位將越來越不利，只能繼續(xù)充當土建分包商，甚至勞務分包商。我們應該借鑒發(fā)達國家的做法，本著合理分類、增設等級、突出專業(yè)的方針，科學建立建筑企業(yè)資質(zhì)體系，使得不同類型、不同規(guī)范、不同特色的企業(yè)在市場中找準定位、發(fā)揮特長。為了緩解建設市場總量過剩、過度競爭的尖銳矛盾，適應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，政府建設主管部門應將建立完善的市場準入制度與實施積極的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策有機結合起來。一方面，致力于扶持少數(shù)大型企業(yè)，使其成為具有國際競爭實力的綜合性的總承包企業(yè)和企業(yè)集團，成為建筑企業(yè)的骨干核心、“航空母艦”；另一方面，引導眾多中小企業(yè)轉(zhuǎn)變成專業(yè)分包型、勞務分包型企業(yè)，朝著“專、精、特、新”的方向發(fā)展。只有這樣，才能徹底將我國目前“橄欖型”的企業(yè)組織結構轉(zhuǎn)變?yōu)閺纳系较掳凑湛偝邪?、專業(yè)分包、勞務分包而理想分布的“金字塔型”企業(yè)組織結構，達到控制總量、優(yōu)化結構的目的。4.修改、完善相關法律法規(guī)，為我國工程招投標制度與國際接軌作準備。招標投標法實施6年來，主要的內(nèi)容比較規(guī)范，但法律本身有些不足，執(zhí)法過程中操作有一些問題。我國立法機構正在醞釀制定《招投標實施條例》，以適應招投標法可操作性無法適應現(xiàn)階段的需要。制訂條例有個定位的問題，如，是否有中國特色?由誰來制定?招標投標活動中的雙方當事人權利義務如何行使?政府如何監(jiān)督?等等。第一，對招標人的行為應進一步規(guī)范。一是細化招標人限制或排斥潛在投標人的表現(xiàn)形式，如對投標人提出過高或不合理資質(zhì)要求的；依據(jù)個別投標人的業(yè)績和經(jīng)驗情況填寫報名資格審查條件的；要求提供與履行合同無關的證明材料的；對不同的潛在投標人采取不同的審查標準的；以獲取地區(qū)或部門獎項為加分條件的；以辦理登記備案、資質(zhì)驗證等作為投標許可條件的；限制招標公告發(fā)布范圍的；在招標文件中限定特定服務或指定品牌的；收取超出法定標準的投標保證金的。二是限制招標的裁量權。對于開標后有效投標不足3個的，應該由評標委員會決定，而不應當由招標人決定。第二，繼續(xù)完善招標方案核準制度。一是將招標方案核準作為一項獨立的行政許可制度確立下來，與項目審批(核準)管理區(qū)分開；二是處理好招標方案核準和項目審批(審批)管理程序方面的銜接，允許某些項目按照規(guī)定在完成項目審批程序前先核準招標方案；三是在法律責任章節(jié)中，對于未依法履行招標方案核準手續(xù)的，單列一條，并補充相應的法律條例。第三，資格預審法律化、規(guī)范化。一是對通過資格預審的人數(shù)不作數(shù)量限制，凡是通過資格預審的申請人均可參加投標，以最大限度地防止投標人串通投標；二是對于規(guī)模較小、采用通用技術(或技術不復雜)的招標項目，從效益最大化原則出發(fā)，允許對通過資格預審的申請人設定上限(如不超過12家)，以降低成本；三是只要將通過資格預審的人數(shù)限制與資格預審標準、條件等在資格預審公告中予以明確，保證資格預審過程公開、公平、公正，則允許對通過資格預審的申請作數(shù)量限制。第四，對以他人名義招標的，應作出明確的界定。一是對以他人名義招標行為的界定：若中標人派駐施工現(xiàn)場的項目經(jīng)理、主要負責人與投標承諾不符，或者上述人員不是投標人本單位人員的，應界定為以他人名義投標；二是通過定期公布黑名單的形式，加強行業(yè)自律和社會監(jiān)督，以減少此類違法違紀行為的發(fā)生。第五，對評標專家?guī)旖y(tǒng)一管理，并加大監(jiān)管力度。一是逐步整合各部門、地區(qū)、招標代理機構的專家?guī)?，組建跨區(qū)域的統(tǒng)一的專家?guī)?。二是進一步對違法違規(guī)、不公正評標的評定標專家給予通報批評，禁止他們在一定期限內(nèi)參加評標，情節(jié)嚴重的，取締其評標資格。三是規(guī)定評標專家評審費的發(fā)放應由行政監(jiān)督部門認可，行業(yè)協(xié)會或中介組織統(tǒng)一發(fā)放，對違法違規(guī)的評標專家，可以少發(fā)或不發(fā)。這樣，可以有效防止評標專家受利益驅(qū)動，無原則地按招標人意愿評標。第六，對總承包招標應在法律上作出明確的界定，以適應國際接軌的需要。將勘察、設計、施工暫時以估價形式包含在總承包內(nèi)，可以有效控制工程造價。第七，建立工程保證制度和工程保險制度。工程建設中，甲乙雙方都以交工為目標，甲方要求按期完成合格工程，乙方要求資金到位。因此，我們在立法上應強調(diào)第三方保證資金支付和工程交工的第三方保證制度。第八，對招投標進行制度創(chuàng)新。一是在實施條例中，確立招標投標統(tǒng)計報告制度和信用評價制度，為招標投標信用懲戒提供制度保障；二是明確招投標從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格管理制度，以提高從業(yè)人員的素質(zhì)；三是確立電子招投標制度，為電子招投標提供法律依據(jù)。第九，通過政府立法，加大對企業(yè)失信行為的懲罰力度，以利于奉公守法企業(yè)的發(fā)展。5.建立統(tǒng)一的行業(yè)組織。我國建筑業(yè)在計劃經(jīng)濟時期被劃分為幾塊，由中央政府的幾個部管轄?？墒悄壳?，國內(nèi)與建筑業(yè)有關的一些行業(yè)協(xié)會又承襲了這種部門分割的局面。例如，由國家計委分出來的“中國工程咨詢協(xié)會”，由國家經(jīng)貿(mào)部成立的“中國對外工程商會”和由建設部組建的“中國建筑業(yè)協(xié)會”等等。且不說這些協(xié)會仍然帶有很強烈的政府作風，僅在支持我國的海外承包工程和開展其他業(yè)務方面，他們也不能很好地合作。這種局面若繼續(xù)下去，我國海外承包公司就難以得到國內(nèi)的強有力支持，難以在與外國承包商競爭時協(xié)調(diào)行動。由于不能協(xié)調(diào)行動，我國對外工程承包企業(yè)經(jīng)常在參加海外工程投標時互相傾軋，造成嚴重的財務和聲譽損失。當然，飽嘗教訓之后，我們的企業(yè)不但已經(jīng)領悟到聯(lián)合的好處，而且有了實際行動。但是為了長期保持聯(lián)合，而不是互相拆臺，必須建立一個統(tǒng)一的行業(yè)組織，來協(xié)調(diào)我們在海外公司的行動。所以，應當以中共十六大和十屆人大會議為動力，建立我國真正的行業(yè)協(xié)會。新的行業(yè)協(xié)會應當積極準備對世界貿(mào)易組織施加影響，準備在將來的亞洲共同市場(自由貿(mào)易區(qū))制訂區(qū)域建筑市場規(guī)則時發(fā)揮主導作用。現(xiàn)在已經(jīng)有人提出制定類似于FIDIC標準合同文件的亞洲標準文件。如果我國能夠做到這一點，就能在全球建筑市場上處于有利的地位。6.建設全社會信用體系。在招投標活動中，規(guī)避招標、虛假招標、串標圍標、資質(zhì)掛靠、地方保護等現(xiàn)象較為嚴重。當前的招標投標中，仍然存在著如下失信行為：部分建設單位規(guī)避招標或規(guī)避公開招標，虛假招標，強行要求墊資承包和簽訂“陰陽合同”；有些建筑企業(yè)采取串標、圍標等不正當方式承攬工程，中標后也不依法履行合同義務；市場主體行為不規(guī)范，虛假招標、串通投標、借他人名義投標及弄虛作假、騙取中標等問題仍較為嚴重；招標代理違規(guī)操作、無序競爭、壟斷市場。由于不守信，無論建設工程交易中心如何規(guī)范運作，都很難達到“公開、公平、公正擇優(yōu)”的目標。因此，除了業(yè)主、建筑企業(yè)本身應誠實守信外，也必須規(guī)范招標代理等中介機構的執(zhí)業(yè)行為，防止招標代理與業(yè)主聯(lián)手作弊欺騙投標人，或者招標代理與投標人合作，欺騙業(yè)主和其他投標人。全行業(yè)應建立起招標代理機構的誠信評級制度以及違規(guī)處罰制度，各部門根據(jù)統(tǒng)一平臺和指標，對企業(yè)在本行業(yè)表現(xiàn)評分評級并予以公布。制定統(tǒng)一的招投標信用評價指標體系，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，使失信企業(yè)“一處受罰，處處受制”，對違規(guī)行事的人員和機構，取消其從業(yè)資格，決不姑息。在建立全國招投標市場的同時，應建立國際招標信用分類監(jiān)管體系，對招標人、投標人、招標代理機構和評審專家實施信用分類評價和分類管理，加大對違法違規(guī)和失信行為的監(jiān)督