土地集體的家庭經(jīng)營(yíng)制度研究

土地集體的家庭經(jīng)營(yíng)制度研究

自21世紀(jì)以來(lái)，工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展與農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民所有權(quán)保護(hù)之間發(fā)生了沖突。與這些沖突相伴隨,制度層面也正在出現(xiàn)各種變化。這些變化是帶來(lái)新的變革和制度創(chuàng)新,還是會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村狀況的更加艱難,將決定著中國(guó)現(xiàn)代化的基本走向。顯然,中國(guó)絕不能出現(xiàn)一個(gè)農(nóng)村凋弊、蕭條,農(nóng)業(yè)衰退,城中滿是“棚戶”區(qū)的“現(xiàn)代化”。因此,在快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的同時(shí),必須保證農(nóng)民不破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)不衰退、農(nóng)村不凋弊。要實(shí)現(xiàn)這三重目標(biāo),如何確實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利就成為其中的一個(gè)重要議題。自上世紀(jì)80年代前期的爆發(fā)式增長(zhǎng)后,中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的步伐逐漸放慢,特別是90年代中期后,農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度減緩,因土地制度引發(fā)的糾紛、沖突逐漸增多,農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重……。針對(duì)這些問(wèn)題,近年來(lái)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的討論十分熱烈,一些研究者直接針對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提出了批評(píng)和質(zhì)疑,土地私有化、國(guó)有化等等聲音又開(kāi)始在學(xué)術(shù)界不斷出現(xiàn)。遺憾的是,不少針對(duì)基本制度的質(zhì)疑常常從“本本出發(fā)”而非從“問(wèn)題出發(fā)”,這使其研究者在提出問(wèn)題時(shí)就出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脫節(jié),一些重要的基本問(wèn)題因熟視無(wú)睹而常常被忽略,比如村委會(huì)究竟是什么?它究竟代表誰(shuí)?它是“集體所有”的所有者還是代理人?如果是代理人,委托人是誰(shuí)———應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定還是應(yīng)經(jīng)一定法定程序由構(gòu)成集體的所有成員來(lái)予以委托?作為財(cái)產(chǎn)所有者的村莊成員能否制約村委會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)或利益的侵犯?法律賦予了何種手段或哪些程序來(lái)保障村民已有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?法律對(duì)其界定的角色與其實(shí)際的角色一致嗎?集體經(jīng)濟(jì)組織是什么?探索這些問(wèn)題顯然對(duì)集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)制度的完善具有十分重要的意義,而圓滿解釋和回答這些問(wèn)題,對(duì)于我們深入地認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步演進(jìn)路徑也將是十分必要的。當(dāng)然,對(duì)一個(gè)小到農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、大到金融體系都處于急速變動(dòng)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō),對(duì)其進(jìn)行深入觀察、提煉問(wèn)題、分解問(wèn)題、提出假設(shè)確實(shí)面臨極大的困難。但是,厘清現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的邏輯,準(zhǔn)確科學(xué)地提出符合實(shí)際的問(wèn)題,是一門(mén)基本功課,也是進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)的重要前提。本文是筆者的一個(gè)嘗試,期望從一個(gè)新的視角來(lái)審視農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度以為未來(lái)的研究提煉出更好的問(wèn)題一、土地承包制度對(duì)集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題的討論和爭(zhēng)議自承包制實(shí)施之后就一直存在。這些討論大致可以分為兩大類:一類研究者是在認(rèn)可集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)這一基本制度前提下,分析土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系;另一類的研究者傾向于否定集體所有的土地制度。二者重點(diǎn)關(guān)注的幾乎是同一件事情:土地使用權(quán)的安全性及土地使用和交易效率,包括土地使用權(quán)穩(wěn)定、完善及相關(guān)的土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題完全對(duì)立的立場(chǎng)導(dǎo)致了完全不同的政策結(jié)論。周其仁和劉守英(1988)曾將集體所有權(quán)概括為村民的一種成員權(quán)利,這一特殊的產(chǎn)權(quán)屬性使土地分配隨人口的變化而變化成為一種內(nèi)生的要求。因此實(shí)行承包制后的相當(dāng)一段時(shí)間,不少地區(qū)為滿足新增人口的需要,土地始終處于不斷調(diào)整之中(Liu,CarterandYao,1998;Dong,1996;趙陽(yáng),2004)。陳錫文認(rèn)為應(yīng)把集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)作為一項(xiàng)基本經(jīng)營(yíng)制度予以長(zhǎng)期穩(wěn)定,強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包制度是黨的農(nóng)村政策的基石。他指出目前土地制度存在四個(gè)癥結(jié):集體所有界限不清、成員權(quán)利界定不清、農(nóng)民義務(wù)承擔(dān)沒(méi)有界線、農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過(guò)程中農(nóng)民利益不清(陳錫文,1993,1998,2002)。也有學(xué)者認(rèn)為不斷的土地調(diào)整會(huì)出現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng),可能對(duì)中長(zhǎng)期投資造成影響(姚洋,1998,1999,2000a),同時(shí)有可能造成所謂“公地悲劇”(賀鐵英,2004)。而Turner,Brandt和Rozelle(2000)的實(shí)證檢驗(yàn)則發(fā)現(xiàn)調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān),也隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加,這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對(duì)變化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不同所導(dǎo)致的配置效率損失。Rozelle等(2002)的研究發(fā)現(xiàn),雖然不穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)投資、土地流轉(zhuǎn)及其所帶來(lái)的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響,但通過(guò)行政調(diào)地是土地市場(chǎng)不發(fā)達(dá)時(shí)村莊為改善土地配置效率而采取的行動(dòng)。也有學(xué)者提出,土地不僅是作為生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益,而且,在勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的條件下,為農(nóng)民充分利用家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造了條件(PuttermanandChiacu,1995)。在喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下,土地還可以作為一種保險(xiǎn)(Giles,1998)。姚洋(2000b)進(jìn)一步分析了土地為農(nóng)民提供保障的運(yùn)行機(jī)制,張紅宇(2002)則對(duì)農(nóng)村土地制度的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和闡述。與上述意見(jiàn)相左的研究者則將20世紀(jì)80年代中期以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的下降(1)歸之于集體所有的土地制度,并認(rèn)為私有化應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要的和必須的選擇(Wen,1993,1995;文貫中,2002,2004;楊小凱,2001,2003,2004)。Wen認(rèn)為按人口變化對(duì)土地進(jìn)行的再分配會(huì)損害土地產(chǎn)權(quán)的安全、穩(wěn)定性及使用效率,從而影響對(duì)土地的投資等。文貫中(2002,2004)進(jìn)一步指出,現(xiàn)行的農(nóng)地制度對(duì)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標(biāo)而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。因此,要建立一種機(jī)制使得擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為可能,就必須通過(guò)實(shí)行土地私有和土地的自由交易來(lái)完成。楊小凱(2004)則從土地私有制與憲政共和的關(guān)系強(qiáng)調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)的重要性。但是,Kung(2000)和Liu等(1998)的研究發(fā)現(xiàn):土地使用缺乏安全穩(wěn)定性的觀點(diǎn)與實(shí)際并不相符,因?yàn)檗r(nóng)民們?cè)谕恋卦俜峙鋾r(shí)從沒(méi)把那些額外勞動(dòng)力和人口當(dāng)作搭便車(chē)者。Li,Rozelle和Huang(2000)估計(jì)了土地集體所有的產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資激勵(lì)的影響,并測(cè)度了現(xiàn)有土地制度安排對(duì)于效率損失的規(guī)模,發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整并沒(méi)有對(duì)農(nóng)戶長(zhǎng)期投資的激勵(lì)帶來(lái)非常顯著的負(fù)面影響。Pei(2004)則明確反對(duì)實(shí)施土地私有化他認(rèn)為土地均分是土地生產(chǎn)率極限法則必然的要求二、土地的保障功能強(qiáng)化與小農(nóng)在農(nóng)村改革和社會(huì)生活中的作用存在內(nèi)在的矛盾作為一種特殊的生產(chǎn)要素,土地具備三重職能:首先,生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)和獲取收入的手段;其次,財(cái)產(chǎn)職能。作為一種財(cái)產(chǎn)的土地,盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣,在地理區(qū)位上可以隨便移動(dòng),其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約,但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的;最后,社會(huì)保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會(huì)保險(xiǎn)。在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民的情況下,盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入流,但卻需要依靠土地來(lái)為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同的發(fā)展階段,針對(duì)土地的不同職能,農(nóng)民更為看重土地哪一方面職能將對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)制度安排具有直接的影響。而農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況又直接決定農(nóng)民對(duì)待土地的態(tài)度。處于食品供給嚴(yán)重不足的時(shí)期,土地經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部,這一時(shí)期土地是農(nóng)戶維持生計(jì)和獲得收入的唯一來(lái)源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時(shí)候,這一時(shí)期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來(lái)。在農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會(huì)保障時(shí),土地的財(cái)富功能的實(shí)現(xiàn)就成為所有者或使用者最為關(guān)心的問(wèn)題。目前來(lái)看,中國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會(huì)保障的手段。在新中國(guó)建立前的一個(gè)多世紀(jì)里,中國(guó)新增人口幾乎全部滯留于土地,無(wú)限細(xì)分的土地使農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模日漸縮小,小農(nóng)始終處于艱難維生狀態(tài)。這一時(shí)期土地作為提供收入流和維持生存的職能始終位居首位。由于百余年來(lái)人口在經(jīng)濟(jì)衰退之下不斷增長(zhǎng),(1)小農(nóng)一直在與土地生產(chǎn)率極限這一“玻璃天花板”(Pei,2004)(2)進(jìn)行抗?fàn)?各種精耕細(xì)作技術(shù)的發(fā)明曾使土地生產(chǎn)率達(dá)到極高水平,明清時(shí)期江南農(nóng)民大規(guī)模的兼業(yè)化,也是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)針對(duì)土地生產(chǎn)率極限規(guī)則不得不為之的調(diào)整。盡管如此,傳統(tǒng)小農(nóng)卻始終無(wú)法擺脫在貧困邊緣求生存的困難局面。正如詹姆斯·C·斯科特(2001)引述R.H.托尼的話所說(shuō)的那樣,“有些地區(qū)農(nóng)村人口的境況,就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水之中,只要涌來(lái)一陣細(xì)浪,就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”。在這種脆弱而高風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)體系中,小農(nóng)在土地私有的基礎(chǔ)之上雖然發(fā)展了一整套非常完備的以盡量消除“細(xì)浪”的制度安排,(3)但多數(shù)小農(nóng)仍然經(jīng)常遭遇“滅頂之災(zāi)”的風(fēng)險(xiǎn)。真正讓農(nóng)民擺脫對(duì)土地生存依賴、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型始自1978年的農(nóng)村改革。糧食大幅度增產(chǎn)促使農(nóng)戶第一次具備了擺脫土地作為唯一生存依賴的基本條件,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起及農(nóng)村勞動(dòng)力季節(jié)性流動(dòng)就業(yè)的創(chuàng)新進(jìn)一步推動(dòng)和深化了農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,并正推動(dòng)這一轉(zhuǎn)型成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)制度蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)邏輯在于:集體所有基礎(chǔ)上的土地均分機(jī)制從根本上解決了歷史上土地私有制無(wú)法解決的“人人有飯吃”的生存保障問(wèn)題,而以均分為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營(yíng)則徹底消除了傳統(tǒng)集體所有制長(zhǎng)期面臨的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)中激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。這兩個(gè)方面的結(jié)合正是農(nóng)村改革取得成功的要旨所在。這說(shuō)明土地集體所有是土地得以均分的重要前提,而均分土地又是眾多農(nóng)村人口在缺乏社會(huì)保障機(jī)制的情況下維持生存所必須的制度安排在生存這個(gè)硬約束面前,“均分”是一項(xiàng)有效的制度設(shè)計(jì),這就使土地集體所有制成為一種很現(xiàn)實(shí)不得不為之的產(chǎn)權(quán)制度選擇。既然集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)是從維持生存、解決激勵(lì)機(jī)制出發(fā)而實(shí)施的制度創(chuàng)新,那么是不是在解決溫飽問(wèn)題之后,這一制度安排就已失去其存在的合理性了呢?筆者以為,隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的增加,雖然部分農(nóng)民的生存和收入正在逐步擺脫對(duì)土地的依賴,但土地的社會(huì)保障職能作用正日益凸現(xiàn)。作為社會(huì)保障職能的土地顯然仍應(yīng)以均分為前提,而均分是無(wú)法通過(guò)私有制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。沿此一邏輯進(jìn)一步思考,“三農(nóng)”問(wèn)題日趨嚴(yán)重的制度原因顯然并非因土地集體所有而起。那么,問(wèn)題出在何處呢?三、“集體經(jīng)濟(jì)組織”的定義和界定中國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)與其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)一樣,存在著正規(guī)和非正規(guī)兩種類型的制度安排(諾斯,1990),或按費(fèi)孝通的區(qū)分,稱之為“事實(shí)上的體制和法定的體制”(費(fèi)孝通,1985,1986)。由于“事實(shí)體制”或非正規(guī)制度是建立于世代共同生活于同一社區(qū)所生成的共同習(xí)俗、慣例及相對(duì)固定的人際關(guān)系,因此社區(qū)成員間相互的行為后果是可以預(yù)期的,這為人際關(guān)系合約(Jagannatahan,1987)有效執(zhí)行提供了可能。上世紀(jì)30年代之前,事實(shí)體制在鄉(xiāng)村社區(qū)一直起主導(dǎo)作用,法定體制代理人通常依賴事實(shí)體制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府征收稅賦、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等目標(biāo)。新中國(guó)建立之后,通過(guò)公社化運(yùn)動(dòng),行政、經(jīng)濟(jì)、社區(qū)管理三位一體的正規(guī)組織在鄉(xiāng)村建立起來(lái),而這一體系直到今天仍然是農(nóng)村地區(qū)法定體制的主體。依照“村民委員會(huì)組織法”的定義,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。與此相關(guān)的概念是“集體所有制”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”。盡管沒(méi)有明確的法律界定,但學(xué)術(shù)界對(duì)于“集體所有制”基本達(dá)成共識(shí),即這是一種社區(qū)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,雖然這一成員權(quán)利在社區(qū)內(nèi)部沒(méi)有人格化,但在社區(qū)之間或者說(shuō)相對(duì)于社區(qū)內(nèi)外而言,這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邊界卻是非常清晰和明確的。盡管如此,但在目前的法律規(guī)定中,對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”卻沒(méi)有準(zhǔn)確的定義和界定,在相關(guān)法人或經(jīng)濟(jì)實(shí)體的注冊(cè)登記中也沒(méi)有“集體經(jīng)濟(jì)組織”這一項(xiàng)目。依照“村民委員會(huì)組織法”第五條規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)……”說(shuō)明村委會(huì)并非“集體經(jīng)濟(jì)組織”,但隨后的“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,(1)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定似乎與前面陳述不一致,使“集體經(jīng)濟(jì)組織”究竟是什么更加模糊。土地承包法及土地管理法中也都使用了這一概念,但都沒(méi)有給予明確的界定?！凹w經(jīng)濟(jì)組織”在法定體制中的缺失,使村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中成為村莊中最重要和最關(guān)鍵的角色。從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看,“法定體制”定義為基層群眾性自治組織的村委會(huì),在事實(shí)體制中扮演著遠(yuǎn)比上述定義重要得多的角色,承擔(dān)著更加復(fù)雜的功能:第一,政府代理人,(2)承擔(dān)政府所要求完成的所有行政工作;第二,集體財(cái)產(chǎn)法定代理人,(3)履行包括土地資源在內(nèi)的所有村莊集體財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)。而其最具代表性的、代理所有者行使的權(quán)利是土地發(fā)包和土地調(diào)整;第三,公共事務(wù)管理者,協(xié)調(diào)和管理社區(qū)公共事務(wù)的職能。村委會(huì)三位一體的角色在政府行政村務(wù)管理農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保護(hù)三個(gè)方面存在巨大的矛盾沖突而村委會(huì)三重角色的權(quán)威性、合法性來(lái)源也存在問(wèn)題。作為政府代理人的村委會(huì),必須在法定的命令體系中嚴(yán)格遵循上級(jí)政府的行政指令,其權(quán)威性和合法性必須由上級(jí)政府賦予,自上而下的任命應(yīng)是其權(quán)威性、合法性的唯一來(lái)源。而作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)代理人和社區(qū)事務(wù)管理者,則必須嚴(yán)格依照所有者和社區(qū)成員的要求來(lái)對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)施保護(hù)和有效利用,對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行公平地處理,其合法性和權(quán)威性必須來(lái)自于所有者或成員的一致同意。一方面,作為村莊成員財(cái)產(chǎn)、利益代表的村委會(huì),具有維護(hù)成員利益的基本職責(zé)和義務(wù);但另外一方面,村委會(huì)作為政府正規(guī)組織的代理人,又必須履行諸如派糧、收款、執(zhí)行種植計(jì)劃、計(jì)劃生育等等政府要求的與村民利益沖突的職責(zé)。在這種矛盾沖突之中,村委會(huì)處于極其尷尬和困難的境地,如果不維護(hù)村民的利益,他們會(huì)遭到村莊成員的離棄,使依照事實(shí)體制來(lái)評(píng)價(jià)的權(quán)威性、合法性產(chǎn)生問(wèn)題。但如果不執(zhí)行政府指派的工作和任務(wù),他們就面臨失去來(lái)自正規(guī)組織所賦予的合法性和權(quán)威性。造成這種矛盾和沖突的核心問(wèn)題在于:一方面事實(shí)體制中村委會(huì)作為政府的派生機(jī)構(gòu)或代理人的角色,而另一方面,法定體制又同時(shí)賦予了它作為村莊財(cái)產(chǎn)及實(shí)體經(jīng)濟(jì)代理人的角色。近年來(lái)的農(nóng)村問(wèn)題表面看是因土地集體所有制所引發(fā)的,但本質(zhì)上,村委會(huì)三位一體的矛盾角色才是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和利益保護(hù)陷入危局的真正原因。三位一體的沖突角色使村委會(huì)陷入嚴(yán)重的委托—代理困境:第一,“村委會(huì)究竟代表誰(shuí)?”的代表性困境。三重角色和職能完全模糊了村委會(huì)的定位,誰(shuí)也說(shuō)不清楚村委會(huì)究竟代表著誰(shuí)。正是這樣的模糊角色使法律體系、行政體系對(duì)其權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行清楚界定存在非常大的困難,造成村干部濫用職權(quán)、違法亂紀(jì)、侵害農(nóng)民利益的事件時(shí)有發(fā)生。每一個(gè)人都非常清楚村干部的官有多小,但是沒(méi)有一級(jí)機(jī)構(gòu)能夠清楚地勾勒出村干部的權(quán)利究竟有多大,而村干部最簡(jiǎn)單而有效的做法就是根據(jù)需要來(lái)扮演不同的角色,這顯然是我們基層政權(quán)建設(shè)中存在的隱痛和硬傷。第二,“誰(shuí)讓村委會(huì)作為代理人?”的委托人缺位的困境。由于由法律代替集體所有制的所有者成員選擇了村委會(huì)作為法定的集體所有權(quán)代理人,這就在法定體制和事實(shí)體制之間出現(xiàn)嚴(yán)重沖突。應(yīng)該由村莊成員履行的產(chǎn)權(quán)權(quán)益卻由法律強(qiáng)制性規(guī)定的代理人代為行使。這樣一來(lái),雖然村委會(huì)獲得了“法定體制”認(rèn)可的權(quán)威性和合法性,但卻缺乏集體所有制成員這一“事實(shí)體制”賦予的權(quán)威性和合法性,造成村民委員會(huì)成為由不相干的第三者委托的合法代理人,而真正的所有者成員卻無(wú)法行使其委托權(quán)。顯然,法定體制和事實(shí)體制的分離是造成這一困境的直接原因。在實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)之后,人民公社時(shí)期“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的行政體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化,原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)直接轉(zhuǎn)換為行政村村委會(huì),并通過(guò)立法使其多重代理人的角色得以明晰和強(qiáng)化,造成村莊成員與代理人之間在產(chǎn)權(quán)權(quán)益的行使中產(chǎn)生了各種激烈沖突。這些沖突表面看是村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者常常侵犯村莊成員的各種權(quán)利和利益,但事實(shí)上卻反映著村委會(huì)代理人困境這一嚴(yán)重的制度缺陷,也反映著當(dāng)前法律體系的不完善。(1)不少學(xué)者、西方觀察家對(duì)中國(guó)農(nóng)村開(kāi)展的村委會(huì)民主選舉予以了高度的贊揚(yáng),認(rèn)為在最基層的政治組織中,在文化水平最低的人群中實(shí)施廣泛的政治民主,無(wú)疑是一大創(chuàng)舉,這種實(shí)踐會(huì)很快對(duì)一黨執(zhí)政、多黨合作的政治體制帶來(lái)實(shí)質(zhì)性變革。實(shí)踐的演進(jìn)與理論家和觀察家們的預(yù)期實(shí)際相差很遠(yuǎn)。村民委員會(huì)的直接選舉最大的問(wèn)題在于忽視了村委會(huì)相互沖突的三重角色這一簡(jiǎn)單事實(shí),使村委會(huì)選舉本身存在嚴(yán)重的邏輯錯(cuò)誤:是讓村民選擇代表政府、執(zhí)行政府意志的政府代理人?還是選擇能夠使財(cái)產(chǎn)保值增殖的財(cái)產(chǎn)管理人?或者選一個(gè)有為公眾服務(wù)熱情和能力的社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)人?問(wèn)題是作為政府代理人就必須由政府來(lái)任命,否則就失去了其實(shí)施和貫徹政府意志的前提和基礎(chǔ)而作為村民財(cái)產(chǎn)的代理人和社區(qū)事務(wù)的管理者又必須以維護(hù)所有成員的財(cái)產(chǎn)利益為己任,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就一定是需要通過(guò)選舉來(lái)產(chǎn)生,否則其處分、協(xié)調(diào)社區(qū)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利、管理社區(qū)公共事務(wù)的合法性和權(quán)威性就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。從這一角度觀察,我們就可以解釋為什么村委會(huì)的直接選舉不僅沒(méi)有帶來(lái)村莊治理狀況的根本改善,反而造成了村莊成員、村委會(huì)、村黨支部、基層政府之間更多、更復(fù)雜的沖突。四、對(duì)集體所有制激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的認(rèn)識(shí)集體所有制面臨與現(xiàn)代公司制度類似的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題:由于缺乏人格化的所有者而造成的所有權(quán)與使用權(quán)的分離,代理人的選擇及其權(quán)威性和合法性來(lái)源就成為生產(chǎn)組織必須面對(duì)的問(wèn)題,能否通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的、低交易費(fèi)用的程序和方法正確有效地予以解決,成為這一產(chǎn)權(quán)制度是否有效率的一個(gè)重要問(wèn)題。與現(xiàn)代公司中的治理結(jié)構(gòu)相比,第一,土地集體所有制不僅缺乏個(gè)人化的所有權(quán)且股權(quán)分散而平均,造成集體行動(dòng)更大的困難和更高的成本,出現(xiàn)一系列內(nèi)生的委托—代理難題;第二,更麻煩的是這些難題又無(wú)法通過(guò)社區(qū)外的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)來(lái)予以解決;第三,集體所有制的成員或股東既是生產(chǎn)者同時(shí)也是社區(qū)成員,代理人的行為幾乎隨時(shí)可以被觀察和監(jiān)督到。在現(xiàn)代公司中,如果出現(xiàn)委托-代理問(wèn)題有兩種解決辦法:一是由股東直接行使權(quán)利,解雇不合格或者違反約定的代理人;二是在集體行動(dòng)成本過(guò)高,或股東不愿意支付撤消代理人合約的相關(guān)成本時(shí),財(cái)產(chǎn)所有者可以通過(guò)證券市場(chǎng)或其他方式“以腳投票”,變現(xiàn)股東權(quán)益,退出公司經(jīng)營(yíng),抗拒代理人對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。而目前土地集體所有中的委托—代理關(guān)系面臨更為復(fù)雜的情況:首先,由于缺乏類似證券市場(chǎng)這樣的“緊急出口”,使得村民的這一“股權(quán)”無(wú)法通過(guò)變現(xiàn)退出,而土地作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)決定了農(nóng)民也無(wú)法退出。(1)其次,集體所有制的代理人是由立法機(jī)構(gòu)制定法律予以強(qiáng)制規(guī)定的,而不是按財(cái)產(chǎn)所有人的意愿進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選擇的結(jié)果。這就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾的問(wèn)題:盡管集體所有制與全民所有一樣,也是一種缺乏人格化所有者的制度安排,但與全民所有制不同的是其所有者成員卻是非常清楚而資格受到嚴(yán)格限定的。目前由法律規(guī)定財(cái)產(chǎn)代理人的做法實(shí)際上是代替集體所有制的所有者成員行使了委托人的權(quán)利,剝奪了所有者成員作為委托人的權(quán)利。股東的無(wú)法退出和不存在股東撤換代理人的程序,強(qiáng)化了集體所有制中的治理結(jié)構(gòu)沖突。在這一點(diǎn)上,我們犯了一個(gè)與選擇國(guó)有企業(yè)代理人相同的錯(cuò)誤,即由政府來(lái)任命或法律強(qiáng)制性地安排一個(gè)代理人給所有者,使真正的所有者成員難以完整地行使法律賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。為什么在承包制的早期階段村莊治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題不但沒(méi)有成為阻礙,反而在這樣的委托—代理關(guān)系下造就了上世紀(jì)80年代農(nóng)業(yè)改革的輝煌成就呢?我們認(rèn)為,集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的體制有兩個(gè)內(nèi)容是十分重要的:第一,“人人有飯吃”必須要求土地均分,均分則必須以集體所有為基本前提;第二,家庭經(jīng)營(yíng)從根本上解決了傳統(tǒng)集體所有制的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題,使提高土地生產(chǎn)率成為可能。但是,由于這一制度創(chuàng)新是在人民公社體制框架之內(nèi)實(shí)施的,在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,土地作為維持生計(jì)的功能尚居首位,因此解決集體所有制激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急,各種政策對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)注側(cè)重于如何強(qiáng)化家庭經(jīng)營(yíng)制度的完善、穩(wěn)定,避免重蹈?jìng)鹘y(tǒng)集體所有制的覆轍。在這樣的情況下,村委會(huì)自然承續(xù)集體財(cái)產(chǎn)代理人角色,不僅有利于家庭經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施,且不會(huì)對(duì)激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的解決及土地生產(chǎn)率的提高構(gòu)成直接制約。在完全依賴土地維持溫飽和收入增加的階段,特別是在面臨嚴(yán)重食品短缺時(shí)期土地首要的功能是提高生產(chǎn)率以增加產(chǎn)量因此這一時(shí)期通過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)解決生產(chǎn)激勵(lì)問(wèn)題成為首要問(wèn)題,而激勵(lì)問(wèn)題的解決是通過(guò)使用權(quán)(種什么、如何種等)、收益權(quán)(解決土地產(chǎn)出的分享問(wèn)題)的重新配置來(lái)進(jìn)行的,而處分權(quán)在土地財(cái)產(chǎn)職能尚未凸現(xiàn)的時(shí)期,對(duì)集體所有制的成員來(lái)說(shuō)還不是問(wèn)題。顯然,在這一階段,集體產(chǎn)權(quán)的代理人是誰(shuí)不會(huì)對(duì)激勵(lì)問(wèn)題的解決帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。農(nóng)民只要擁有土地及相關(guān)要素的支配權(quán)并享有穩(wěn)定的剩余索取權(quán),就會(huì)具有增加投入的激勵(lì),而投入增加帶來(lái)的產(chǎn)出提高就會(huì)幫助農(nóng)民擺脫為維持生計(jì)而進(jìn)行生產(chǎn)的狀態(tài)。隨著農(nóng)民溫飽問(wèn)題的解決,一方面農(nóng)村人口自1978年以后大幅度增加,土地壓力加大,土地進(jìn)一步細(xì)分;另一方面,工業(yè)化和城市化迅速擴(kuò)展,勞動(dòng)力開(kāi)始在產(chǎn)業(yè)和地域間大量轉(zhuǎn)移。兩方面共同作用的結(jié)果是:首先,農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始轉(zhuǎn)型,基本特征是農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入中大幅下降;其次,土地作為農(nóng)戶維持生計(jì)和增加收入的職能逐步削弱,其作為保障和財(cái)富功能逐步強(qiáng)化。土地職能的轉(zhuǎn)變———土地保障和財(cái)富職能的凸現(xiàn),使村莊成員對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實(shí)施出現(xiàn)了一些新的變化,產(chǎn)生了新的要求,比如更加迅速、有效的土地流轉(zhuǎn),土地財(cái)產(chǎn)收益的分享,等等。這就使產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)在邊際上開(kāi)始出現(xiàn)新的調(diào)整,這些變化不僅要求相關(guān)產(chǎn)權(quán)合約更加靈活和多樣化,也要求拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易邊界、提高可交易的程度及交易效率。產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易的深化和財(cái)產(chǎn)利用合約的多樣化對(duì)改善資源配置效率具有十分重要的影響。而對(duì)不同財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō),產(chǎn)權(quán)權(quán)益的可分割性及可交易性,不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,同時(shí)也會(huì)受到技術(shù)條件的制約。競(jìng)爭(zhēng)性的和低交易費(fèi)用的產(chǎn)權(quán)權(quán)益市場(chǎng)的形成(并非權(quán)益束的整體交易)顯然是財(cái)產(chǎn)資本化的一個(gè)重要前提,也是效率改善的一個(gè)重要途徑。但這就對(duì)產(chǎn)權(quán)本身的安全性及權(quán)益的法律說(shuō)明提出了新的和更高的要求,因?yàn)橥卣巩a(chǎn)權(quán)權(quán)益交易并使其交易效率提高,不僅要求對(duì)權(quán)利的法律說(shuō)明更完整全面,同時(shí)也應(yīng)如資本市場(chǎng)一樣要求一系列規(guī)范化的交易程序,以使交易合約的議定、實(shí)施不僅成本低且具有較高的穩(wěn)定性,這將涉及大量制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作。缺乏這樣的制度創(chuàng)新,就無(wú)法避免因法定產(chǎn)權(quán)制度與事實(shí)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不相一致、甚至與實(shí)際的產(chǎn)權(quán)制度安排相沖突,造成窮人有財(cái)產(chǎn)而無(wú)資本或財(cái)產(chǎn)無(wú)法資本化的矛盾(赫爾南多·德·索托,2005)。農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型使依賴土地維持生計(jì)的重要程度下降,而財(cái)產(chǎn)和保障職能的重要性上升,這一變化的后果是對(duì)地權(quán)權(quán)益的可分割性和可交易性有了新的要求,使得農(nóng)民不得不對(duì)處分權(quán)予以充分的關(guān)注,以使其土地使用權(quán)交易的安全性獲得確實(shí)保障。從而使土地集體所有的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題開(kāi)始成為農(nóng)業(yè)效率提高、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題的