保密法學的基本概念及國外的保密法律制度

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【全文】

以法律手段來調整、管理保密工作，是當前世界各國的通行做法。之所以如此，原因在于，法律是一種穩(wěn)定而明確的社會行為規(guī)范，正如馬克思曾經(jīng)指出的：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中，自由的存在具有普遍的、理論的、不取決于個別人的任性的性質。”

依法治國，包括依法實施保密管理，是人類社會文明進步的寶貴財富和基本標志。認識到這一點在當前具有兩個特別重要的意義：其一，在我國大力推行依法治國、建設社會主義法制國家這一大政方針的今天，尤其要堅持依法實施保密管理；其二，既然依法實施保密管理是許多國家的通行做法，就要求我們批判地吸收國外保密法律制度中的有益成分，以促進我國的保密法制建設。

當代國外保密法律體系已基本成型，尤其是西方主要國家的法律結構比較完整。從法律淵源的角度來看，保密法律規(guī)范的具體表現(xiàn)形式有憲法、法律、行政規(guī)章和行政命令等法律形式，這是廣義的保密法。

其中，憲法中的保密法律條款是整個保密法律制度的“母法”，具有最高的法律約束力。處于其次的“法律”，是指保守國家秘密的專門法律，它是保密法律規(guī)范的基本表現(xiàn)形式，即狹義的保密法，如我國1988年頒布的《中華人民共和國保守國家秘密法》。處于再次的行政法規(guī)、規(guī)章和命令，也是保密法律體系中的重要組成部分，大量的保密法律規(guī)范是以這種形式表現(xiàn)出來的。此外，國際條約中的保密義務條款也構成了一個國家保密法的一個法律淵源。這些法律淵源形成了一個“金字塔”形的層次體系，共同發(fā)揮確保國家秘密并保障國家安全和利益的功能。

各國憲法中的保密條款多為原則性規(guī)定，它明示國家對于保守國家秘密的法律態(tài)度，是制定保密基本法和行政法規(guī)的依據(jù)。保守國家秘密的大量的具體法律制度包括在保密基本法和行政法規(guī)之中。

保密法律制度的具體內容可以從兩個角度來考察：從橫的角度來看，保密法律規(guī)范主要涉及政治、軍事、國防、外交、經(jīng)濟、科技和文化等領域。從縱的角度來分析，保密法律制度主要是對保守國家秘密的整個過程及活動所做的全面規(guī)定。主要研究的是其共性而非個性，目的是使保密工作有章可循，環(huán)環(huán)相扣，井然有序。這是保密法律制度所要規(guī)范的核心內容。

國外保密法律制度對保守國家秘密的全過程所做的規(guī)定，可以從定密制度、解密及密級變更制度、保密措施和制裁措施等方面加以概述。

國家秘密的定義在多數(shù)國家的立法中沒有明確的規(guī)定，但根據(jù)立法精神，國家秘密是指涉及國家的安全和重大利益，有理由認為在泄露后會對國家安全造成損害的情報，除此之外均不宜列入保密范圍，因為公眾有知悉政府活動的權利。

國家秘密可分為三個等級，即絕密、機密和秘密，這是大多數(shù)國家的做法，但也有國家將國家秘密分為四個等級，如泰國，就分為絕密、機密、秘密和內部資料。

絕密處于最高保密等級，是指非法泄露后會對國家安全造成特別嚴重或最嚴重的損害的情報，是國家秘密的核心部分。機密的保密等級次于絕密，是指有理由認為非法泄露后會給國家安全造成嚴重損害的情報。秘密是指有理由認為非法泄露后會給國家安全造成損害的情報。泰國雖把國家秘密分為四個等級，但對處于最低等級的內部資料沒有明確定義，主要是指不宜公開的文件、文書、命令、指令，以及某些工程的項目、圖紙和數(shù)據(jù)等。

確定國家秘密保密等級的制度即為定密制度。美國將確定密級的權限稱作原始保密分類權。不同的密級由權限不同的機構和人員來確定，這是各國共同的做法。在美國，具有確定絕密級情報的原始保密分類權的人員，只有總統(tǒng)，以及總統(tǒng)授權的官員或有關法律授權的官員；具有確定機密級和秘密級情報的原始保密分類權的人員，是經(jīng)總統(tǒng)授權的官員，以及有關法律授權的官員。

在原始保密分類權的隸屬關系上，向下可以兼容，即具有絕密級情報原始分類權的官員，可以確定機密級和秘密級的情報，但有權確定秘密級情報的官員，不得確定機密級和絕密級情報。原始保密分類的授權必須采取書面形式，且這種授權不得轉授。

進行保密分類的原則和標準，在部分國家的法律中有明確規(guī)定，如《美國國防部情報保密計劃執(zhí)行條例》就明確要求，對保密分類要做出合理的判斷，不應借此掩蓋違法行為，效能低下和管理不當?shù)?，對不合理的保密分類要做出及時清理。同時規(guī)定，為了切實保護應當保守的國家秘密，即使在保密分類不明確的情況下，也應當采取積極措施，避免泄密事件發(fā)生。

該條例還規(guī)定，確定密級時應同時確定保密期限。確定保密期限的根據(jù)是國家的安全和利益，需要保多久就保多久。這里應遵循的一條原則是，在確定保密期限時，原始保密分類當局應同時明確規(guī)定解密的日期，并在不泄露文件或情報的秘密來源或關系的情況下，在所有保密文件上標明密級、發(fā)件部門、定密機構及解密日期。

國家秘密是在一定時間和范圍內只限特定人員知悉的信息，因此，只要國家安全情況允許，應及時予以降低密級或解密，有權決定降低密級或解密人員包括：被授權進行原始保密分類且仍在原崗位的官員，原始保密分類官員的繼任人，上述人員的監(jiān)督負責人，有關部門的負責人，以及總統(tǒng)等政府高級官員書面授權的官員。國外對國家秘密解密有幾種情況：（1）國定密不當而解密；（2）因到了保密期限而解密；（3）因系統(tǒng)解密審查而解密，如美國國家檔案館館長有權對館藏的國家秘密進行系統(tǒng)解密審查，以決定是否予以解密或降低密級；（4）因義務性銷密審查而解密，如在美國，除由總統(tǒng)或總統(tǒng)委任的專門委員會制作的國家秘密外，在公眾或有關政府部門提出請求并有充分理由時，有關國家秘密的制作部門均應進行義務性解密審查。

對于保密措施的規(guī)定，各國法律的繁簡各不相同。如《泰國保守國家秘密條例》對日常保密的規(guī)定就非常詳細，從密件的保管、分發(fā)、傳遞，到密件的銷毀乃至對密件的保衛(wèi)場所等都有明確規(guī)定。但絕大多數(shù)國家對日常保密措施的規(guī)定都明扼要，十分強調在接觸、使用國家秘密的過程中的安全要求。

如《美國統(tǒng)一保密條例》中規(guī)定，任何人除非已被確認值得信任，并確實有履行公務的需要，否則不得允許接觸國家秘密。在因履行公務而確實需要知悉國家秘密的人當中，僅憑自己的官方身份或已發(fā)給的許可證，仍無權接觸國家秘密，必須同時有證據(jù)證明在執(zhí)行公務時確實有知悉國家秘密的必要，并報請負責該項國家秘密的官員批準。

保密措施的落實離不開對國家秘密的嚴格管理。為了加強對國家秘密的日常管理，各國法律都對保密官員的任職資格和職責范圍提出明確要求。出任保密官員的人員，必須具有接受保密課程訓練的合格證書，并經(jīng)過嚴格的審查。保密官員的職責是，承擔對國家秘密的保密任務，包括制定保密計劃、檢查和調查保密違章情況、培養(yǎng)有關人員的保密意識等。

保守國家秘密還要靠加強日常監(jiān)督。美國的情報安全監(jiān)督局就是專門承擔這個任務的一個機構。該局的主要職責是，審查各部門在執(zhí)行保密政策的指導原則時是否存在問題，對每個制作國家秘密的部門的安全情況進行實地檢查，召集并主持各部門參加的會議，討論國家秘密的安全問題等。

對于違反保密法律、法規(guī)的行為，各國均規(guī)定了相應的制裁措施，以保證保密法規(guī)有足夠的法律強制力。在制裁問題上，有兩個范疇：一是制裁所針對的行為范圍；二是制裁手段。由于國家秘密直接涉及國家安全，各國法律都規(guī)定對任何違反保密法規(guī)的行為都要給予相應的制裁，以做到防微杜漸。針對違反保密法規(guī)的行為方式的多樣化，各國法律的制裁方式也多種多樣，從停職停薪、調離原職、撤消保密分類權、不許接觸國家秘密，到起訴、追究刑事責任都有，但在量刑幅度上有所差異。

綜觀當代國外的保密法律制度，有四個主要特點：定義明確，內容詳備，程序完善，責任明晰。宗建文：借鑒國外保密立法經(jīng)驗，完善我國保密法律制度閱讀次數(shù)：8118宗建文當今世界,經(jīng)濟全球化迅猛發(fā)展，全球性的貿(mào)易與投資已經(jīng)縮短了國家、個人之間的距離，社會和文化領域的國際交流與合作日益頻繁。在全球性經(jīng)濟文化合作交流的大背景下，法律領域的交流活動相當頻繁，跨法域（比較法學界的權威人士法國學者勒內．達維德認為，世界范圍內有三大主要法律體系即民法法系、普通法系和社會主義法系）之間在法理、立法和司法實踐等各個領域都在相互借鑒，取長補短。在比較法學成為一門獨立的法律學科（以1900年在巴黎召開國際比較法大會為標志）以來的一個多世紀里，比較法學研究碩果累累，借鑒別國立法和司法實踐的先進經(jīng)驗更成為各國法制建設中通行的做法。重視比較法學有三個好處：一是有利于法制史、法哲學與法的基礎理論的研究，二是有利于進一步認識與改善本國法，三是有利于國際諒解與合作，在當今世界,后兩點尤為重要。我國近代比較法學的先驅沈家本曾經(jīng)倡言“參考古今，博稽中外”、“擇善而從”，還主張“我法之不善者當去之；當去而不去，是之為悖！彼法之善者當取之，當取而不取，是之為愚！”我國實行改革開放以來，我國的比較法學也已經(jīng)形成為一門成熟的學科，從立法到司法實踐的各個領域，在批判地借鑒吸收對我國有益的外國法律經(jīng)驗方面，我們已經(jīng)取得了豐碩的成果。比如，近些年來，我國借鑒、吸收了外國的行政訴訟制度、國家賠償制度、行政聽證制度、陪審制、刑事辯護制度、罪刑法定原則、無罪推定原則、民法無過錯責任原則等制度，將其中許多有益的經(jīng)驗納入了我國的法律制度之中，這些制度對完善我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系，促進改革開放和現(xiàn)代化建設，已經(jīng)并且正在發(fā)揮著重要而積極的作用。

《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱“保密法”）在制定之初就曾經(jīng)借鑒吸收了國外不少有益的經(jīng)驗，如國家秘密的三級分類制度、保密期限制度、解密制度等。因此可以說，研究并借鑒吸收國外保密法制建設的有益經(jīng)驗，已經(jīng)成為我們自身加強保密法制建設的一條可貴的經(jīng)驗。在我國深化改革、擴大開放和不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制以及高科技迅猛發(fā)展的新形勢下，保密法制建設面臨著一些前所未有的新情況、新問題，研究解決這些問題需要從多方面著手，其中一個重要的方面就是借鑒國外保密立法的先進經(jīng)驗完善我國的保密法制。

一、對我國保密立法的回顧

保密工作是一項維護國家安全和利益、保障和促進社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)順利進行的重要工作，我們黨和政府歷來都十分重視保密工作，也十分重視保密法制建設工作。在建國初期，1951年中央人民政府就頒行了《保守國家機密暫行條例》，到1989年《保密法》施行之前，這項法規(guī)共施行了38年，它一直是我國保密工作的主要法律依據(jù)，在我國保密工作歷史上發(fā)揮了重要的作用。但現(xiàn)在看來，這個條例存在較大的局限性，主要表現(xiàn)是許多制度沒有規(guī)范、統(tǒng)一的作法，在實踐中缺乏可操作性。例如，條例規(guī)定的保密范圍過寬，有關基本范圍的規(guī)定達17類之多。關于密級劃分問題沒有一個統(tǒng)一的標準，有的采用兩個密級的劃分方法，將國家秘密劃分為“絕密”和“秘密”兩級，有的將國家秘密劃分為三級即“絕密”、“機密”、“秘密”，造成國家秘密管理不夠規(guī)范的狀況。在這項法規(guī)“暫行”了三十年之后，許多方面不適應客觀形勢發(fā)展需要的問題越來越明顯，因此，《保密法》的立法工作提上了議事日程。

當時，在《保密法》的立法工作中，貫穿了三個基本思路，重點解決兩個主要問題。貫穿《保密法》的三個基本思路是：第一、貫徹新時期保密工作的指導思想。其內容是“提高革命警惕，貫徹突出重點、積極防范的方針。堅持內外有別，既便利工作，又確保秘密的原則。確保黨和國家的核心秘密，有領導、有控制地放寬對非核心秘密的限制；更好地為社會主義現(xiàn)代化建設服務?！钡诙?、要體現(xiàn)越是改革開放，越要加強保密工作的精神。第三、要反映保密工作改革的內容。在繼承優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎上進行改革，才能有所發(fā)展，有所前進。體現(xiàn)在《保密法》上，突出的表現(xiàn)是對保密工作作了一系列程序性的要求，如定密程序、解密程序、變更密級的程序等。在確定密級的同時要確定保密期限，是體現(xiàn)在《保密法》上的另一項重要改革內容，意在改變對國家秘密“一定終身”的不合理現(xiàn)象?！侗Ｃ芊ā匪鉀Q的兩個主要問題：一是如何準確劃定國家秘密的問題。在《保密法》出臺之前，由于《暫行條例》受制定歷史條件的限制，它所規(guī)定的保密范圍很寬泛，凡涉及黨政機關、國防、外交、科技等方面的所有事項，幾乎都是保密的，它對國家秘密的定義、如何確定國家秘密、如何解密等均未作出規(guī)定?！侗Ｃ芊ā分乃膫€層次解決這一問題：（1）規(guī)定了較科學的國家秘密定義；（2）較準確地劃分了國家秘密的范圍；（3）提出了界定國家秘密三個密級的標準；（4）規(guī)定了對具體事項確定為國家秘密、變更密級和解密的一系列程序。二是如何準確而有力地打擊各種泄密、竊密犯罪的問題?！侗Ｃ芊ā穼?979年《刑法》的有關規(guī)定作了重要的補充，在《保密法》獲得通過的同時，通過了《關于懲治泄露國家秘密犯罪的補充規(guī)定》，增加了一個新罪名即“為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密罪”?！侗Ｃ芊ā肥俏覈Ｃ芄ぷ鞯幕痉?，它的頒布實施是我國保密工作開始走上法制化發(fā)展軌道的重要標志。

《保密法》是在我國社會主義現(xiàn)代化建設處于改革開放的歷史條件下制定的，現(xiàn)行《保密法》體現(xiàn)了改革的精神，為保密工作的法制化、規(guī)范化作出了劃時代的貢獻；同時，還起到了承前啟后的作用，為保密法制的進一步發(fā)展完善奠定了基礎?！侗Ｃ芊ā芳爸箢C布的一系列與保密法配套的法規(guī)、規(guī)章，出臺了規(guī)范定密、保密管理、查處泄密事件等各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，使保密工作有了可以遵循的規(guī)范化的依據(jù)。

（1）關于定密。針對保密范圍偏寬的現(xiàn)象，《保密法》就屬于國家秘密范圍的事項，明確規(guī)定了六個基本類別，即政治、軍事、外交和外事、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、科技、政法等，與《保守國家機密暫行條例》有關基本范圍規(guī)定的17類相比，作了切合實際的限定和規(guī)范。為了有助于實踐中準確地把握國家秘密的實質內涵，《保密法實施辦法》第4條明確規(guī)定了判斷“使國家安全和利益遭受損害”的八項內容。另外，在《保密法》關于國家秘密基本范圍規(guī)定的基礎上，根據(jù)《保密法》第10條的規(guī)定，保密工作部門會同中央有關機關共同規(guī)定了各方面業(yè)務工作中的具體保密范圍即“國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定”，到目前為止，保密范圍的規(guī)定共有87件，有關保密范圍的補充規(guī)定、說明、條款解釋10件。實際定密工作中，就可以根據(jù)具體的保密范圍進行“對號入座”，采取這種辦法可以增強《保密法》的可操作性，提高定密的準確性。對于具體保密范圍難以涵蓋的事項，在定密程序上作了規(guī)定，保證對這類事項通過法律授權的途徑確定為國家秘密，對于這類不明確事項，只有法定的部門或單位有權將其確定為國家秘密。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，國家秘密的密級分為三級，即絕密、機密、秘密。對于國家秘密，在確定后就要標明其密級，在確定密級時，同時應當根據(jù)情況確定保密期限。除極少數(shù)情況外，絕大多數(shù)國家秘密都不需要永久保密，國家秘密有其產(chǎn)生和消亡的過程，《保密法》設置了國家秘密的變更和解密制度。除《保密法》及其《實施辦法》關于定密程序的規(guī)定外，國家保密局還單獨或會同有關部門制定了《國家秘密文件、資料和其它物品標志的規(guī)定》、《國家秘密保密期限的規(guī)定》，這兩個規(guī)定進一步完善了定密程序的相關制度，使國家秘密從確定到解密的一整套制度形成了有機聯(lián)系的整體，對國家秘密的科學管理提供了法律依據(jù)。

（2）關于保密管理制度?！侗Ｃ芊ā芳捌鋵嵤┺k法對保密管理制度作了系統(tǒng)的規(guī)定，明確了基本的保密義務和保密措施，對保守國家秘密以及防范泄密和竊密提出了要求?！侗Ｃ芊ā芳捌洹秾嵤┺k法》頒布實施之后，圍繞保密管理的各個方面和一些具體環(huán)節(jié)，國家保密局單獨或會同有關部門制定了一系列保密管理方面的部門規(guī)章，到目前為之止，共有20多項保密管理規(guī)章。主要有：《印刷、復印等行業(yè)復制國家秘密載體暫行管理辦法》，《國家秘密載體保密管理的規(guī)定》，《國家秘密設備、產(chǎn)品的保密規(guī)定》，《新聞出版保密規(guī)定》，《對外經(jīng)濟合作提供資料保密暫行規(guī)定》，《關于加強政府上網(wǎng)信息保密管理的通知》，《科學技術保密規(guī)定》，《國家秘密技術出口審查規(guī)定》，《國家秘密技術項目持有單位管理暫行辦法》，《關于禁止郵寄或非法攜運國家秘密文件、資料和其他物品出境的規(guī)定》，《關于禁止郵寄或非法攜運國家秘密文件、資料和其他物品出境的規(guī)定》的工作辦法，《關于領取、使用和保存測繪成果的保密管理規(guī)定》，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》；《報告泄露國家秘密事件的規(guī)定》，《泄密事件查處辦法（試行）》，《查處泄露國家秘密案件中密級鑒定工作的規(guī)定》，《保密檢查的基本要求》，《計算機信息系統(tǒng)保密管理暫行規(guī)定》，《涉及國家秘密的通信、辦公自動化和計算機信息系統(tǒng)審批暫行辦法》，《計算機信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)保密管理規(guī)定》，《涉密計算機信息系統(tǒng)集成資質管理暫行規(guī)定》等。這些規(guī)定是根據(jù)《保密法》或有關法律、法規(guī)的授權或規(guī)定，結合保密工作的實際，在管理國家秘密的各個經(jīng)常性工作環(huán)節(jié)如秘密載體的制作與復制、日常使用和管理、對外經(jīng)濟合作、新聞出版、信息上網(wǎng)、技術出口、攜帶秘密載體出境、計算機信息系統(tǒng)的保密管理等都提出了具體可行的要求，明確了保密防范措施，為保密管理提供了規(guī)范性的依據(jù)。

（3）關于法律責任。《保密法》規(guī)定的泄密法律責任主要包括行政責任和刑事責任兩個方面?！侗Ｃ芊ā芬?guī)定，對于違反保密法、泄露國家秘密，不夠刑事處罰的，可以酌情給予行政處分?！侗Ｃ芊▽嵤┺k法》對泄密行政法律責任作了較為具體的規(guī)定。1997年3月，全國人大通過了修訂后的《刑法》，新刑法保留了1979年刑法有關泄密刑事責任的規(guī)定，將《關于懲治泄露國家秘密犯罪的補充規(guī)定》中規(guī)定的為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密罪納入了新刑法，在此基礎上，還增加了一些新的規(guī)定，例如，非法獲取國家秘密罪，持有國家絕密、機密文件、資料罪等犯罪類型。新刑法的頒布實施使泄密法律責任制度特別是追究泄密刑事法律責任的制度更趨完善。

《保密法》的頒布實施，對增強保密意識，規(guī)范保密工作，維護國家的安全與利益，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利進行，起到了重要作用。《保密法》確立的基本制度框架經(jīng)受了實踐的檢驗，獲得了廣泛的認同和一致的肯定，實踐證明，《保密法》是一部很好的法律，這部法律所規(guī)定的各項制度有很強的科學性和內在邏輯性。主要體現(xiàn)：

一是，《保密法》為保守國家秘密的工作提供了很好的法律依據(jù)，體現(xiàn)了很強的科學性。各部門、各單位在執(zhí)行保密法的過程中并未反映出保密法內在邏輯性上的矛盾或問題，保密法在實施過程中出現(xiàn)的問題有絕大部分是執(zhí)法問題，而非立法本身的問題?，F(xiàn)階段以及今后一段時間的主要問題是，在保密工作中不斷落實各項保密制度，使保密工作真正做到制度化。

二是，《保密法》從根本上揭示了保密工作的規(guī)律性?！侗Ｃ芊ā返?條規(guī)定，保守國家秘密的工作，實行積極防范、突出重點，既確保國家秘密又便利各項工作的方針。“既確保國家秘密又便利各項工作”的方針，是從保密工作的特點出發(fā)，要求正確處理好保密工作與各項業(yè)務工作的關系。保密工作不是孤立地存在于各項業(yè)務工作之外的，凡各項業(yè)務工作關系到國家安全和利益的秘密事項都應當結合業(yè)務工作加以保護。對于國家秘密，當然要限定接觸范圍，但是，凡屬工作需要，就要允許依法接觸，加以利用。這一方針體現(xiàn)了保密工作為中心工作服務的思想，強調了保密工作要適度。這種適度指的是，要兼顧保密和業(yè)務工作這兩個目標，要兼顧保守國家秘密和適當公開這兩個目標。

《保密法》頒布實施以來，我國的保密法制建設不斷得到加強?，F(xiàn)行有效的保密范圍規(guī)定共有90多件，保密管理方面的法規(guī)共20多件，這一系列與《保密法》相配套的法規(guī)和規(guī)章使保密工作基本上做到了有法可依。保密執(zhí)法也出現(xiàn)了可喜的局面，依法定密和依法管密已經(jīng)成為新時期保密工作的一個重要特色，依法查處泄密事件的力度不斷加大，保密工作的法制化管理水平不斷提高。

二、外國保密立法概況

當今世界，不少國家正在或已經(jīng)步入法治時代，通過法律手段處理國際、國內事務，已經(jīng)成為一種共識。依法管理國家秘密也已成為各國保密工作的共同特征。保密法制建設是保密工作重要而基礎的一個方面，各國的保密立法都是建立在科學認識保密工作基本規(guī)律這一基礎上的。因此，談國外保密立法和保密法制建設，首先要認識國外保密工作的基本情況。保密工作的基本內容包括三個方面，首先是，確定國家秘密的工作，簡稱定密工作，它明確保密的對象和范圍；其次是，對國家秘密信息采取的防范性保護措施，它明確保密的手段和措施；再次是，利用法律手段同泄密行為作斗爭，追究泄密責任人的法律責任，它明確違法的法律后果，是保證保密管理制度落實的法律強制保障。這些內容在各國的保密工作中表現(xiàn)出相當程度的共性，這三個環(huán)節(jié)是各國開展并做好保密工作的關鍵所在。就美國的情況來看，美國學者認為，美國保密工作有“三根支柱”，一是定密和對秘密加以保護，即政府官員必須確定應當保密的信息，同時，對秘密信息采取最大限度的保護措施；二是確保涉密人員安全可靠并遵循因工作需要而接觸秘密的原則，為了有效地做好保密工作，要確保只有確認為忠誠可靠的人員才可以接觸秘密信息，同時，由于使用或交流信息的人員增加就會增加無意地泄密的可能性，使秘密信息的保護承受不必要的風險，因此，應當堅持因工作需要而知悉秘密的原則；三是對違反保密義務的行為人處以各種制裁。在這“三根支柱”中，如果其中任何一項軟弱乏力，無法發(fā)揮正常的作用，那么，整個保密制度就不可能發(fā)揮最佳的功能。各國的保密法制建設正是圍繞定密、秘密信息的保護以及追究泄密法律責任這三個方面而進行的，盡管他們在立法的側重點上有所不同，所采取的法律措施和手段各異。

從國外保密立法的調整范圍來看，有一個明顯特點是，將信息保密與信息公開的立法結合起來通盤考慮，制定一攬子的立法政策。信息保密立法與信息公開立法并重，是許多國家所共有的特點。例如，美國政府于1966年就頒布了《信息自由法》，該法既規(guī)定了公開信息的內容，又規(guī)定了保密的內容，其立法目的是促進政府公開那些不應當保密的信息，根據(jù)信息自由法的規(guī)定，公民有權請求政府公開信息，對于需要保密的信息，政府要說明不予公開的理由。這部法律的立法目的是要平衡兩個方面的利益目標：一是公開信息對國家安全形成危害的可能性；另一個是公眾知曉政府活動的權利。美國的減少并保護政府秘密委員會在1997年向國會提交的一份立法草案和調查報告，說明了信息公開與保密之間的關系，“只有減少了政府秘密的數(shù)量，才能夠有效地保護真正的政府秘密，并主張必須通過立法而建立一種體制，將秘密限制在國家安全和對外政策所必須的領域?！泵绹难芯咳藛T認為，在美國一直存在著公開和保密的沖突和緊張關系，所以，在實際工作中，來自公開的壓力就反過來迫使政府機關采取一切有效措施對真正的秘密加以保護。由這種思維方式和立法實踐所決定，國外調整信息公開和保密關系的法律一般都以國會或議會法律的形式出現(xiàn)，在一個國家立法體系中處在僅次于憲法的較高層次，相反，調整保守國家秘密的法律則大多以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)。

就我們所掌握的情況來看，只有少數(shù)國家有專門的保密法，我國、俄羅斯和烏克蘭等是其中的典型代表。我國于1988年頒布了《保密法》，俄羅斯于1993年7月21日頒布實施了“俄羅斯聯(lián)邦國家保密法”，烏克蘭于1999年9月21日經(jīng)修訂后頒布了新的“烏克蘭國家秘密法”，除此之外，其他國家并沒有一部保守國家秘密的專門法律。西方資本主義法治國家的典型代表如美國、英國、德國等并沒有一部綜合性的保守國家秘密法，保密法律制度體現(xiàn)在一些具體的專項的保密法律法規(guī)之中，如涉密人員管理的法律制度、規(guī)范定密的法律制度等等。但這并不妨礙這些國家有獨具特色的保密法律制度，如美國和德國的涉密人員保密審查（安全審查）制度，美國的定密復議制度，美國和俄羅斯的保密訴訟制度等。直到最近，美國減少并保護政府秘密委員會才向國會提交了一份統(tǒng)一保密法的立法草案“1998政府保密改革法”，建議為保密工作制定一部聯(lián)邦層次的全面而統(tǒng)一的法律，該草案正在國會審議之中。

從法律體系的整體情況來看，各國保密法律法規(guī)的基本法源即表現(xiàn)形式是行政法和刑法，前者調整和規(guī)范國家秘密的確定和國家秘密的管理，后者解決泄密承擔刑事法律責任的問題。例如，美國的總統(tǒng)行政命令及其它法律法規(guī)都是以行政法規(guī)的形式調整定密和保密管理的，德國的密件管理規(guī)定同樣如此，而關于泄密刑事責任的問題則被納入本國的刑法典之中?？紤]到追究泄密刑事法律責任的法律規(guī)范，其功能側重于事后懲治，它是各國刑事法律的當然內容，從保密防范工作的角度研究泄密刑事法律制度不是保密法的主要內容。保密工作是一種對國家秘密采取防范性保護措施的工作，因此，調整和規(guī)范定密和保密管理的法律規(guī)范在整個保密法律框架中居于主導地位，也是我們研究的重點?；谶@種考慮，我們分析和研究國外保密法律制度的重點也就集中在主要表現(xiàn)為行政法的調整定密和保密管理的法律制度上，從中吸取其關于定密和保密管理的有益的法律治理經(jīng)驗。

（一）關于定密制度

定密是保密的前提和基礎，定密工作主要解決“什么是國家秘密”以及“如何確定國家秘密”這兩個基本問題。定密法律制度的主要內容有五個方面：（l）界定國家秘密的定義；（2）確定保密范圍；（3）由定密人員作出定密決定；（4）對于定密決定加以監(jiān)督制約，確保定密準確；（5）解密制度。

國家秘密是關系國家安全與利益、需要加以保護的事項或信息，各國政府都從自身利益出發(fā)，將一些涉及國家安全與利益的、公開后會給國家安全與利益帶來損害的信息，作為秘密信息加以保護。但是，由于各國在政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)、習慣等方面的差異，在國家秘密的稱謂上有所不同。俄羅斯將需要定密保護的信息稱作國家秘密，英國一直沿用官方秘密的習慣稱謂。美國一直沒有形成統(tǒng)一的國家秘密概念，其秘密大致可分為三種情況，且其稱謂各不相同，一類是國家安全信息，包括國防和外交領域需要作為秘密加以保護的信息，秘密、機密、絕密三級密的分類專門針對這類秘密而言；另一類是限制使用資料和先期限制使用資料，指涉及原子能開發(fā)、應用的信息；最后一類是特別接觸方案和敏感隔離信息，指考慮到通過三級密的方式加以保護難以達到保密的目的，采取更為嚴格的措施加以保護的秘密信息，一般由美國國務卿、國防部長、能源部長以及中央情報局局長確定。最近幾年，美國開始出現(xiàn)政府秘密的稱謂，這是其國家秘密的泛稱。

盡管各國在國家秘密的稱謂上有所區(qū)別，但其實質是相同的。在大量的政府所掌握的信息中，對于其中一部分公開后會給國家、政府帶來損害的信息，作為秘密加以保護，防止擴大其知悉范圍，危及國家的安全和利益。不少國家將國家秘密的概念在立法中體現(xiàn)出來，如《俄羅斯聯(lián)邦國家保密法》規(guī)定，國家秘密是指，受國家保護的、公開后可能給俄羅斯聯(lián)邦安全造成損失的軍事、外交、經(jīng)濟、偵察與反偵察以及作戰(zhàn)偵查信息。美國第12958號總統(tǒng)行政命令《國家安全信息保密》將國家安全信息定義為，根據(jù)本行政命令或者以前的行政命令需要加以保護、不向未經(jīng)授權者公開的信息，國家安全信息是美國政府秘密的一種主要表現(xiàn)形式。根據(jù)這些法律規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，國家秘密具有如下明顯的特征：首先，國家秘密是一種信息，美國的法律明確規(guī)定，需要確定為國家秘密加以保護的信息，必須是美國政府所擁有的、政府所產(chǎn)生的或者為政府而產(chǎn)生的、以及在美國政府控制之下的任何可供交流的知識或資料。政府所控制或掌握的信息是大量的，存在于履行政府職能活動的各項業(yè)務工作中，需要作為國家秘密保護的，只是其中一部分信息；其次，國家秘密涉及國家安全，公開后會給國家安全造成損害，這是國家秘密的實質性特征。再次，需要對國家秘密信息采取特殊的保護措施，不得向未經(jīng)批準的人員公開，這是國家秘密的管理性特征。

關于國家秘密定義的規(guī)定，回答了“什么是國家秘密的問題”，這是確定國家秘密的法律依據(jù)。但是，國家秘密的法律定義很抽象，不具有可操作性，為了方便定密工作，許多國家都在法律中規(guī)定了保密范圍，通過這種方式就界定了國家秘密的外延，更進一步說明國家秘密所存在的領域。美國的國家秘密有很多種表現(xiàn)形式，包括國家安全信息、原子能信息、敏感隔離信息和特別接觸方案，國家安全信息是國防和外交領域的國家秘密，原子能信息是核工業(yè)工作中的國家秘密，特別接觸方案和敏感隔離信息主要是情報工作中的國家秘密，其中，美國總統(tǒng)第12958號行政命令規(guī)定，國家安全信息的保密范圍包括：（a）軍事計劃、武器系統(tǒng)或者其運轉情況；（b）外國政府信息；（C）情報活動，情報來源或方法，或者秘密情報系統(tǒng)；（d）美國政府對外關系或對外活動；（e）涉及國家安全的科學、技術以及經(jīng)濟事項；（f）美國政府保護核材料或設備的方案；（g）與國家安全相關的系統(tǒng)、裝置、項目或計劃的優(yōu)勢或弱點；同時還規(guī)定，除與以上情形相關的信息之外，任何其他信息不得列入國家安全信息定密的考慮范圍?！抖砹_斯聯(lián)邦國家保密法》規(guī)定，可能被確定為國家秘密的信息即保密范圍包括，軍事領域的信息、經(jīng)濟和科技信息、外交和對外經(jīng)濟信息、偵察、反偵察和作戰(zhàn)偵察信息。英國現(xiàn)行《接觸政府信息程序法》規(guī)定，保密范圍包括15類政府信息，1997年底，英國政府發(fā)表《信息公開白皮書》，建議將保密范圍縮小到7個領域，即國家安全、防御以及國際關系領域，法律執(zhí)行領域，個人隱私，商業(yè)秘密，涉及個人、公眾以及環(huán)境安全的領域，通過秘密途徑所掌握的信息，政府決策信息。綜觀國外情況，各國的保密范圍有差異，保密范圍有寬有窄，從共性來看，許多國家將保密范圍限定在國防、外交、密碼、軍事科技等領域。

國家秘密的概念揭示了國家秘密的內涵和本質屬性，而保密范圍又限定了國家秘密的外延及其存在領域，這是對特定的、具體的信息加以定密的基礎。在實踐中，定密活動要依據(jù)國家秘密的概念對信息加以判斷，對于符合國家秘密本質特征的信息予以定密；保密范圍的意義和作用在于，它是定密的依據(jù)和具體標準，在實際工作中，只能對保密范圍之內的信息進行定密，不得對保密范圍之外的信息定密。例如，《俄羅斯聯(lián)邦國家保密法》第七條規(guī)定，對以下信息不得定密：“有關威脅公民安全和健康的非常事件、災難及其后果的信息，以及有關自然災害、對自然災害的官方預報和后果的信息；有關生態(tài)、衛(wèi)生、防疫、人口、教育、文化、農(nóng)業(yè)狀況以及犯罪狀況方面的信息；有關國家向公民、公職人員、企業(yè)、機關和組織提供特權、賠償和優(yōu)待方面的信息；有關侵犯公民和個人權利和自由的事實；有關俄羅斯聯(lián)邦國家黃金儲量和外匯儲備規(guī)模的信息；有關俄羅斯聯(lián)邦高級官員身體健康狀況的信息；國家權力機關及其公職人員違反法律的事實”。從法理上講，國家秘密的概念及保密范圍本身是抽象的、一般性的規(guī)范，在定密工作中，還需要由定密人員對具體信息作出定密與否的判斷，換句話說，保密范圍與具體信息的定密決定之間還存在一定的距離，國外將定密人員根據(jù)保密范圍而作出定密決定的活動，稱作自由裁量。自由裁量在定密工作中是客觀存在的，只有通過定密人員發(fā)揮主觀能動性，對具體信息是否具有保密價值作出判斷、認定，定密活動才能完成，因此，自由裁量活動有其合理的存在理由；但是，從另一方面看，人的主觀判斷又有一定的局限性，如何限制定密活動中的人為隨意性，也是需要認真加以重視的。從國外定密工作的法律規(guī)定和實踐情況來看，克服定密工作隨意性的關鍵在于確定適當?shù)亩苋藛T，設置并完善定密程序。

準確定密是定密法律制度的核心。選擇、任用適當?shù)亩苋藛T是保證準確定密的基本條件，與定密工作的水平直接相關，許多國家對此十分重視。美國的原始定密官制度是非常具有特色的制度，這是美國定密工作體制的突出特點。按照這一制度的要求，定密由經(jīng)過特別授權的官員負責，強調定密工作的個人責任制。只有定密官有權對信息進行定密，將其確定為國家秘密，其他人員不得隨意確定國家秘密并對信息采取保密措施。美國的定密分為原始定密和派生定密，其定密官也相應地分為原始定密官和派生定密官。

只有原始定密官享有原始定密權，原始定密權是指根據(jù)國家安全的需要，認定某信息需要保護、不得向未獲得授權的人員公開的初始決定權，它是定密體制的一項核心內容。由于秘密信息涉及國家安全和利益，其產(chǎn)生的一般規(guī)律是自上而下，政府的最高決策和領導層涉及的秘密信息數(shù)量大、級別高。但是，自上而下到哪一個層次仍然可以產(chǎn)生秘密信息，如何確定相應的秘密信息，美國解決這一問題的辦法是行政授權，即由總統(tǒng)授予原始定密權。其特點是，定密先定人，以“管”人的方式來“管”密。原始定密權的授予分兩種情況：一是依照總統(tǒng)行政命令而享有原始定密權，這一類人員包括總統(tǒng)、部長以及總統(tǒng)任命并且在聯(lián)邦登記（一種政府公報）上公布的官員；二是因授權委托而享有原始定密權，在這種情況下，授權委托的同時要明確授予哪一級秘密的定密權，不得越權定密。絕密級信息的原始定密權的授權委托只能由上述依照總統(tǒng)行政命令而享有原始定密權的官員行使。機密級或秘密級信息的原始定密權的授權委托除了由上述依照總統(tǒng)行政命令而享有原始定密權的官員行使外，還可由經(jīng)部長授權而享有絕密級信息原始定密權的部門高級官員來行使。授權委托的原則是，必須書面授權，委托授權不得轉授，委托授權要考慮確有明顯且持續(xù)的進行原始定密的必要時才可授予，委托授權要嚴格控制在最低限度。根據(jù)執(zhí)行第12958號行政命令的實施指南的規(guī)定，不享有信息原始定密權的機構，可以向信息安全監(jiān)督局局長提出申請，請求授予原始定密權，申請須由各部部長提出，并應說明需要這種權力的理由。接到申請后，信息安全監(jiān)督局要提出相應的建議，并將申請連同建議在30天內通過預算管理局局長提交總統(tǒng)決定。由于享有低密級原始定密權的部門不得越權確定比其權力更高的密級，如果某部門希望提高其已有的原始定密權的級別，也必須按照這一程序辦理。另外，作為特殊情況，沒有原始定密權的雇員、承包商等人員產(chǎn)生了他們認為需要定密的信息，應依照行政命令及其實施指南提交相關部門決定，如果主管部門不清楚，由信息安全監(jiān)督局局長決定提交哪一部門定密。在美國，對原始定密官員要進行專門的定密培訓。1995財政年度美國的聯(lián)邦政府機構中原始定密官的總數(shù)為5379人，其中，享有絕密級原始定密權的為1336人，機密級為3031人，秘密級為1102人。1996財政年度美國聯(lián)邦政府機構中原始定密官的數(shù)量為3846人，其中，享有絕密級原始定密權的為879人，機密級為2707人，秘密級為260人。派生定密官的范圍比較寬泛，只要是國家秘密合法接觸范圍內的人員以引用、摘錄、復制等方式使用原始定密資料的，就可以進行派生定密，因此，派生定密官的數(shù)量很多，而且是不確定的。

確定定密人員之后，由定密人員通過實施裁量活動來完成定密工作，如何準確確定國家秘密，就成為定密工作中的一個核心問題。在這個環(huán)節(jié)，關鍵是通過完善的定密程序來保證定密的準確性。根據(jù)克林頓簽署的第12958號總統(tǒng)行政命令《國家安全信息保密》的定義，定密是指信息被確定為秘密信息的行為和過程。這個定義表明，將信息確定或認定為秘密信息是一種認識活動，需要通過定密程序來完成。對于政府所控制的信息，經(jīng)過利益取舍，將特定信息依照法定程序認定為秘密信息，才可以對其采取保護措施，不得向未經(jīng)授權的人員公開。美國定密程序的特點在于，對定密活動實施事后監(jiān)督，即通過定密異議程序來保證定密的準確性。原始定密官在定密時，要根據(jù)法定標準進行。定密的標準有四項：一是必須由享有原始定密權的官員對信息進行定密，不享有定密權或沒有獲得授權委托的人員不得進行原始定密；二是擬進行定密的信息必須是為美國政府所掌握、或是政府所產(chǎn)生的、為政府而產(chǎn)生的、或者是處于美國政府的控制之下；三是擬進行定密的信息應當屬于保密范圍之內，克林頓政府行政命令所指的國家安全信息，僅包括國防和外交兩個領域；四是原始定密官員有理由認為，未經(jīng)授權而公開該信息可能導致對國家安全形成損害，并且原始定密官員有能力鑒別并描述這一損害。與定密官制度相適應，美國的定密條件突出了原始定密官個人對定密活動的主觀判斷和裁判活動，簡言之，定密標準由定密官員個人掌握，個人負責。循著這條思路，根據(jù)定密官員對未經(jīng)授權而公開某信息可能對國家安全造成損害的程度進行鑒別和預測，根據(jù)其合理的預見和判斷，將秘密信息分為絕密、機密和秘密三類。在原始定密時，定密官員應當有能力鑒別并描述公開某信息對國家安全的損害，這一點對于作出定密決定的過程是至關重要的。根據(jù)規(guī)定，在原始定密之時，并不要求對這種損害作書面描述。但是，對于某信息的定密決定提出異議或者提出接觸該定密信息的要求時，原始定密官員必須有能力以書面形式描述這種損害，以支持自己的定密決定。由于國際、國內形勢的變化，克林頓政府不斷地強調信息公開，在定密標準的掌握上要求，如果對信息定密的必要性存在重大疑問，就不應當對其定密；在確定密級時，如果對定密信息的密級存在重大疑問，應當確定為較低一級的密級。

在定密工作中，對具體信息作出定密決定之后，還應當在秘密信息的載體上作出標志。美國總統(tǒng)第12958號行政命令對保密標志的要求是硬性的。在原始定密之時，每份被定密的文件上均應當標出五項內容，即密級，以定密官員的姓名、職位等為內容的識別方式，產(chǎn)生該信息的部門及機構，解密指令，定密的簡要理由，其它被定密的載體也要以適當?shù)姆绞綐顺鲞@些內容。為了避免因保密標志而出現(xiàn)泄密的情況，12958號行政命令規(guī)定，如果標出該內容將暴露附屬的定密信息，可以不標出該內容。但是，不作保密標志的情況要受到信息安全監(jiān)督局局長的監(jiān)督。

原始定密官在進行原始定密、確定密級之時，應當根據(jù)信息對國家安全敏感性的持續(xù)時限，確定解密日期或解密事由，即事先確定保密期限，保密期限屆滿而自行解密。這是一般原則。但是，如果原始定密官員不能預先確定解密的日期或事由，除特殊情況外，對國家安全信息的最長保密期限應為10年；特殊情況是指，有理由認為，向未經(jīng)授權者公開某信息會給國家安全造成損害，除此之外，泄露這類信息將導致：（1）暴露情報來源、方法或活動，或者秘密情報體系或活動情況；（2）暴露大規(guī)模殺傷性武器的發(fā)展或使用的信息；（3）暴露可能損害美國武器系統(tǒng)的發(fā)展和使用技術的信息；（4）暴露美國軍事計劃或國家安全緊急準備計劃；（5）暴露外國政府情報；（6）破壞美國與外國政府的關系，暴露秘密來源，嚴重侵害時間持續(xù)性超過10年的外交活動；（7）損害對美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及其它基于國家安全的考慮而為其提供保衛(wèi)的個人進行保衛(wèi)的能力；（8）破壞立法、條約或國際協(xié)議。另外，原始定密官員可以通過重新定密而延長保密期限，但延長保密期限時一次不得超過10年，并且重新定密要依據(jù)第12958號行政命令所確定的標準和程序進行。

在確定保密期限時，要根據(jù)秘密信息的具體類別區(qū)別對待。（l）對于主觀秘密即運作信息而言，運作活動本身將向對手揭示定密信息中的大部分內容，例如，采取軍事行動的時間與地點，一旦軍事行動已經(jīng)發(fā)生就無秘密可言。對于從未實施的運作行動，隨著時間的流逝，信息除了對歷史學家有意義外，對其他人則毫無價值。對于一個新的武器系統(tǒng)，對手可能在該系統(tǒng)部署完畢之后從中了解其定密的內容。因此，對于大部分定密信息而言，保密期限是相對短暫的。（2）對于某些類型的秘密信息，如科學或技術信息、關于情報來源和方法的信息以及密碼信息，可能需要相對較長的保密期限。（3）對于原子能信息則不會事先確定保密期限，原子能委員會的政策是，“對于這類定密信息的壽命不得設置任何時間限制?！边@樣一來，原子能信息的特殊性，就不僅表現(xiàn)為它們是“天生定密”，而且還表現(xiàn)在它們可以“永遠活著”。隸屬于美國國家檔案與記錄管理局的信息安全監(jiān)督局負責匯總美國的定密情況，并向總統(tǒng)提交年度報告，匯報當年的國家秘密數(shù)量及各部門的定密情況。美國聯(lián)邦政府的秘密由兩部分組成，即原始定密和派生定密，將這兩部分合并在一起構成綜合定密，綜合定密的統(tǒng)計數(shù)字即為美國聯(lián)邦政府的國家秘密數(shù)量。1994財政年度美國聯(lián)邦政府各部門的原始定密有204，683項，1995財政年度的原始定密決定為167，840項。1996財政年度的原始定密共有IO5，163項，其中，絕密為7，400項，機密為55，819項，秘密為41，944項；1996財政年度的原始定密決定比上一財政年度減少了37％，是信息安全監(jiān)督局所有年度報告中最小的一個數(shù)字。據(jù)分析，原始定密決定的減少與實施總統(tǒng)第12958行政命令有直接關系。在美國信息安全監(jiān)督局的年度報告中，原始定密的統(tǒng)計數(shù)字是最為重要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)反映了美國聯(lián)邦政府的定密情況，可以幫助決策層“摸清家底”，并為制定政策提供依據(jù)。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是1999年的綜合定密為8038592項，其中，原始定密169735項，派生定密7868857項。派生定密是指，對經(jīng)過原始定密而確定的秘密信息加以合并、闡述、重述，產(chǎn)生一種新形式的秘密信息的行為。派生定密的具體方式有兩種：（1）原始定密官員在通信或出版物中使用原始定密信息，而產(chǎn)生派生定密信息；（2）政府雇員或與政府簽訂協(xié)議的政府承包商的雇員，在獲得背景安全的認定后，因工作需要而對原始定密信息進行使用的過程中派生出來的秘密信息。1994財政年度的派生定密有4，569，214項，1995財政年度的派生定密有3，411，665項。1996財政年度的派生定密有5，684，462項，其中，絕密級有386，562項；機密級有3，467，856項，秘密級有1，830，044項。美國聯(lián)邦政府1994財政年度的綜合定密統(tǒng)計數(shù)字為4，773，897項；比上一財政年度減少了1，634，791項。1995財政年度的綜合定密為3，579，505項，比上一財政年度減少了l，194，392項；其中，絕密級有396，115項，機密級有2，434，824項，秘密級有748，566項。1996財政年度的綜合定密為5，789，625項，比上一財政年度增加了62％約2，210120項；其中，絕密級有393，962項，機密級有3，523，675項，秘密級有1，871，988項。

從美國聯(lián)邦政府秘密的統(tǒng)計數(shù)字分析，有兩個明顯的特點：一是從綜合定密的數(shù)字構成看，派生定密占大多數(shù)，原始定密所占比例較??；1994財政年度派生定密與原始定密的比例約為22：1，1995財政年度派生定密與原始定密的比例約為21：1，1996財政年度派生定密與原始定密的比例約為54：1。二是政府秘密集中在少數(shù)幾個政府部門，在1994財政年度的所有政府秘密中，國防部占57％，中央情報局占31％，司法部占8％，國務院占3％，其他政府部門只占1％。在1995財政年度的所有政府秘密中，國防部占47％，中央情報局占40％，司法部占8％，國務院占4％，其他政府部門只占1％。在1996財政年度的所有政府秘密中，中央情報局有3，03O，093項秘密占52％，國防部有2，523，429項秘密占44％，國務院有131，254項秘密占2％，司法部有65，066項秘密占1％，其他政府部門只有39，783項秘密占1％。

定密要經(jīng)過定密人員的裁量活動才可以完成，這就意味著定密決定有可能參雜人為因素，出現(xiàn)定密不準的情形。因此，合理設置定密程序還包括規(guī)定糾正定密不當?shù)谋O(jiān)督制約制度。在這方面，主要有定密復議和信息公開訴訟兩種方式。

為了保證定密的準確性，美國12958號行政命令規(guī)定了異議程序。首先是鼓勵對信息的定密狀況提出異議；其次是要求設置相應的程序，保證公正而客觀地對定密的異議加以考慮。根據(jù)有關規(guī)定，任何經(jīng)過授權而持有秘密信息的人善意地認為，某信息的定密狀況不準確或不適當，有權對此提出異議，將異議情況以書面形式提交給原始定密官員。為了保障這一權利的正常行使，提交異議時，理由并不需要詳細、具體。行政命令鼓勵秘密信息的持有人對定密信息提出異議，這一措施是為了提高定密活動的準確性，因此，任何個人不得因提出異議這種行為本身而遭受懲罰。各部門應當為處理定密異議而制定相關程序和辦法，應當根據(jù)《信息自由法》和其它接觸秘密信息的要求所述的理由分別考慮定密異議請求的合理性。對定密異議應在60天之內作出書面答復，如不能在60天內答復，應當書面通知，并提供擬作出答復的確切時間。書面通知還應當聲明，如果在120天之內得不到答復，異議人有權向部際安全定密復議委員會提出異議請求。同時，對于各部門就異議所作出的決定，異議人有權向部際安全定密復議委員會申請復審。另外，各部門及對定密提出異議的人員不得將異議請求、復議請求及書面答復加以定密，除非其中包含有定密信息。

采用信息公開訴訟對國家秘密定密不準的情況加以制約和監(jiān)督，最典型的是美國。美國的信息自由法規(guī)定，公民有權向政府機關請求獲取信息，如果政府機關以保密為理由加以拒絕，政府機關要說明拒絕的理由，無正當理由就應當公開信息。如果公民對政府機關拒絕提供信息的決定不服，可以向法院提起行政訴訟，這種訴訟稱作信息公開訴訟。采用法院司法審查的方式區(qū)分密與非密的界限，是制約定密不準的有效方式。俄羅斯也有類似的制度，《俄羅斯聯(lián)邦國家保密法》第七條規(guī)定，將法律明令禁止定密的信息確定為國家秘密的公職人員，視其對社會、國家和公民造成的物質上、道義上的損失大小，負有刑事、行政或紀律責任，公民有權對上述決定向法院提出控告。這兩個國家通過司法審查方式制約定密的制度，在具體方面略有差別，但其立法意圖都是確保定密準確。美國信息公開訴訟的典型案例是，美國的非政府組織美國科學家聯(lián)合會于1997年向哥倫比亞特區(qū)法院提起訴訟，請求中央情報局公開其經(jīng)費預算，后者以中央情報局經(jīng)費預算是國家秘密為由拒絕公開，但最后，法院還是判令中央情報局公開其經(jīng)費預算。

在任何國家，對信息定密并采取相應的保護措施，是為了維護國家安全與利益，絕不會為了保密而保密，尤其是當今信息時代，信息是生產(chǎn)力，信息的交流會促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。換句話說，國家秘密都有一定的時間性，各國保密制度都要求確定秘密信息的保密期限，超過保密期限，說明該信息不再具有保密價值。當然，作為例外情況，也有一些國家秘密需要長時間保密，不可能事先確定保密期限，這類秘密的數(shù)量畢竟是少數(shù)的。對不具有保密價值的信息應當予以解密，美國的解密制度比較完整，具有一定的特色。

美國第12958號總統(tǒng)行政命令中規(guī)定了國家秘密的解密制度，與在此之前的第12356號行政命令相比，美國的解密制度有了重大變化。第12356號行政命令規(guī)定的解密制度有兩種：系統(tǒng)解密審查和強制解密審查；由于該行政命令規(guī)定了不確定的保密期限，解密由秘密的產(chǎn)生機關確定，導致了解密不及時，解密審查成本過高。除繼續(xù)保留系統(tǒng)解密審查和強制解密審查外，第12958號行政命令還增加了自動解密措施，意在更有效地對歷史資料加以解密，促進歷史資料的利用。

第一、自動解密審查。第12958號行政命令第3．4節(jié)規(guī)定，符合如下兩項條件的定密信息，都應當自動解密：（1）已經(jīng)超過25年；并且（2）根據(jù)美國法典第44編的規(guī)定被確認為具有永久性歷史價值。根據(jù)這項要求，不論被解密的文件是否接受過審查，只要符合上述條件，就應當解密，且解密工作應當在該行政命令生效后5年之內完成。在特殊情況下，如果部門首長認為公開某些特定的定密信息將導致如下后果時，可以對其免除自動解密，這些后果包括：（1）暴露秘密的人力資源標志，暴露與情報來源和方法相關的信息，當未經(jīng)授權而公開情報來源標志可能明顯地損害美國國家安全時，暴露人員情報來源標志；（2）暴露有助于大規(guī)模殺傷性武器的發(fā)展或使用的信息；（3）暴露可能破壞美國秘密情報體系和活動的信息；（4）暴露可能損壞美國武器系統(tǒng)內運用科學技術的信息；（5）暴露仍然有效的美軍戰(zhàn)爭計劃；（6）暴露可能明顯且嚴重地破壞美國與外國政府關系的信息，或者嚴重而明顯的摧毀美國正在從事的外交活動的信息；（7）暴露可能明顯地損壞美國政府保護總統(tǒng)、副總統(tǒng)等官員的現(xiàn)實能力；（8）暴露可能嚴重而明顯地破壞國家安全緊急措施籌備方案的信息；（9）破壞立法、條約和國際協(xié)議。部長對特定的定密信息提出免除自動解密的請求，必須通過總統(tǒng)的國家安全事務助理向總統(tǒng)提出，并要提出書面理由。

自動解密條款的現(xiàn)實法律意義在于，在實際操作過程中，將工作責任制進行了倒置。在以前的體制下，各部門要從陳舊的歷史資料中選擇應當解密的資料，由于缺乏工作人員以及工作人員缺乏專門知識，實際解密的情況很少。而在新的體制下，各部門只需要花費必要的精力選擇應當保密的資料，對大量自動解密的資料可以置之不顧。美國的有關專家認為，12958號行政命令是美國自冷戰(zhàn)結束之后調整其保密體制的第一個行政命令，其中，自動解密條款是新的保密體制中最為重大的改革措施，它要求對超過25年的大部分具有歷史價值的秘密信息予以解密。在過去的幾十年中，美國有許多陳舊的歷史檔案一直屬于秘密，這些秘密檔案沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字，據(jù)估計，在過去的5O年中，這類資料約有幾十億頁。根據(jù)該行政命令，自該命令簽署后的5年內即至20O0年4月17日，所有這些資料將自行解密。對于超過25年的歷史資料，如果仍然要對其加以保密，各部部長必須提出書面證明，說明免除自動解密的理由，從程序上看，免除自動解密的決定要接受由高級官員組成的部際安全定密復議委員會的外部審查。

1996財政年度是執(zhí)行第12958號行政命令的第一年，共解密歷史資料1．96億頁，其中，國家檔案與記錄管理局占57％。為了完成總統(tǒng)第12958號行政命令中設定的解密目標，政府各部門在1996財政年度解密的歷史資料數(shù)量達到自己所擁有歷史資料總數(shù)的15％。關于自動解密制度實施以來的效果，信息安全監(jiān)督局作了評估。信息安全監(jiān)督局認為，第12958號行政命令規(guī)定的自動解密制度實施以來，出現(xiàn)了一些積極的趨勢，包括：產(chǎn)生定密信息的每一個機關均設立了解密機構；過去解密很少的部門現(xiàn)在正在致力于大量地解密；各部門負責信息安全和檔案管理的人員加強了交流與協(xié)作；對具有歷史價值的資料解密的勢頭很好。當然，自動解密制度在實踐中也存在一些問題，例如，部分機關啟動自動解密審查措施很緩慢；許多機關對解密過分謹慎、解密速度非常緩慢；各機關沒有向檔案管理部門及時地提供針對自己所產(chǎn)生的歷史資料如何解密的解密指南，阻礙了國家檔案與記錄管理局的解密工作；許多文件涉及多方利益，處理多方利益使解密審查程序的復雜性加大，延緩了解密審查活動。

第二、系統(tǒng)解密審查。第12958號總統(tǒng)行政命令第3．5節(jié)規(guī)定了系統(tǒng)解密審查制度，該制度的作用在于，對于秘密信息產(chǎn)生時間不滿25年、不能自動解密的具有歷史價值的記錄加以審查，并決定將其解密。系統(tǒng)解密審查分三種情況：（1）每一個產(chǎn)生國家安全秘密信息的部門均應當建立系統(tǒng)解密審查制度，并制定解密方案。各部門系統(tǒng)解密審查應當優(yōu)先考慮下列歷史記錄：第一，信息安全政策咨詢委員會就系統(tǒng)解密審查提出建議的具體領域；第二、研究者感興趣、并有解密可能性的領域。（2）美國檔案館館長應當對三類秘密信息實施系統(tǒng)解密審查，包括：第一、第12958號行政命令生效以前已經(jīng)列入國家檔案的、各部門產(chǎn)生的、不超過25年的信息；第二、根據(jù)美國法典第44編第2203章移送給檔案館長的信息；第三、由國家檔案與記錄管理局代為保管、但產(chǎn)生信息的部門或組織已經(jīng)不存在的信息。檔案館長應當依據(jù)信息安全政策咨詢委員會的建議或者研究者感興趣的程度，提出系統(tǒng)解密審查的優(yōu)先方案。檔案館長解密的依據(jù)是行政命令及其實施指南，以及有關部門提供的解密指南。（3）國防部長可以設置對秘密情報系統(tǒng)解密審查的特殊程序，中央情報局長可以對與情報活動（包括特別活動）或情報來源、方法相關的秘密信息進行系統(tǒng)解密審查設置特別程序。

美國的系統(tǒng)解密審查制度出現(xiàn)于1972年，對于達到一定年限的具有永久歷史價值的定密信息要進行系統(tǒng)解密審查，以決定對其是否加以解密。根據(jù)原有的第12356號行政命令，國家檔案與記錄管理局是唯一有權對其所掌握的定密信息進行系統(tǒng)解密審查的部門。根據(jù)第12958號行政命令，所有產(chǎn)生秘密信息的部門均要制定并實施系統(tǒng)解密審查方案。在實踐中，系統(tǒng)解密審查往往是自動解密審查的附屬物，許多單位在自動解密審查的同時進行系統(tǒng)解密審查。從1980年到1995年，美國通過系統(tǒng)解密審查共解密具有歷史價值的資料2．57億頁。

第三、強制解密審查。根據(jù)第12958號總統(tǒng)行政命令第3．6節(jié)的規(guī)定，任何個人或機構均有權向特定的行政機關提出對特定的國家安全信息加以強制解密的請求，對秘密信息請求強制解密需要符合下列條件：（1）在實體內容方面，第一，審查請求書要提供足夠的細節(jié)，能夠保證被請求部門通過合理的努力而找到該文件或資料；第二、所請求的信息不屬于根據(jù)中央情報局法而免除搜查或審查的范圍；第三、在過去的兩年中，該信息沒有接受過解密審查，如果在過去的兩年中，該信息曾經(jīng)接受過解密審查，或者該信息涉及正在進行的訴訟，接受請求的部門應當告知請求者有關事實，同時，告知其申請復議的權利?？偨y(tǒng)或僅僅隸屬于總統(tǒng)的人員或部門產(chǎn)生的信息，不受強制解密審查的限制。但是，檔案館長有權對自己所控制的由前任總統(tǒng)定密的信息，根據(jù)美國法典第44章的有關規(guī)定加以審查，降低密級或予以解密。（2）在程序方面，接受強制解密審查請求的部門均應當對特定的信息進行審查，對于不符合第12958號行政命令所規(guī)定的定密標準的信息，加以解密，并有權公開這些解密信息。同時，各部部長還要制定有關程序，對拒絕強制解密審查請求的情況提供行政復議的途徑，并告知請求者有權將部門的終局決定向部際安全定密復議委員會提出申訴。

從實踐情況來看，1996財政年度各行政機關共處理強制解密請求4689件，涉及文件27萬多頁。美國的信息安全監(jiān)督局認為，強制解密審查是對信息解密的行之有效的手段，第12958號行政命令建立了部際安全定密復議委員會，以后，強制解密審查請求有可能大幅度增加。1996財政年度，共有169件強制解密審查復議案件，涉及文件4950頁，經(jīng)復議審查后，獲準解密的達到60％。

秘密信息解密之后，在解密資料的處理和運用方面，第12958號行政命令提出了要求，該行政命令規(guī)定，檔案館長在與信息安全監(jiān)督局長以及產(chǎn)生秘密信息的相關部門取得聯(lián)系后，應當建立解密信息的政府資料庫；檔案館長同時要負責技術事務，以方便處理解密活動；各部門要竭盡全力地與檔案館長進行合作。除非經(jīng)過法律的特別授權并經(jīng)過批準，一般情況下，政府的解密信息資料庫應向公眾公開，以便公眾查詢與研究。

（二）關于保密管理制度

保密管理制度是保密工作的重要組成部分，國家秘密一經(jīng)確定后，就應當對其采取嚴格的保護措施，以達到確保國家秘密安全的目的。一些國家的保密管理制度體現(xiàn)了從國家秘密的“源頭”加強管理的特點，制定了一些嚴格的管理制度和措施，美國和德國的保密管理制度是這方面的典型代表。美國的保密管理制度包括管人和管物兩個方面的內容，即重點抓好管理涉密人員和秘密信息這兩個環(huán)節(jié)，在這兩個方面，形成了三項基本制度：（l）涉密人員的管理制度。這項制度要求，對接觸政府秘密人員的經(jīng)歷、性格、感情穩(wěn)定性、可靠性等情況，進行全面的背景調查和資格審查，確定其是否適合接觸秘密信息，確保涉密人員安全可靠。（2）接觸秘密信息的制度。在國家秘密信息產(chǎn)生之后，必須嚴格限制其接觸范圍，只有在確因履行法定職責或其他工作職責所必需的情況下，才可以接觸秘密信息。（3）物理設施保密管理制度。采取各種物理方法如警衛(wèi)、報警系統(tǒng)等，對秘密設施、設備、材料以及保存秘密文件的載體等加以保護，防止非法侵入，防止盜竊、毀壞秘密文件，即保證保存秘密的物理設施的安全。美國尤其重視對涉密人員的管理，將其作為一個基礎環(huán)節(jié)，對接觸秘密的人員所必須具備的資格作了全面的要求，形成了一套較為完整的制度，這種制度已經(jīng)沿用了半個多世紀。

第一、涉密人員管理制度。美國對涉密人員的管理主要采取資格審查的制度，這項制度包括兩個方面的內容，首先是對涉密人員進行背景調查，其次是在背景調查所獲得資料的基礎上，根據(jù)一定的標準進行資格審查，以確定被審查對象是否安全可靠、是否適合接觸秘密信息。第12968號總統(tǒng)行政命令就接觸政府秘密的資格審查作了專門規(guī)定，該規(guī)定要求，任何聯(lián)邦政府雇員不得僅憑工作關系就接觸定密信息，聯(lián)邦政府的工作人員或其它為聯(lián)邦政府提供服務的人員，在接觸秘密之前都必須接受資格審查，或稱作忠貞審查。資格審查的總要求是：接觸定密信息的資格只應當授予美國公民，且經(jīng)過適當?shù)恼{查，其個人歷史能夠肯定性地表明，該當事人忠誠于美國，性格堅強，可以信賴，誠實可靠，辦事有節(jié)制，決斷正確，沒有雙重效忠，不受潛在利益的引誘，愿意并且有能力遵守處理、使用和保護定密信息的規(guī)章制度。

確定涉密人員接觸秘密的資格，分兩個步驟進行，一是進行背景調查，二是作出接觸資格的裁定。安全政策委員會制定了“就接觸定密信息而進行背景調查的調查標準”以及“確定接觸定密信息資格的裁判原則”，對這兩個方面分別作出了規(guī)定和要求。根據(jù)涉密人員所接觸秘密信息的不同等級，對其進行背景調查的標準也不相同，背景調查的標準大致可分為三種情況：（1）接觸機密級和秘密級信息的調查標準；（2）接觸絕密級信息的調查標準；（3）重新調查的調查標準。這三項調查標準在調查內容上有相同的地方，但也有不同之處，其中，接觸機密級信息和秘密級信息背景調查的調查內容較少，接觸絕密級信息調查標準的調查內容最多，調查活動最為復雜。例如，接觸絕密級信息背景調查的調查要求是，填寫有關表格，完成國家行政審查（內容包括國家人事部、聯(lián)邦調查局等機構所掌握的個人情況），并就被調查對象的出生時間與地點、公民資格、受教育程度、工作經(jīng)歷等情況進行核實，同時要與有關的證明人、被調查對象的原配偶、鄰居進行訪談，與被調查對象進行會談，查閱有關被調查對象的公共記錄，進行測謊檢查。如果法律規(guī)定的調查標準或內容不足以說明問題，調查機構還可以擴大調查范圍。

對于從背景調查中所獲得的各種事實情況，由專業(yè)的裁判人員進行審查，并作出被調查對象是否有接觸秘密信息資格的認定。在裁判過程中，要從一個完整的“人”所包含的不同角度，對于該人的一切可靠的以及可以獲得的信息，無論是過去的還是現(xiàn)在的，對其有利的還是對其不利的，都應當納入考慮范圍，加以權衡和判斷。裁判過程中要考慮13個方面的問題，包括：（1）效忠美國；（2）涉外因素的影響；（3）親外傾向；（4）性行為；（5）個人表現(xiàn)；（6）財政狀況；（7）酗酒狀況；（8）涉毒狀況；（9）情緒、精神及性格錯亂；（10）犯罪行為；（11）違反安全規(guī)定的情況；（12）涉外活動；（13）不當使用信息技術系統(tǒng)的情況。裁判人員就上述問題，應當從行為人所實施行為的性質、范圍及其嚴重性、行為的動機、行為人是否自愿參與等方面，進行考慮和權衡，從而作出肯定性的決定，認定接受審查的人員在安全和可靠性方面是可以接受的。在此基礎上，作出終局性的裁定，認定當事人具備了接觸秘密的資格。

美國政府并不對所有政府雇員都進行接觸秘密的資格審查，而是根據(jù)工作需要來確定資格審查的范圍。政府各部門所確定的有資格接觸定密信息的雇員的人數(shù)，應當限制在履行其職能所必需的最低限度內。第12968號行政命令規(guī)定，接觸定密信息的資格只能依據(jù)明顯的、可以預見的接觸需要而作出請求或決定授權。絕對禁止超過實際需要而就接觸資格提出請求或加以許可。當雇員已經(jīng)沒有接觸秘密信息的必要時，應當終止其接觸秘密信息的資格。

德國對接觸國家秘密的人員實行安全審查的法律依據(jù)，是聯(lián)邦議會1994年9月頒布的《安全審查法》。安全審查首先由被審查人填寫安全審查表，被審查人必須如實提供個人的詳細資料，如出生時間和地點、受教育背景、職業(yè)背景、居住情況等。在個人填表的基礎上，由其所在部門提出安全審查的要求，由憲法保護局具體承擔調查工作并提供審查意見。涉密人員的安全審查分三個級別：（1）簡單的安全審查。主要通過查閱有關政府檔案的手段，審查該人是否有犯罪、參與情報活動或者極端的政治活動等記錄。這一級別的安全審查，適用于處理秘密級信息的人員。（2）擴大的安全審查。除簡單審查中的重點審查項目外，還要向居住地警察局進行調查，核實被審查人的身份，必要時將被審查人的配偶或同居者納入安全審查的范圍。這一級別的安全審查，適用于處理機密級信息及經(jīng)常接觸秘密級信息的人員。（3）擴大的包括安全調查的安全審查。除審查在擴大的安全審查中必須審查的項目外，還要向被審查人的有關證明人進行質證。這種調查的特殊目的，就在于確定被審查人性格中的缺點是否會帶來安全風險。這一級別的安全審查，適用于處理絕密級信息及經(jīng)常接觸機密級信息的人員。對被審查人進行什么級別的安全審查，要根據(jù)該人即將處理的秘密信息等級，由被審查人所在部門作出決定。安全審查的整體目標是，要確保被審查人安全可靠，值得信任。憲法保護局在進行人員安全審查時，一般要了解和掌握三個方面的情況：一是個人信用情況，有無酗酒、吸毒的現(xiàn)象；二是有無因負債而受到威脅的可能；三是對憲法所確立的民主政治是否擁護等。根據(jù)被審查人所從事的工作性質和安全審查級別，要確定調查活動具體到何種程度，接觸的密級越高，安全審查就越嚴格。在調查活動中，可以采用多種渠道和途徑，必要時可以動用國外的機構開展調查。安全審查每五年更新一次，對于接觸絕密信息的人員，10年后要重新進行安全審查。在安全審查過程中所掌握的個人數(shù)據(jù)，受到憲法的保護，憲法保護局應當承擔保密義務，轉移個人數(shù)據(jù)必須依法進行。安全審查及有關調查活動完成后，是否允許被審查人接觸秘密信息由其所在部門作出決定。進行人員安全審查，應當通知本人并獲得其同意，如果被審查人不同意，則安全審查不得進行，這也同時意味著被審查人放棄接受相關職位的機會。安全審查的結果和是否允許接觸秘密信息的決定，也應當通知本人。如果被審查人在安全方面存在問題，不允許其接觸秘密信息，應當告知其根據(jù)憲法規(guī)定有進行辯解的權利，并由所在部門的保密專員組織聽證會。

在涉密人員管理方面，除了在接觸秘密之前對涉密人員進行資格審查外，美國政府第12958號總統(tǒng)行政命令還要求，具備接觸秘密信息資格的人員還必須與美國政府簽訂保密協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，所有獲得接觸政府秘密資格授權的人員，包括所有行政機構、獨立行政機關的雇員或職員以及在履行職務過程中可能接觸到秘密信息的政府承包商、許可證持有人、其他經(jīng)過授權的人員，在接觸秘密之前，都必須與政府簽訂保密協(xié)議，這是接觸秘密的前提條件。保密協(xié)議是標準格式，克林頓政府制定了最新的保密協(xié)議第312號標準表格，以前的保密協(xié)議第189號標準表格以及第189－A號標準表格仍然有效。

簽訂保密協(xié)議最主要的目的有三：（1）使涉密人員認識到，允許其接觸秘密信息表明該涉密人員已經(jīng)得到政府的充分信任；（2）告知該涉密人員負有保守該秘密信息的義務，未經(jīng)批準不得泄露該秘密信息；（3）告知涉密人員，如果違反保密協(xié)議所聲明的保密義務，將承擔相應的不利后果即法律責任。保密協(xié)議第312號標準表格的內容包括五部分，分別為：簡要介紹；第312號標準表格制定的背景及目的，有關立法及行政文件的正文，關于執(zhí)行有關法律問題的解答；以及第312號標準表格的格式樣本。通過簽訂保密協(xié)議的方式而讓涉密當事人承擔泄密法律責任的基礎或依據(jù)是：（l）明知信息已經(jīng)被定密；（2）行為人的行為將導致、或有理由認為可能會導致泄密的后果。

保密協(xié)議列舉了美國法典第18編有關泄露國家秘密的犯罪行為，包括：貪污、竊取公共記錄的行為，收集、傳遞國防信息過程中的犯罪行為，收集或傳遞國防信息以幫助外國政府的行為，泄露秘密信息的行為，侵犯外交密碼與信件等方面的犯罪行為；同時，明確了相關的違法行為以及禁止的人事行為，另外，還列舉了美國政府對某些美國政府的秘密情報工作人員、特工人員、情報提供人員的身份及來源加以保護的法律規(guī)定。在保密協(xié)議中列舉法律規(guī)定，目的是使涉密人員明確自己行為的法律后果，如果發(fā)生法律所規(guī)定的泄密犯罪行為，將被處以嚴厲的刑罰，通過這個過程對涉密人員進行教育和警示，以減少涉密人員泄密的可能性。

保密協(xié)議第312號標準表格共有11項條款，通過簽訂保密協(xié)議，接觸政府秘密的當事人應當明確如下事項：（1）秘密信息是指，根據(jù)總統(tǒng)行政命令以及其他行政命令或法律中所確定的標準加以定密的信息，從國家安全的角度考慮，禁止未經(jīng)批準而公開這些信息；（2）授權接觸秘密信息是美國政府對涉密人員的信任，因而必須承擔保密協(xié)議中所包含的各項義務；（3）對涉密人員承認，已經(jīng)接受了關于秘密信息的性質以及保密措施的安全教育，并且明確了接觸秘密信息的程序規(guī)定；（4）如果未經(jīng)批準而公開、未經(jīng)批準而私自保留或疏忽大意地處理秘