基層公共治理-第9章農(nóng)村公共產(chǎn)品

第9章農(nóng)村公共產(chǎn)品第一節(jié)農(nóng)村公共產(chǎn)品理論一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的特征農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對(duì)于農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)而言具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特點(diǎn)，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品，如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生地方政府和農(nóng)村組織的地方性公共產(chǎn)品，如江河治理、大型防護(hù)林工程、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣等。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效提供可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)民生活水平，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展的重要根底，也關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)的成敗。二、分類第二節(jié)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度供給制度的主要內(nèi)容確定供給模式和供給主體的制度決策制度資金籌集制度生產(chǎn)和監(jiān)督管理制度城市公共產(chǎn)品：根本由國家提供農(nóng)村的公共產(chǎn)品：有相當(dāng)大的比重那么由農(nóng)民自籌資金或者通過“出工出勞〞的方式來解決

二我國農(nóng)村公共品供給制度變遷〔一〕建國初期(1949―1957)〔1〕主要依靠農(nóng)民自我提供?！?〕以社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置為內(nèi)容的集體保障制度。〔3〕公共產(chǎn)品供給主要靠國家財(cái)政安排少量資金支持恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很少有其他支出用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等農(nóng)村公共事業(yè)?！捕痴绾弦坏娜嗣窆鐣r(shí)期(1958―1978)在這種體制下，根本生產(chǎn)資料歸集體所有，公共產(chǎn)品的供給和使用都是由集體統(tǒng)一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中擔(dān)當(dāng)了號(hào)召者、組織者的角色。在“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)〞的制度安排下，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給明顯缺乏，而主要依靠制度外供給，即人民公社的統(tǒng)一安排投工、投勞。實(shí)際中采用的那么是以勞動(dòng)力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式發(fā)動(dòng)并組織勞動(dòng)力承擔(dān)土壤改進(jìn)、水利建設(shè)、道路修建等勞動(dòng)密集型投資工程。

在方案經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民自己提供社區(qū)的公共產(chǎn)品，社員投工、投勞提供農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力本錢；社隊(duì)集體積累公積金和公益金支付農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的物質(zhì)本錢。在人民公社時(shí)期，由于社隊(duì)幾乎控制力所有的生產(chǎn)、生活資料，農(nóng)民僅僅是簡(jiǎn)單地向集體出售勞動(dòng)的社員，他們對(duì)公共品的的供給無決策的權(quán)力，所有的決策都被集中于社隊(duì)以上的各級(jí)政府。這一時(shí)期，在向社隊(duì)和農(nóng)民征集的根底上，農(nóng)村基層相繼建立起較為完備的農(nóng)村公共效勞機(jī)構(gòu)人民公社時(shí)期公共產(chǎn)品供給包括制度內(nèi)財(cái)政渠道及制度外籌集渠道,制度內(nèi)渠道籌集的財(cái)源十分有限,由此這一歷史時(shí)期主要通過在工分分配前預(yù)先扣除方式提取公積金、公益金及各項(xiàng)管理費(fèi)來分?jǐn)偽镔|(zhì)本錢,通過增加工分量,降低工分值及行政手段大規(guī)模使用勞動(dòng)力來分?jǐn)側(cè)斯け惧X來完成公共產(chǎn)品的有效供給；政府供給為主，排斥市場(chǎng)供給。實(shí)行自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。難忘修建紅旗渠的艱苦歲月原林縣縣委書記

楊貴1954年4月，我調(diào)到林縣任縣委書記后，對(duì)林縣山區(qū)建設(shè)作了屢次調(diào)研。在分析林縣縣情時(shí)，更加深刻地認(rèn)識(shí)到，缺水是林縣貧困的主要原岡，是困擾群眾生產(chǎn)生活的關(guān)鍵問題。要改變山區(qū)貧困面貌，讓農(nóng)民脫貧致富，關(guān)鍵是引水進(jìn)村、引水上山。當(dāng)時(shí)全縣共有918000畝耕地，只有12000畝水澆地。全縣550個(gè)行政村，常年遠(yuǎn)道取水吃的就有307個(gè)村，有的跑三五公里取水，有的跑八九公里甚至更遠(yuǎn)的路程去取水。一個(gè)區(qū)三五萬人，只有三五眼活水井。真是吃水貴如油，十年九不收。1959年，林縣大旱，全縣境內(nèi)水資源缺乏的矛盾很突出?？h委領(lǐng)導(dǎo)成員只好到鄰近的山西平順縣考察“引漳入林〞工程。1960年2月，縣委決定開工修建引漳入林即紅旗渠。修建紅旗渠，首先遇到的是經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)時(shí)縣財(cái)政的收入十分薄弱，靠國家給錢給糧國家有困難，怎么辦?只有依靠自力更生。全縣各級(jí)黨組織和廣人黨員干部懂得，只有苦干才能盡快擺脫貧困走上富裕，只要堅(jiān)決地依靠群眾的力量和智慧，再大的困難也能克服。因?yàn)椤耙娜肓吱暿菑V闊群眾迫切要求辦的大事，所以得到了廣闊人民群眾的熱烈擁護(hù)和積極支持，大家想出許多解決經(jīng)濟(jì)問題的方法：出工按受益面積分配，群眾自帶工具、自帶口糧，缺乏局部從生產(chǎn)隊(duì)儲(chǔ)藏糧中補(bǔ)助；修建紅旗渠的石灰自己燒，水泥自己產(chǎn)，一分錢、一袋水泥、一個(gè)鋼筋頭、一根錘把子都做了物盡其用。整個(gè)總干渠、三條干渠及支渠配套工程，共投~3740．17萬個(gè)，投資6865．64萬元，其中國家補(bǔ)助1025．98萬元，占總投資的14．94％；自籌資金5839．66萬元，占86．06％(其中含投工折款，一工一元錢)。這些數(shù)字中包含了廣闊人民群眾為社會(huì)主義建設(shè)修渠付出的不講報(bào)酬、忘我勞動(dòng)精神的結(jié)晶。人民公社時(shí)期公共公共產(chǎn)品供給制度的特征這一時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和管理具有自我生產(chǎn)、自我管理的特征。勞動(dòng)代替資本充分化。供給范圍較為廣泛形成兩種供給渠道〔財(cái)政渠道和集體經(jīng)濟(jì)組織渠道〕供給主體單一農(nóng)民負(fù)擔(dān)是隱形和間接的〔三〕改革開放后至稅費(fèi)改革前〔1978―2002〕稅費(fèi)改革前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，根本上按三條不同的渠道來籌集資金，并按自上而下的決策體制來供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。這三條籌資渠道分別是以下這些?！?〕農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅(2)三提五統(tǒng)、義務(wù)工和積累工〔3〕共同生產(chǎn)費(fèi)和其他各種集資攤派共同生產(chǎn)費(fèi)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要共同開支的費(fèi)用，比方農(nóng)田灌溉、病蟲害防治等。名目繁多的集資大多用于村以外的用途“三提五統(tǒng)〞是什么？“三提〞是“村級(jí)公積金、公益金、公共管理費(fèi)〞。公積金用于農(nóng)田水利根本建設(shè)，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)；公益金用于“五保戶〞的供養(yǎng)、對(duì)特別困難者給予補(bǔ)助以及其他集體福利事業(yè)；管理費(fèi)用于干部報(bào)酬和管理開支?！叭屺曇恢弊鳛檗r(nóng)業(yè)稅的附加局部，一般相當(dāng)于正稅的20%?！拔褰y(tǒng)〞指“五項(xiàng)統(tǒng)籌〞，包括教育附加費(fèi)、方案生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、民政優(yōu)撫費(fèi)、民辦交通費(fèi)。也就是農(nóng)村教育、計(jì)生、民兵、優(yōu)扶、鄉(xiāng)村道路基建等方面開支需求，這些都是屬于農(nóng)村公共效勞的范疇，應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政來支付。鄉(xiāng)村兩級(jí)還向農(nóng)民分?jǐn)偣财返木植咳肆Ρ惧X，這就是義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。根據(jù)中央關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策規(guī)定，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年承擔(dān)5-10個(gè)義務(wù)工，10-20個(gè)勞動(dòng)積累工。義務(wù)工主要用于植樹造林，防汛搶險(xiǎn)、公路建筑、修繕學(xué)校等。勞動(dòng)積累工主要用于農(nóng)田水里根本建設(shè)。這是一種處于“正規(guī)的財(cái)政制度之外〞的所謂“制度外籌資方式〞。此時(shí)期的制度外供給出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：(1)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)顯性化。與1978年以前相比，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不管是工程還是數(shù)量都在增加，農(nóng)民不堪重負(fù)。(2)勞動(dòng)投入貨幣化〔四〕農(nóng)村稅費(fèi)改革后(2002―至今)農(nóng)村稅費(fèi)改革主要內(nèi)容可以概括為：“三取消、兩調(diào)整、一改革〞?！叭∠暎侵溉∠l(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整〞，是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策?！耙桓母铷?，是指改革現(xiàn)行村提留征收使用方法。

在稅費(fèi)改革初期,用于農(nóng)村公益性建設(shè)的公積金和勞動(dòng)力資源明令取消,公共產(chǎn)品供給主要來自于各級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和“一事一議〞籌資籌勞制度。所謂“一事一議〞，就是由農(nóng)民以村為單位，通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，討論與村民利益關(guān)系密切的公共品供給，由村民決定是否修建某個(gè)公共工程，修建在何處，如何修建，并由村民民主管理有“一事一議〞籌借的資金。取消農(nóng)業(yè)稅后，中央明顯加大了對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)和公共品供給的投入力度，這種投入主要有兩種途徑：一是通過專項(xiàng)撥款直接由中央負(fù)擔(dān)某些農(nóng)村公共品的供給，如義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、新合作醫(yī)療補(bǔ)助、土地開發(fā)基金；二是由中央和省市向縣鄉(xiāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以增強(qiáng)縣鄉(xiāng)供給農(nóng)村公共品的能力。第三節(jié)、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及原因公共產(chǎn)品的供給問題，實(shí)質(zhì)上是如何配置社會(huì)公共資源問題。在公共資源配置過程中，必須堅(jiān)持兩條原那么：一是效率優(yōu)先，二是兼顧公平。但是，由于我國農(nóng)村現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給的制度外籌資機(jī)制、自上而下的決策機(jī)制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財(cái)政的財(cái)力缺乏等原因，造成了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率低下和地區(qū)間不公平。一現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題〔一〕農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給缺乏農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏隨著我國財(cái)政體制和行政體制改革，中央財(cái)政的事權(quán)向地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移，許多過去由中央政府或省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，現(xiàn)在卻由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)。比方，大型的水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)作物良種的開發(fā)和培育以及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息的預(yù)告等。涉及到農(nóng)村可持續(xù)開展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺這些公共產(chǎn)品包括農(nóng)村的教育、農(nóng)民的醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)等。這些公共產(chǎn)品對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)開展具有重大的意義。1．公共根底設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。2．公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。3.農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀不容樂觀。山區(qū)的孩子上學(xué)真不容易：湖南一山村兒童上學(xué)每天爬天梯懸崖上的村莊：孩子上下學(xué)徒手攀爬800米懸崖四川涼山“懸崖村莊〞引關(guān)注官方：先建一鋼筋梯道?看客?第513期：大涼山的孩子4.社會(huì)保障徘徊不前。

農(nóng)村稅費(fèi)改革更加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺狀況。在稅費(fèi)改革前，基層政府尚可以通過“統(tǒng)籌〞和“提留〞方式取得供給公共產(chǎn)品的制度外資源。稅費(fèi)改革后，制度外獲得資源的空間大為縮小，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力普遍缺乏的情況下，如果沒有外來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，意味著某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給將減少或取消。誰來贍養(yǎng)中國老人〔二〕局部公共產(chǎn)品供給過剩，結(jié)構(gòu)失衡我國農(nóng)村是否提供公共產(chǎn)品，不是依據(jù)農(nóng)村需要，而是根據(jù)基層政府指令決定的；基層政府在政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，其行為目標(biāo)和農(nóng)民的需求往往不一致。這種自上而下的供給決策機(jī)制造成了造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求機(jī)制，使得基層政府在提供公共產(chǎn)品具有四重四輕的特征：〔1〕重“硬〞輕“軟〞。熱衷于提供看得見，摸得著的形象工程等硬公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)開展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等軟公共產(chǎn)品?！?〕重“準(zhǔn)〞輕“純〞?！皽?zhǔn)〞指準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、自來水設(shè)施、農(nóng)田灌溉設(shè)施。“純〞指純公共產(chǎn)品，如污水治理。〔3〕重“短〞輕長(zhǎng)。熱衷于投資一些見效快、易出政績(jī)的短期公共工程，而不愿意提供見效慢、期限長(zhǎng)，但具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品?！?〕重“建〞輕“修〞。熱衷于投資新建公共工程，而不愿投資維修存量公共工程。有時(shí)即使地方政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但其提供的公共產(chǎn)品也并不一定會(huì)使農(nóng)民受益。例如，政府調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)決策的失誤，影響了農(nóng)民資源的有效配置；某些公共效勞部門在為農(nóng)民提供種子、科技效勞時(shí)以次充好，坑害農(nóng)民等等。如有些地方群體上訪事件，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政府為主導(dǎo)。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)任不明確

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任的分擔(dān)涉及政府間利益的劃分，上下級(jí)政府為了追求自身利益的最大化，必然會(huì)進(jìn)行有利于自己的策略選擇。與此同時(shí)，財(cái)權(quán)卻呈現(xiàn)逐漸向上級(jí)集中的趨向。這種“事權(quán)下放、財(cái)權(quán)集中〞的取向?qū)е铝嘶鶎诱呢?cái)政壓力日益嚴(yán)峻。加上壓力型行政體制的影響，直接影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來源?！菜摹侈r(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置效率低下農(nóng)村公共產(chǎn)品投資管理效率低下

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的原因分析

〔一〕農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏有效的農(nóng)民參與機(jī)制我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行的自上而下的決策機(jī)制，沒有建立農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制，不能有效反映農(nóng)村社區(qū)內(nèi)多數(shù)人的需求意愿?！捕痴鳛橹饕┙o主體的缺陷在我國的傳統(tǒng)公共服產(chǎn)品供給模式中，政府作為單一渠道的供給主體不可防止地造成公共產(chǎn)品的供給缺乏、效率低下、本錢不斷提高等弊端?！踩侈r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺少長(zhǎng)效的籌資保障體制一方面,我國缺少有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資方面的法律法規(guī)；另一方面,我國缺少一個(gè)長(zhǎng)期的、整體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和投資規(guī)劃〔四〕財(cái)稅體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革縮減了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來源基層政府財(cái)政往往入不敷出，進(jìn)而出現(xiàn)了地方政府在提供公共產(chǎn)品方面事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱?！参濉侈r(nóng)村金融市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品資金支持造血功能外表上看，我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)初步形成了商業(yè)性、政策性、合作性金融于一體的金融體系，但實(shí)際上目前我國的農(nóng)村金融市場(chǎng)并沒有真正實(shí)現(xiàn)其造血功能?！擦?、支農(nóng)資金的轉(zhuǎn)移支付制度不完善

我國“財(cái)政漏斗〞現(xiàn)象的存在導(dǎo)致支農(nóng)資金損耗嚴(yán)重。支農(nóng)資金要經(jīng)過省，再經(jīng)過市，然后經(jīng)過縣，最后到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，局部再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥付給村級(jí)組織。由于分配鏈過長(zhǎng)，財(cái)政資金在撥付過程中時(shí)常遭遇體制漏斗，被擠占、侵占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

同時(shí)，我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金存在多頭管理、多渠道分配的問題此外，中央和省級(jí)政府在撥付專項(xiàng)資金時(shí)，一般要求地方政府籌集相應(yīng)的配套資金?！财摺?、“一事一議〞的村級(jí)自籌制度效力有限第四節(jié)推進(jìn)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的制度變革，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給格局

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，有三個(gè)重要特點(diǎn)。一是中國是一個(gè)有9億農(nóng)村人口的大國，眾多的農(nóng)村人口和廣袤的農(nóng)村土地，使國家無力為農(nóng)村提供完善的公共品供給。二農(nóng)村土地上的農(nóng)村物質(zhì)性公共品，相對(duì)城市具有不經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。三是中國農(nóng)村區(qū)域開展不平衡，地形地貌、氣候、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)差異極大。正是農(nóng)村本身的差異，使得不同農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共品的需求向當(dāng)?shù)夭煌?/p>

一提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化效勞意識(shí)提供公共效勞，滿足公共需求，是現(xiàn)代政府的根本職責(zé)。各級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本，以強(qiáng)化效勞意識(shí)、增強(qiáng)效勞效能、提高效勞水平為中心，樹立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念，增強(qiáng)公共效勞意識(shí)，努力實(shí)現(xiàn)由管理本位向效勞本位轉(zhuǎn)變。二、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給,加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投入

〔一〕、完善公共財(cái)政機(jī)制，全力加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的傾斜力度加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投放力度，一是要從總量上保證足額提供農(nóng)村社會(huì)開展的資財(cái)；二是要確保及時(shí)、足額提供；三是要強(qiáng)化監(jiān)管督查力度。

1、遵循統(tǒng)一、公平、公正的原那么，在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給上，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇2、政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入力度，突出公共效勞供給重點(diǎn)。根底設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、義務(wù)教育3合理安排農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先秩序。先純?cè)贉?zhǔn)，公平和效率的角度〔二〕、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)加大投入的領(lǐng)域

1、建立和完善農(nóng)村醫(yī)療體制改革，加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的支持力度〔1〕加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的支持力度〔2〕、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高居民健康水平〔3〕、探索多種辦醫(yī)形式。要打破部門和所有制界限，建立起以公有制為主導(dǎo)的多種所有制形式共同開展的農(nóng)村衛(wèi)生效勞網(wǎng)絡(luò)。2、加大教育投入，提高農(nóng)村人口素質(zhì)3、探索建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系4、繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)村根底設(shè)施的投入三逐漸推行“省直管縣〞模式，完善財(cái)政體制改革

1、減少新農(nóng)村建設(shè)資金轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)，走出傳統(tǒng)的五級(jí)管理模式，實(shí)行中央到省、省到縣、縣到村三級(jí)轉(zhuǎn)移模式。2、科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡一致，并根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和地域性等特點(diǎn)，明確界定各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和義務(wù)范圍?！胺衷畛燥埁暤呢?cái)政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒有給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)不相對(duì)稱，因此必須進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，加大國家對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付3、取消對(duì)基層政府的公共產(chǎn)品“達(dá)標(biāo)〞、“評(píng)比〞機(jī)制，代之以農(nóng)民滿意度為指標(biāo)的基層政府干部考核制度四、構(gòu)建多中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

必須從多中心的籌資機(jī)制，供給決策機(jī)制以及供給主體三個(gè)方面建構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給體制，從而有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難題。依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采用政府與市場(chǎng)〔私人〕混合的方式來提供。本著“誰投資，誰受益〞和“量力而行〞的原那么，采用“公辦民助〞、“民辦公助〞的方式，充分調(diào)動(dòng)各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。公共產(chǎn)品可由政府直接組織生產(chǎn)，也可由私人或農(nóng)村合作組織生產(chǎn)。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下積極引進(jìn)民間資金和外資，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體等其他社會(huì)力量投資農(nóng)村公共產(chǎn)品，培育和壯大其他社會(huì)供給主體，推動(dòng)多渠道、競(jìng)爭(zhēng)性的供給格局的形成。五、改革“自上而下〞的供給決策機(jī)制，健全公共資源使用監(jiān)督制度

〔一〕建立充分表達(dá)農(nóng)民需求的自下而上的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制1、與農(nóng)村基層民主制度建設(shè)相結(jié)合，建立需求表達(dá)機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好得以表達(dá)。必須推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治。2、改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人和村組織領(lǐng)導(dǎo)人都由本轄區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生?！捕惩菩卸嘀行牡墓伯a(chǎn)品供給決策機(jī)制

1、堅(jiān)持和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府決策機(jī)制。要堅(jiān)持農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系農(nóng)村開展大局的根底農(nóng)田水利設(shè)施等公共產(chǎn)品的決策中不斷完善其決策程序，真正表達(dá)和維護(hù)農(nóng)民和利益。2、拓寬農(nóng)民訴求表達(dá)的渠道，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度建設(shè)中要注重農(nóng)民參與機(jī)制的設(shè)計(jì)。〔三〕、健全運(yùn)行機(jī)制，提高公共效勞標(biāo)準(zhǔn)化水平1、暢通農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程的監(jiān)督機(jī)制。著力提高農(nóng)村公共效勞水平2、健全農(nóng)村公共效勞監(jiān)督機(jī)制，完善農(nóng)村公共效勞資金的使用與管理制度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開3、建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化根本公共效勞績(jī)效考核和行政問責(zé)4、積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，確保公共資源的合理使用六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與職能轉(zhuǎn)變精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，提供公共產(chǎn)品七建設(shè)和培育社會(huì)資本，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供以信任、標(biāo)準(zhǔn)和參與網(wǎng)絡(luò)為主體的社會(huì)資本與我國當(dāng)前構(gòu)建“生產(chǎn)開展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主〞的新農(nóng)村有重要的聯(lián)系?，F(xiàn)代性意義上的社會(huì)資本是建立在現(xiàn)代社會(huì)中公民權(quán)利和義務(wù)根底之上的，而不是傳統(tǒng)的血緣、親緣和地緣共同體根底之上的社會(huì)資本。農(nóng)村公共物品提供模式及其創(chuàng)新

——以農(nóng)村水利根底設(shè)施為例〔一〕農(nóng)民合作組織的困境農(nóng)村水利根底設(shè)施的現(xiàn)狀：國家逐漸從基層水利管理中退出；水利工程單位由事業(yè)單位企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У钠髽I(yè)單位；水資源由公益品轉(zhuǎn)為商品，水費(fèi)征收由行政性收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費(fèi)。案例：插秧為何盼大旱

2003年，湖北省荊門市沙洋縣高陽鎮(zhèn)國有新賀泵站在稅費(fèi)改革后改為股份合作制，根據(jù)賀雪峰教授的提議將泵站的管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給灌區(qū)農(nóng)民組成的管委會(huì)。到了2004年，水費(fèi)卻收不上來。想要收齊錢，除非像去年那樣再旱一次，不到旱到自己家的井或堰塘解決不了問題的時(shí)候，是不會(huì)輕易交錢的。盡管每個(gè)人都知道，用泵站的水灌溉最廉價(jià)。農(nóng)民的算盤是：如果今年雨水好，就不用抽水，交錢豈不是虧了嗎?另外，去年有少數(shù)沒交錢但搭了便車的，也有交了錢但最后沒有抽上水的，有人心里不爽。對(duì)于“搭便車〞的行徑，制度上沒有任何制約機(jī)制。而且，當(dāng)?shù)厝藢?duì)這種行為，以及偷水行為，都見怪不怪，連指責(zé)的人都很少。作為替代，農(nóng)民們開始自費(fèi)打機(jī)井，包括新賀泵站管委會(huì)委員賀永新，而井水灌溉的本錢是泵站灌溉的幾倍。而且更重要的是，農(nóng)民個(gè)個(gè)都清楚，井水灌溉根本抵御不了旱災(zāi)。但據(jù)觀察，機(jī)井?dāng)?shù)量在快速增加。新賀村一位老人更是對(duì)記者斬釘截鐵地說：“打井是趨勢(shì)。〞但是對(duì)賀集3組的村民賀家珍來說，她家只有三畝田，打井根本不合算?！拔野筒坏糜帽谜镜乃?。〞她說。深達(dá)四五十米乃至100多米的機(jī)井在抽水季節(jié)共同作業(yè)，不可防止地造成了不到20米的吃水井干涸。有些地方甚至整個(gè)村莊都沒有水喝，引發(fā)了當(dāng)?shù)匦碌拿?。?duì)賀家珍來說，她的愿望能不能實(shí)現(xiàn)，還不得而知。分析：兩種誤區(qū)新賀泵站目前的迷茫處境蘊(yùn)藏著兩個(gè)令人警醒的邏輯：一是，每個(gè)村民都最大限度地追求個(gè)人的理性，但結(jié)果是造成了整個(gè)村莊的無理性———如果不能收齊水費(fèi)，泵站就無法抽水。單個(gè)農(nóng)戶就必須付出更高的本錢來抽水灌溉，且根本不能抵御大災(zāi)。田地少的農(nóng)戶如果不能協(xié)調(diào)從別人家里抽點(diǎn)水，就只能坐以待斃。另一個(gè)邏輯那么有可能帶來災(zāi)難性的后果：隨著越來越多的機(jī)井、堰塘和小型泵站民營化，農(nóng)戶就越不依賴大中型水利設(shè)施，而國家投資巨大的大中型水利設(shè)施也就面臨著廢棄不用。而一旦遇上大旱，可能所有各方都是輸家?！捕呈袌?chǎng)化是香餑餑嗎？目前，全國幾乎所有省(市、區(qū))都出臺(tái)了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方法。民營水利模式被認(rèn)為能帶來三方共贏：政府省錢，老百姓受益，投資者賺錢。果真如此嗎？市場(chǎng)化的弊端：現(xiàn)在在全國不少地區(qū)，出現(xiàn)了水泵因?yàn)槭袌?chǎng)化運(yùn)作水費(fèi)太高而農(nóng)民支付不起的現(xiàn)象，也有的人在承包了堰塘搞養(yǎng)殖后，在旱期為了保障自己的養(yǎng)殖而拒絕放水，結(jié)果給農(nóng)戶造成損失。〔三〕水利根底設(shè)施提供的模式創(chuàng)新公共選擇理論有三種經(jīng)典理論模型，即公地悲劇、囚徒困境和集體行動(dòng)的邏輯，它們向人們展示的一個(gè)共同問題是：任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排除在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為公共利益作奉獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，公共利益就沒有保障。除非一個(gè)群體中人數(shù)相當(dāng)少，或者存在著強(qiáng)制或其他特別手段，促使個(gè)人為公共利益行動(dòng)，否那么，理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)公共利益而采取行動(dòng)〔奧斯特羅姆，2000〕。為此，奧斯特羅姆通過對(duì)大量成功案例的研究，在國家理論和企業(yè)理論之外開展了一套自主治理的制度分析框架。套用自主治理的框架，水利根底設(shè)施安排也應(yīng)具有多樣性：“國家、市場(chǎng)、村莊〞模式“國家、村莊〞模式“市場(chǎng)、村莊〞模式“村莊〞自主模式“國家、市場(chǎng)、村莊〞模式這是一種理想型制度安排，其特點(diǎn)是形成一種國家、市場(chǎng)與村莊三者之間的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)。在這種制度安排中，由國家投資建設(shè)水利工程，然后委托工程管理單位進(jìn)行管理與維護(hù)，工程管理單位按本錢價(jià)向農(nóng)戶供水；國家通過各種方式將農(nóng)民組織成一個(gè)個(gè)灌溉單位，由各個(gè)灌溉單位負(fù)責(zé)渠系的管理與維護(hù)。

“國家、村莊〞模式這是一種特殊制度安排，其特點(diǎn)是國家將村莊納入到一體化的組織系統(tǒng)中，或者國家依托鄉(xiāng)村組織將個(gè)體化的農(nóng)戶組織起來。這種制度的前提是，離開具有強(qiáng)制力的鄉(xiāng)村組織，農(nóng)戶無法低本錢地享受到灌溉效勞。國家的介入，除了物資