醫(yī)療器械注冊(cè)人制度與正常注冊(cè)制度的深度解析

醫(yī)療器械注冊(cè)人制度與正常注冊(cè)制度的深度解析簡(jiǎn)介中國(guó)醫(yī)療器械行業(yè)在這幾年的發(fā)展變化趨勢(shì)越來(lái)越快了，隨著大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等的推動(dòng)下，醫(yī)療器械也不再局限于傳統(tǒng)的器械，同時(shí)我國(guó)在中高端領(lǐng)域的醫(yī)療器械方面還比較薄弱，市場(chǎng)潛力也比較大，隨著注冊(cè)人制度的試點(diǎn)發(fā)布，醫(yī)療器械行業(yè)或?qū)⒚媾R新的變化，推動(dòng)我國(guó)醫(yī)療器械行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度于2017年12月在上海自貿(mào)區(qū)首次試點(diǎn)，2018年7月，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至上海全市，而后，短時(shí)間內(nèi)，試點(diǎn)范圍又快速擴(kuò)大至廣東和天津自貿(mào)區(qū)。2019年8月，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布通知，決定在上海、廣東、天津自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)擴(kuò)大到上海、廣東、天津、北京、湖南等21個(gè)?。▍^(qū)、市）。2019年，參加醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)的省份陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的試點(diǎn)工作實(shí)施方案，并陸續(xù)取得試點(diǎn)成果。值得關(guān)注的是，上海、浙江、江蘇和安徽三省一市在2019年10月聯(lián)合發(fā)布醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)方案《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，首次探索醫(yī)療器械注冊(cè)人制度背景下跨區(qū)域監(jiān)管的實(shí)踐問題。隨著注冊(cè)人試點(diǎn)的不斷開放，這些制度層面的進(jìn)展在短期內(nèi)將一個(gè)先前較為陌生的管理舉措轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)大家都接受的監(jiān)管制度，對(duì)我國(guó)醫(yī)療器械監(jiān)管制度的發(fā)展具有里程碑意義。同時(shí)，醫(yī)療器械企業(yè)積極行動(dòng)響應(yīng)落實(shí)，大大推動(dòng)了醫(yī)療器械行業(yè)生態(tài)的改變，尤其是創(chuàng)新器械的發(fā)展，也將引來(lái)一個(gè)新的機(jī)遇。注冊(cè)人委托生產(chǎn)模式、注冊(cè)人制度、上市許可持有人制度之間的關(guān)系注冊(cè)人制度實(shí)施的背景醫(yī)療器械注冊(cè)獲證周期長(zhǎng)、資金投入高、法規(guī)解讀不全面等已成為一直以來(lái)醫(yī)療器械研發(fā)者的難題，在一定程度上限制了我國(guó)醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的出臺(tái)是基于藥品上市許可持有人制度的成功施行。在實(shí)施藥品上市持有許可人制度的過程中，決策者也已經(jīng)察覺，效仿“藥品上市許可持有人制度”可能為醫(yī)療器械行業(yè)注入新活力，帶來(lái)新生機(jī)。整體看，醫(yī)療器械的上市許可持有人制度試點(diǎn)路徑與藥品大致類似。在該醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下，只要具有研發(fā)能力的相關(guān)機(jī)構(gòu)都可以大膽創(chuàng)新，在申請(qǐng)并取得注冊(cè)證后，不必再投入大量資金去組織生產(chǎn)；具備一定生產(chǎn)條件的企業(yè)可以加大與注冊(cè)人的合作，彌補(bǔ)創(chuàng)新研發(fā)動(dòng)力的不足；有能力的科研機(jī)構(gòu)也可以加入到市場(chǎng)中來(lái)，參與市場(chǎng)要素的配置。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的試點(diǎn)實(shí)施，有效地促進(jìn)了產(chǎn)、學(xué)、研、醫(yī)的高度結(jié)合，給許多在研發(fā)或生產(chǎn)有單方面優(yōu)勢(shì)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)帶來(lái)了新的商機(jī)，高等院校、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)研發(fā)成果能夠充分地參與到市場(chǎng)流通要素中，標(biāo)志著我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。注冊(cè)人委托生產(chǎn)模式委托生產(chǎn)，是指已取得《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》或進(jìn)行了第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)告知登記的醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)之間，由持有《醫(yī)療器械注冊(cè)證》的一方（委托方），按委托合同的約定，委托另一方（受托方）生產(chǎn)其《醫(yī)療器械注冊(cè)證》指定的產(chǎn)品（包括已具備臨床基本預(yù)期功能，但尚未完成工藝規(guī)定的全部工序，如滅菌、包裝、產(chǎn)品或包裝上已標(biāo)識(shí)有委托方信息），并對(duì)該產(chǎn)品負(fù)法律責(zé)任的一種生產(chǎn)方式。醫(yī)療器械委托生產(chǎn)的委托方應(yīng)當(dāng)是委托生產(chǎn)醫(yī)療器械的境內(nèi)注冊(cè)人或者備案人。其中，委托生產(chǎn)不屬于按照創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序?qū)徟木硟?nèi)醫(yī)療器械的，委托方應(yīng)當(dāng)取得委托生產(chǎn)醫(yī)療器械的生產(chǎn)許可或者辦理第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)備案。醫(yī)療器械委托生產(chǎn)的受托方應(yīng)當(dāng)是取得受托生產(chǎn)醫(yī)療器械相應(yīng)生產(chǎn)范圍的生產(chǎn)許可或者辦理第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)備案的境內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)。注冊(cè)人制度注冊(cè)人制度的概念注冊(cè)人制度是指，醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人（以下簡(jiǎn)稱“申請(qǐng)人”）申請(qǐng)并取得醫(yī)療器械注冊(cè)證的，成為醫(yī)療器械注冊(cè)人（以下簡(jiǎn)稱“注冊(cè)人”）。申請(qǐng)人可以委托具備相應(yīng)生產(chǎn)能力的企業(yè)生產(chǎn)樣品。注冊(cè)人可以委托一家或多家符合條件的醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)已獲證產(chǎn)品。受托生產(chǎn)企業(yè)可提交注冊(cè)人的醫(yī)療器械注冊(cè)證申請(qǐng)生產(chǎn)許可。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度最早是從藥品上市許可人制度延伸而來(lái)的，隨著藥品上市許可人制度的成功，讓醫(yī)療器械行業(yè)也帶來(lái)了一大變革，甚至有些醫(yī)療器械人認(rèn)為，醫(yī)療器械注冊(cè)人制度是撬動(dòng)醫(yī)療器械行業(yè)的顛覆性變革。注冊(cè)人制度的發(fā)展2017年3月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，該方案允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人委托上海市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。2017年10月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（下稱：《創(chuàng)新意見》），提出推動(dòng)上市許可持有人制度全面實(shí)施，并首次在國(guó)家層面明確了“醫(yī)療器械上市許可持有人”（下稱：持有人）的制度概念?！秳?chuàng)新意見》允許醫(yī)療器械研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員申請(qǐng)醫(yī)療器械上市許可，要求持有人須對(duì)醫(yī)療器械的全生命周期承擔(dān)全部法律責(zé)任，并明確了持有人的受托人在研發(fā)、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造、銷售配送環(huán)節(jié)中的法律責(zé)任等，初步設(shè)立了持有人制度。2017年12月1日，上海市食品藥品監(jiān)督管理局（已撤銷）印發(fā)了關(guān)于實(shí)施《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（下稱：《上海自貿(mào)區(qū)注冊(cè)人制度試點(diǎn)方案》）的通知，醫(yī)療器械注冊(cè)人制度由此開始落地試點(diǎn)。2018年8月16日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局批復(fù)同意《廣東省醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著即日起廣東省“醫(yī)療器械注冊(cè)人制度”正式落地實(shí)施。隨后，天津市、北京市、河北省等省市相繼開展醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作。2019年8月1日，為全面實(shí)施醫(yī)療器械注冊(cè)人制度進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作的通知》（下稱：《擴(kuò)大注冊(cè)人制度試點(diǎn)的通知》），將試點(diǎn)擴(kuò)展至包括現(xiàn)有試點(diǎn)在內(nèi)的21個(gè)省份與直轄市。2019年10月24日，滬、蘇、浙、皖四地共同發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案（試行）》，展開跨省級(jí)的新一輪醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作；2020年2月13日，又配套發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊(cè)人制度跨區(qū)域監(jiān)管辦法（試行）》，上述地區(qū)注冊(cè)人制度的試點(diǎn)工作已走在全國(guó)前列。上市許可持有人上市許可人制度是指將上市許可與生產(chǎn)許可分離的管理模式。這種機(jī)制下，上市許可和生產(chǎn)許可相互獨(dú)立，上市許可持有人可以將產(chǎn)品委托給不同的生產(chǎn)商生產(chǎn)，產(chǎn)品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性均由上市許可人對(duì)公眾負(fù)責(zé)，是一項(xiàng)與世界接軌的制度，具有一定的制度優(yōu)勢(shì)，可在一定程度上緩解目前“捆綁”管理模式下出現(xiàn)的問題，提高新產(chǎn)品研發(fā)的積極性，促進(jìn)委托生產(chǎn)的繁榮，從而推進(jìn)我國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。而我國(guó)最早推行上市許可人制度是在藥品行業(yè)推行，并取得一定的經(jīng)驗(yàn)，隨后通過藥品上市許可人的成功，于2017年初步確定醫(yī)療器械注冊(cè)人制度。上市許可持有人制度是國(guó)際社會(huì)普遍采用的藥品管理制度，我國(guó)實(shí)行藥品/醫(yī)療器械上市許可持有人制度后將有效鼓勵(lì)藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員研發(fā)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)更多的研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員從事創(chuàng)新研發(fā)，加快我國(guó)由藥品/醫(yī)療器械生產(chǎn)大國(guó)向創(chuàng)新大國(guó)的轉(zhuǎn)變。允許委托生產(chǎn)后，研發(fā)機(jī)構(gòu)不必自己投資建廠，委托生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，避免重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)和設(shè)備閑置等問題，持有人可以迅速形成充足的生產(chǎn)能力，快速占領(lǐng)市場(chǎng)，滿足社會(huì)需求，避免同一品種多家許可、多家競(jìng)爭(zhēng)的局面，社會(huì)資源得以盤活并充分利用。上市許可持有人制度將鼓勵(lì)非生產(chǎn)企業(yè)將臨床前研究、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造、經(jīng)銷配送、不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)、藥物警戒等環(huán)節(jié)外包給其他企業(yè)和單位，促進(jìn)專業(yè)化分工，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈公司都將受益，包括研發(fā)、CRO、CMO、生產(chǎn)型企業(yè)，經(jīng)銷商。在藥品方面，2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度的意見》，提出推進(jìn)藥品上市許可人制度。2016年6月國(guó)務(wù)院辦公廳正式出臺(tái)了《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》，10省市進(jìn)入試點(diǎn)，試點(diǎn)期到2018年11月4日止。而在試點(diǎn)期間，藥品上市許可持有人節(jié)約了藥品創(chuàng)新成本，縮短藥品上市周期，增加了科研預(yù)期收益，還減少了重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)專業(yè)化分工。截至2017年10月，10個(gè)試點(diǎn)省市共受理試點(diǎn)藥品品種各類申請(qǐng)560件，監(jiān)管對(duì)象從側(cè)重企業(yè)轉(zhuǎn)為側(cè)重產(chǎn)品。這反映了上市許可持有人制度提高新產(chǎn)品研發(fā)的積極性，促進(jìn)委托生產(chǎn)的繁榮。注冊(cè)人委托生產(chǎn)模式、注冊(cè)人制度、上市許可持有人制度之間的關(guān)系醫(yī)療器械“注冊(cè)人委托生產(chǎn)模式”、“注冊(cè)人制度”、“上市許可持有人制度”是在這幾年才頻繁出現(xiàn)的一個(gè)詞，也是醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)“松綁”的改革中出現(xiàn)的概念。醫(yī)療器械“注冊(cè)人委托生產(chǎn)模式”是“注冊(cè)人制度”的核心內(nèi)容。雖然建立新的委托生產(chǎn)模式是釋放市場(chǎng)要素的最直接舉措，但是生產(chǎn)制造只是醫(yī)療器械全生命周期的其中一環(huán)，注冊(cè)人制度還囊括了除此之外關(guān)于設(shè)計(jì)開發(fā)、臨床試驗(yàn)、銷售配送、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報(bào)告等多個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)劃分、法律責(zé)任承擔(dān)與監(jiān)管內(nèi)容，各環(huán)節(jié)彼此聯(lián)結(jié)相互作用，其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于委托生產(chǎn)。其次，醫(yī)療器械“上市許可持有人制度”包含“注冊(cè)人制度”。醫(yī)療器械實(shí)行按照風(fēng)險(xiǎn)程度分類管理。第一類醫(yī)療器械實(shí)行產(chǎn)品備案管理，第二類、第三類醫(yī)療器械實(shí)行產(chǎn)品注冊(cè)管理。從主體上看，司法部2018年6月25日發(fā)布的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例修正案（草案送審稿）》（下稱：《修正案草案》）規(guī)定：“取得備案憑證或者醫(yī)療器械注冊(cè)證的，為醫(yī)療器械上市許可持有人?！笨芍?，醫(yī)療器械上市許可持有人包括了第一類醫(yī)療器械的備案人與第二、三類醫(yī)療器械的注冊(cè)人，“注冊(cè)人”僅指第二、三類醫(yī)療器械的注冊(cè)人，因此，醫(yī)療器械“上市許可持有人制度”包含“注冊(cè)人制度”。注冊(cè)人制度與現(xiàn)行正常注冊(cè)取證的對(duì)比注冊(cè)人制度與正常注冊(cè)的對(duì)比表序號(hào)對(duì)比項(xiàng)目正常注冊(cè)注冊(cè)人制度差異性1主體范圍生產(chǎn)企業(yè)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)2責(zé)任范圍醫(yī)療器械注冊(cè)（變更、延續(xù)）按現(xiàn)行注冊(cè)管理規(guī)定辦理，產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報(bào)告承擔(dān)設(shè)計(jì)開發(fā)、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造、銷售配送、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報(bào)告等環(huán)節(jié)中的相應(yīng)法規(guī)注冊(cè)人制度以承擔(dān)研發(fā)、生產(chǎn)、售后等環(huán)節(jié)中的相應(yīng)法規(guī)3核心內(nèi)容許可生產(chǎn)委托生產(chǎn)模式4生產(chǎn)范圍Ⅰ類備案生產(chǎn)，Ⅱ、Ⅲ類許可生產(chǎn)Ⅱ、Ⅲ類醫(yī)療器械（含創(chuàng)新器械）注冊(cè)人制度不包含Ⅰ類器械5生產(chǎn)責(zé)任生產(chǎn)企業(yè)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)及委托方6生產(chǎn)許可證需取得生產(chǎn)許可無(wú)需取得7委托生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量委托方在同一時(shí)期只能委托一家，且需要有相應(yīng)資質(zhì)的委托方可以多家注冊(cè)人制度可同時(shí)委托多個(gè)委托方生產(chǎn)，但需明確委托方生產(chǎn)產(chǎn)品記錄8質(zhì)量管理體系涉及產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)、生產(chǎn)、銷售等整個(gè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)在于產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)，可無(wú)需生產(chǎn)過程記錄，但對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé)注冊(cè)人制度側(cè)重產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)及產(chǎn)品質(zhì)量管控方面9體系核查生產(chǎn)企業(yè)企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)主要核查設(shè)計(jì)開發(fā)及質(zhì)量管控的內(nèi)容，委托方核查生產(chǎn)條件是否滿足《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》要求注冊(cè)人制度涉及異地委托生產(chǎn)的，需兩地的監(jiān)管部門協(xié)商檢查，生產(chǎn)過程的數(shù)據(jù)需要做到可追溯10注冊(cè)人變更不允許公司內(nèi)部注冊(cè)人因收購(gòu)、重組、分立等原因改變企業(yè)名稱參照注冊(cè)人名稱發(fā)生變化時(shí)申請(qǐng)?jiān)S可事項(xiàng)登記11受托生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任對(duì)受托生產(chǎn)醫(yī)療器械質(zhì)量負(fù)相應(yīng)責(zé)任，承擔(dān)委托合同規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法規(guī)，以及委托合同、質(zhì)量協(xié)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)議等規(guī)定的義務(wù)和法律責(zé)任12產(chǎn)品注冊(cè)申報(bào)根據(jù)《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》規(guī)定進(jìn)行注冊(cè)根據(jù)《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》規(guī)定進(jìn)行注冊(cè)13可否委托其他企業(yè)生產(chǎn)樣品不可以（創(chuàng)新器械特別審批和診斷試劑除外）可以14對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)人臨床試驗(yàn)環(huán)節(jié)可追溯的要求臨床試驗(yàn)/評(píng)價(jià)所用的臨床樣本具有可追溯性研究資料和臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)可追溯15注冊(cè)人專職人員的要求生產(chǎn)企業(yè)需具備專職的檢驗(yàn)人員具備專職的法規(guī)事務(wù)、質(zhì)量管理及上市后事務(wù)等工作相關(guān)的技術(shù)和管理人員，其具有醫(yī)療器械監(jiān)督管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)都需有一名管理者代表16產(chǎn)品放行要求生產(chǎn)企業(yè)放行生產(chǎn)企業(yè)放行，注冊(cè)人上市放行注冊(cè)人制度的產(chǎn)品上市前需經(jīng)注冊(cè)人批準(zhǔn)放行17對(duì)注冊(cè)人自行銷售的要求按法規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)銷售，涉及不同地區(qū)存儲(chǔ)的需取得經(jīng)營(yíng)許可或備案自行銷售的注冊(cè)人應(yīng)具備規(guī)定的醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)的能力和條件18受托儲(chǔ)運(yùn)、運(yùn)輸企業(yè)的責(zé)任及監(jiān)管運(yùn)輸、貯存醫(yī)療器械，應(yīng)當(dāng)符合醫(yī)療器械說明書和標(biāo)簽標(biāo)示的要求受托進(jìn)行銷售配送的主體，需承擔(dān)法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任和協(xié)議約定的責(zé)任，對(duì)醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)、使用、提供服務(wù)活動(dòng)等的單位，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)管部門的延伸檢查……醫(yī)療器注冊(cè)人制度重點(diǎn)內(nèi)容注冊(cè)人義務(wù)責(zé)任依法承擔(dān)醫(yī)療器械設(shè)計(jì)開發(fā)、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造、銷售配送、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報(bào)告等環(huán)節(jié)中的相應(yīng)法律責(zé)任。與受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托合同和質(zhì)量協(xié)議，明確委托生產(chǎn)中技術(shù)要求、質(zhì)量保證、責(zé)任劃分、放行要求等責(zé)任，明確生產(chǎn)放行要求和產(chǎn)品上市放行方式。加強(qiáng)對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理，對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量管理能力進(jìn)行評(píng)估，定期對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)開展質(zhì)量管理體系評(píng)估和審核。加強(qiáng)不良事件監(jiān)測(cè)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建立醫(yī)療器械相應(yīng)的追溯管理制度，確保醫(yī)療器械產(chǎn)品可滿足全程追溯的要求?？梢宰孕袖N售醫(yī)療器械，也可以委托具有相關(guān)資質(zhì)的醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)銷售。自行銷售的注冊(cè)人應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)能力和條件；委托銷售的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同，明確各方權(quán)利義務(wù)。通過信息化手段，對(duì)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和不良事件監(jiān)測(cè)情況進(jìn)行全流程追溯、監(jiān)控。確保提交的研究資料和臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、系統(tǒng)完整、可追溯。受托生產(chǎn)企業(yè)義務(wù)責(zé)任承擔(dān)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》、以及其他相關(guān)法律法規(guī)以及委托合同、質(zhì)量協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。按照醫(yī)療器械相關(guān)法規(guī)規(guī)定以及委托合同、質(zhì)量協(xié)議約定的要求組織生產(chǎn)，對(duì)注冊(cè)人負(fù)相應(yīng)質(zhì)量責(zé)任。發(fā)現(xiàn)上市后醫(yī)療器械發(fā)生重大質(zhì)量事故的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門。受托生產(chǎn)終止時(shí)，受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門申請(qǐng)減少醫(yī)療器械生產(chǎn)許可所附生產(chǎn)產(chǎn)品登記表中登載的受托產(chǎn)品信息。受托生產(chǎn)企業(yè)不得再次轉(zhuǎn)托。辦理程序注冊(cè)申請(qǐng)。注冊(cè)申請(qǐng)人提交醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)的，向相應(yīng)藥品監(jiān)管部門提交注冊(cè)申請(qǐng)資料，經(jīng)審查符合要求的，核發(fā)醫(yī)療器械注冊(cè)證，醫(yī)療器械注冊(cè)證中登載的生產(chǎn)地址為受托生產(chǎn)地址的，備注欄標(biāo)注受托企業(yè)名稱。生產(chǎn)許可辦理。受托生產(chǎn)企業(yè)不具備相應(yīng)生產(chǎn)資質(zhì)的，可提交注冊(cè)人的醫(yī)療器械注冊(cè)證申請(qǐng)生產(chǎn)許可或者申請(qǐng)生產(chǎn)許可變更，跨區(qū)域試點(diǎn)的向受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門提交。生產(chǎn)地址登記事項(xiàng)變更辦理。對(duì)于注冊(cè)人擬通過委托生產(chǎn)方式變更注冊(cè)證生產(chǎn)地址的，由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門會(huì)同注冊(cè)人所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門開展現(xiàn)場(chǎng)核查，并由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門變更《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》。注冊(cè)人提交受托生產(chǎn)企業(yè)變更后《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》和委托協(xié)議向相應(yīng)藥品監(jiān)管部門辦理登記事項(xiàng)變更。受托備案。受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向所在地省級(jí)藥品監(jiān)管部門備案，備案時(shí)應(yīng)當(dāng)提交委托合同、質(zhì)量協(xié)議等資料。相關(guān)法規(guī)及注冊(cè)人制度的改革現(xiàn)行規(guī)定包括：《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2017年修訂）（預(yù)計(jì)2021年將發(fā)布新條例）、《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》（2014.10.01生效）、《體外診斷試劑注冊(cè)管理辦法》（2014.10.01生效）、《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（2017年修正）、醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（2015.3.1實(shí)施）。注冊(cè)人制度包括：《創(chuàng)新意見》、《上海自貿(mào)區(qū)注冊(cè)人制度試點(diǎn)方案》、《擴(kuò)大注冊(cè)人制度試點(diǎn)的通知》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案（試行）》。根據(jù)上述制度比照，我們可以看到注冊(cè)人制度的兩個(gè)改革方向：一是盡可能釋放市場(chǎng)要素，促進(jìn)市場(chǎng)資源合理配置。這包括：擴(kuò)展注冊(cè)人主體范圍、允許注冊(cè)申請(qǐng)人申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)委托生產(chǎn)樣品、注冊(cè)人委托生產(chǎn)產(chǎn)品無(wú)需自行具備生產(chǎn)許可、可以多點(diǎn)委托、自行銷售未要求辦理經(jīng)營(yíng)許可、允許集團(tuán)公司內(nèi)部注冊(cè)人變更優(yōu)化整合資源等。二是進(jìn)行責(zé)任設(shè)計(jì)，細(xì)化并提升職責(zé)要求，為事中事后監(jiān)管打好基礎(chǔ)。體現(xiàn)在：確定注冊(cè)人的全生命周期法律責(zé)任、明確受托生產(chǎn)企業(yè)的義務(wù)來(lái)源以及對(duì)注冊(cè)人提出臨床試驗(yàn)研究資料數(shù)據(jù)可追溯、注冊(cè)人上市放行、專職法規(guī)事務(wù)人員配備等深度細(xì)化的制度要求等。如何最大化醫(yī)療器械注冊(cè)人制度紅利？注冊(cè)人制度紅利就試點(diǎn)的情況看，目前享受紅利最大的一類是集團(tuán)內(nèi)部的委托生產(chǎn)。究其原因，最重要的一點(diǎn)是內(nèi)部委托避免了技術(shù)泄密的風(fēng)險(xiǎn)；其次，資源和人才的調(diào)配在內(nèi)部更容易操作，而且減少了投入，提高了效率。典型的案例就是深圳邁瑞科技有限公司委托深圳邁瑞生物醫(yī)療電子股份有限公司生產(chǎn)注射泵、輸液泵等產(chǎn)品。企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的資源、能力、戰(zhàn)略，進(jìn)一步細(xì)分自己在行業(yè)中的角色和產(chǎn)業(yè)鏈中的定位。醫(yī)療器械產(chǎn)品種類繁多，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，單獨(dú)一家企業(yè)很難在每個(gè)環(huán)節(jié)都做到盡善盡美。因此，在產(chǎn)品的研發(fā)、檢驗(yàn)、臨床、注冊(cè)、生產(chǎn)、銷售、售后等不同環(huán)節(jié)選擇合適的合作伙伴，專注擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，善用產(chǎn)業(yè)協(xié)作，尋求資源整合，才能發(fā)展得更好。醫(yī)療器械研發(fā)主體應(yīng)該更聚焦于研發(fā)，將更多要素配置在創(chuàng)新型產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和攻克技術(shù)難點(diǎn)上，而不必在生產(chǎn)上投入過多的人力、物力、財(cái)力。選擇專業(yè)的第三方代工可以節(jié)約生產(chǎn)設(shè)備、廠房、質(zhì)量體系運(yùn)營(yíng)等費(fèi)用，從輕資產(chǎn)運(yùn)作開始，既減少風(fēng)險(xiǎn)又加快進(jìn)度。在新制度下由于沒有醫(yī)療器械注冊(cè)證的限制，醫(yī)療器械代工廠的客戶群將會(huì)逐漸擴(kuò)大。這樣的生產(chǎn)主體應(yīng)該更關(guān)注如何提高產(chǎn)品質(zhì)量，將更多資源投入到優(yōu)化生產(chǎn)流程中，注重產(chǎn)品質(zhì)控，以提供專業(yè)和高品質(zhì)的制造服務(wù)，同時(shí)可以提高生產(chǎn)線利用效率。醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該利用自身銷售渠道優(yōu)勢(shì)，可以接受銷售外包，還可以尋找合適的產(chǎn)品進(jìn)行國(guó)產(chǎn)化，這樣就可以同時(shí)享受到注冊(cè)人制度和國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)化的政策紅利。此外，在享受制度紅利的同時(shí)，注冊(cè)人作為產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任人需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，重點(diǎn)關(guān)注“職責(zé)分工”和“體系建設(shè)”兩方面。既要建立完善的質(zhì)量管理體系，特別是風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，同時(shí)也要明確與受托方在醫(yī)療器械全生命周期內(nèi)的質(zhì)量、法律責(zé)任以及生產(chǎn)分工。自2014年《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，飛行檢查、臨床核查等監(jiān)管手段變成新常態(tài)。因此，在研發(fā)初期就應(yīng)該配專職的有經(jīng)驗(yàn)的法規(guī)人員參與，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)來(lái)加強(qiáng)質(zhì)量管理能力和質(zhì)量安全責(zé)任能力。廣東現(xiàn)行已取得注冊(cè)人制度的情況根據(jù)廣東省局官網(wǎng)顯示，2021年1月，廣東省藥監(jiān)局發(fā)布廣東省醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)批準(zhǔn)產(chǎn)品已有72個(gè)產(chǎn)品取得注冊(cè)證（截至2021-1-7），其中包括3類產(chǎn)品3個(gè)、2類產(chǎn)品69個(gè)。具體情況如下圖所示：注冊(cè)人制度存在的問題監(jiān)管機(jī)制尚未健全，無(wú)法做到全國(guó)聯(lián)動(dòng)2014年，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》修訂時(shí)，基于屬地監(jiān)管的原則取消了醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)異地設(shè)立獨(dú)立生產(chǎn)場(chǎng)地的規(guī)定，將醫(yī)療器械注冊(cè)證持有人所在地和生產(chǎn)企業(yè)所在地完全綁定在一起，這也是此前醫(yī)療器械上市許可和生產(chǎn)許可綁定管理的體現(xiàn)之一?，F(xiàn)行醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下的跨省委托生產(chǎn)，可能會(huì)促使注冊(cè)證持有人在A省而受托生產(chǎn)的企業(yè)在B省的情況大量出現(xiàn)。這樣的情形需要建立跨省聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，以應(yīng)對(duì)醫(yī)療器械注冊(cè)證持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)分離的復(fù)雜形勢(shì)。2019年10月，上海、浙江、江蘇和安徽三省一市發(fā)布醫(yī)療器械注冊(cè)人制度聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)方案，其重要意義在于開啟了探索這一制度跨省聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制的大門。聯(lián)動(dòng)方案提出的“審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、檢查標(biāo)準(zhǔn)趨同、審批結(jié)果互認(rèn)、監(jiān)管結(jié)論共享”不僅是跨省聯(lián)動(dòng)監(jiān)管不可或缺的核心目標(biāo)，還是協(xié)同治理理念在醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用要求。當(dāng)前，21個(gè)試點(diǎn)省份出臺(tái)的試點(diǎn)方案除上海、浙江、江蘇和安徽外均限于一域，暫未就跨省之間的協(xié)同監(jiān)管作出相應(yīng)的規(guī)定?？梢?，當(dāng)前醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制尚未在全國(guó)范圍內(nèi)確立，有待于《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》修訂實(shí)施后進(jìn)一步完善。研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證的路徑和要求待明確2017年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》提及“允許醫(yī)療器械研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員申請(qǐng)醫(yī)療器械上市許可”，讓很多研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員看到了直接持證的希望。誠(chéng)然，允許研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證，更能鼓勵(lì)其研發(fā)積極性，有利于推動(dòng)醫(yī)療器械產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng)新。但是，目前各省份發(fā)布的醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案均未明確研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接申報(bào)注冊(cè)的路徑和要求。未能實(shí)現(xiàn)研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證的主要原因在于，現(xiàn)行的多方面法規(guī)政策內(nèi)容均不允許自然人直接持證并組織生產(chǎn)銷售，如相關(guān)的企業(yè)稅費(fèi)、社保、醫(yī)保、質(zhì)量管理體系等。從法律的角度而言，研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員的法律人格與企業(yè)法人的法律人格并不等同，研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員難以完成以企業(yè)形式才能從事的活動(dòng)。所以，在難以改變法律法規(guī)大環(huán)境的情形下，要讓研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員直接持證需要探索與現(xiàn)行法律法規(guī)不相悖的方法。委托關(guān)系需進(jìn)一步理順委托是確保醫(yī)療器械注冊(cè)人制度充滿生機(jī)和活力的基礎(chǔ)。通過委托，既可以優(yōu)化行業(yè)資源的配置，又可以促進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)的提升。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度中的委托，不僅是生產(chǎn)的委托，還包括研發(fā)、臨床試驗(yàn)以及銷售配送的委托。委托方與受托方合作是否成功，主要取決于雙方商業(yè)利益是否達(dá)成一致，不僅如此，合作還受商業(yè)信任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、地域文化、產(chǎn)品類別等因素的影響。換言之，鼓勵(lì)與促成委托是醫(yī)療器械注冊(cè)人制度設(shè)計(jì)的初衷，但最終委托是否達(dá)成要經(jīng)過市場(chǎng)的篩選。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)的前期，制約委托達(dá)成的因素主要是試點(diǎn)區(qū)域過窄，委托方難以找到符合其要求的受托方。醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)擴(kuò)展到21個(gè)?。▍^(qū)、市）之后，委托合作的可行區(qū)域大為拓寬，但對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的疑慮卻仍困擾著委托雙方。這一疑慮的產(chǎn)生雖與醫(yī)療器械注冊(cè)人制度中對(duì)委托方要轉(zhuǎn)移相關(guān)技術(shù)文件給受托方的規(guī)定有關(guān)，但更主要的原因在于，委托雙方對(duì)這些規(guī)定了解得不夠深入。實(shí)際上，哪些技術(shù)文件需要轉(zhuǎn)移、什么時(shí)候轉(zhuǎn)移取決于雙方委托合作的具體約定。研發(fā)以及生產(chǎn)委托盡管要求委托方和受托方都建立各自的體系，但監(jiān)管部門更重視雙方體系的相互配合和支持，以促進(jìn)資源配置優(yōu)化。其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與積極性待激發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)在很多省份醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案中被提及，但從全國(guó)范圍看，參與此項(xiàng)工作的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，開發(fā)的保險(xiǎn)產(chǎn)品數(shù)量不足。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)投保人的謹(jǐn)慎審核在某種程度上與監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品的嚴(yán)格審評(píng)是一致的，要降低保險(xiǎn)事故發(fā)生率，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)唯有謹(jǐn)慎評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的試點(diǎn)工作，既可以發(fā)動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量來(lái)參與醫(yī)療器械產(chǎn)品質(zhì)量的管理，又可借助社會(huì)力量共同強(qiáng)化醫(yī)療器械行業(yè)的管理。在國(guó)外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與藥品上市許可持有人制度的實(shí)踐較多。醫(yī)療器械領(lǐng)域產(chǎn)品技術(shù)差異較大、門類復(fù)雜，該領(lǐng)域新保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)困難較大，目前僅有的一些保險(xiǎn)產(chǎn)品主要針對(duì)臨床試驗(yàn)階段，鮮有產(chǎn)品涉及醫(yī)療器械上市后的風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)前，部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正在觀望醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)的進(jìn)展，我們應(yīng)該加強(qiáng)跨行業(yè)的交流溝通，讓更多的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)知曉并熟悉醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的內(nèi)涵和措施，使之形成共同參與的利益預(yù)期，從而激發(fā)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極性。國(guó)外醫(yī)療器械上市許可管理制度對(duì)我國(guó)的啟發(fā)上市許可持有人（注冊(cè)人）制度在我國(guó)開展試點(diǎn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，而且最先試點(diǎn)的產(chǎn)品也是從藥品開始，但這種制度其實(shí)是國(guó)際上已普遍采用多年的制度。世界各國(guó)的醫(yī)療器械上市許可的管理模式各有不同，其中美國(guó)和歐盟的管理模式是兩種典型，不僅各具特點(diǎn)，而且在國(guó)際上都具有較大的影響力。與之進(jìn)行比較，對(duì)中國(guó)的醫(yī)療器械管理制度也具有借鑒和參考意義，主要內(nèi)容的比較見下表：國(guó)內(nèi)外監(jiān)管體系的具體內(nèi)容對(duì)比表對(duì)比項(xiàng)目中國(guó)美國(guó)歐盟備注管理模式為醫(yī)療器械單獨(dú)立法，根據(jù)醫(yī)療器械特點(diǎn)采納了工程管理模式，并以原則為導(dǎo)向配合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用對(duì)器械采用與藥品相同的模式，管理建立在數(shù)據(jù)庫(kù)上為醫(yī)療器械單獨(dú)立法，根據(jù)醫(yī)療器械特點(diǎn)采納了工程管理模式，并以原則為導(dǎo)向配合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用分類規(guī)則分為三類（分類目錄+分類原則，分類目錄為主）分為三類（以分類數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)）分為四類（以分類原則為依據(jù)）產(chǎn)品責(zé)任主體沒有明確規(guī)定生產(chǎn)者是主要責(zé)任體質(zhì)量體系以最終產(chǎn)品審查作為產(chǎn)品控制的主要方式要求單獨(dú)立法，強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)獨(dú)立質(zhì)量體