第一講 環(huán)境管理的職能與作用

《環(huán)境管理》

主講人李巖教授

2015年7月25-26日自然系統(tǒng)人類社會(huì)-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)需要的各種資源向自然系統(tǒng)排放各種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的廢棄物控制物質(zhì)流第一講環(huán)境管理的職能與作用一，環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)是什么？案例分析現(xiàn)代城市對(duì)于汽車所帶來(lái)的尾氣污染都基本采取制定尾氣的排放標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)制性）和對(duì)于生產(chǎn)汽車采取某些強(qiáng)制性的措施（如安裝汽車催化式排氣凈化器）。這些措施對(duì)于個(gè)體的排放率起到控制作用，但并不意味著污染的總體水平或環(huán)境污染水平得到有效的控制。即使所有路上行駛的車都是干凈的（低污染的），但仍然會(huì)有較高的排污量，因?yàn)樵诎凑绽锍萄a(bǔ)貼的規(guī)制下行車?yán)锍虜?shù)得不到控制，污染者的數(shù)量得不到控制，環(huán)境污染水平依然會(huì)保持較高的狀態(tài)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，環(huán)境問(wèn)題僅僅被看作污染問(wèn)題，也就是生產(chǎn)技術(shù)的局限性，各國(guó)主要側(cè)重于各種污染的治理。這段時(shí)間用于污染的治理費(fèi)用巨大（發(fā)達(dá)國(guó)家GNP的1-2%，發(fā)展中國(guó)家的0.5-1%），但效果不明顯。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議首次討論了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的相互聯(lián)系和相互依賴的關(guān)系。同年羅馬俱樂(lè)部發(fā)表的《增長(zhǎng)的極限》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型的計(jì)算，提出地球不具備足夠的支撐能力，第一次從學(xué)術(shù)的角度將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)。

到了1974年在墨西哥由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議聯(lián)合召開的資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針專題討論會(huì)上形成了三點(diǎn)共識(shí)：（1）全人類的一切基本需要應(yīng)得到滿足；（2）要發(fā)展以滿足需要，但又不能超出生物圈的容許極限；（3）協(xié)調(diào)這兩個(gè)目標(biāo)的方法即環(huán)境管理。1987年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)會(huì)發(fā)表的OURCOMMOMFUTURE明確提出環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)發(fā)展問(wèn)題密切相關(guān)，指出環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于人類的發(fā)展方向、發(fā)展道路和發(fā)展方式。

環(huán)境管理是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，通過(guò)全面規(guī)劃使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)，到達(dá)既要發(fā)展?jié)M足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限。

對(duì)于環(huán)境管理概念的理解;首先，協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，建立和持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，社會(huì)體系和保持與之相適應(yīng)的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎(chǔ)，這是環(huán)境管理的根本目標(biāo)。第二，要?jiǎng)佑酶鞣N手段限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的行為。人類在環(huán)境管理的活動(dòng)中扮演者管理者和被管理者的雙重角色，具有決定性的作用。因此，環(huán)境管理的實(shí)質(zhì)是要限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的行為。第三，環(huán)境管理和其它管理活動(dòng)一樣，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。環(huán)境管理要適應(yīng)科學(xué)技術(shù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅猛發(fā)展，及時(shí)調(diào)整管理對(duì)策和方法，使人類的活動(dòng)不超過(guò)環(huán)境的承載能力和自凈能力。第四，環(huán)境保護(hù)是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題，環(huán)境管理需要各國(guó)超越文化和意識(shí)形態(tài)等各方面的差異，采取協(xié)調(diào)合作的行動(dòng)。二、環(huán)境管理的手段（1）法律手段法律手段是環(huán)境管理的一個(gè)最基本的手段，依法管理環(huán)境是控制并消除污染，保障自然資源的合理利用并維護(hù)生態(tài)平衡的重要措施。

如我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《能源法》、《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》等等。政府管制主要方法：環(huán)境法律、法規(guī)；政策制度；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；

案例分析[1]：從1973年到1986年美國(guó)生產(chǎn)汽車的效率平均提高了兩倍，從17.8l/100km降低到8.7l/100km。效率提高4%來(lái)源于內(nèi)部空間的縮小，96%是由于汽車變得更輕更好。燃油的效率提高10%。私人轎車的燃油效率的提高并未使得有害氣體的排放量減少，Why？布什政府試圖說(shuō)服國(guó)會(huì)批準(zhǔn)開始實(shí)施新的汽車燃油標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高汽車的燃油效率，促進(jìn)汽車企業(yè)向更節(jié)能的方向研發(fā)。一直到2008年奧巴馬政府上臺(tái)新的法人燃油法才真正實(shí)施。案例分析：

對(duì)于廢舊節(jié)能燈回收，德國(guó)采用銷售體系和社區(qū)回收兩個(gè)平行渠道。收集網(wǎng)點(diǎn)分布在燈具專營(yíng)店、超市、藥店、電器商店，以及社區(qū)內(nèi)。像德國(guó)著名的連鎖超市雷阿爾在其361家分店都設(shè)有收集箱。此外，德國(guó)自然保護(hù)協(xié)會(huì)呼吁政府通過(guò)立法規(guī)定，零售商必須負(fù)責(zé)回收廢舊燈泡。

歐盟針對(duì)電子廢棄物于2003年頒布了《關(guān)于報(bào)廢電子電氣設(shè)備指令》（WEEE指令），最新修訂的WEEE指令中零售商回收計(jì)劃要求最晚到2014年2月，大型電子商品店(店面面積達(dá)400平方米以上的電子商品店)將必須免費(fèi)接受小型WEEE項(xiàng)目如移動(dòng)電話，而消費(fèi)者不必購(gòu)買新的產(chǎn)品。（2）經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論限制和誘導(dǎo)人們的生產(chǎn)，生產(chǎn)活動(dòng)遵循環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的基本需求。

如，（1）可交易的排污許可證，（2）稅收，庇古稅的征收，排污稅、燃油稅、產(chǎn)品環(huán)境稅、自然資源稅等（3）銀行信貸、金融、保險(xiǎn)等手段從2008年起我國(guó)開始實(shí)行綠色信貸制度和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。

排污權(quán)交易（Coase手段）如美國(guó)的排污許可證交易，我國(guó)正在試行的排污權(quán)交易等。

排污權(quán)交易機(jī)制最早是由Dales創(chuàng)建，1968年他首先提出在加拿大的安大略省建立一個(gè)能夠出售水體“污染權(quán)”的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由地方權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)各自的污染需求和消減成本分配給各企業(yè)污染權(quán)。

SO2排污權(quán)，汽油中鉛的信用交易

稅收手段（庇古手段）

稅（taxes）通常是指留作政治而補(bǔ)稅行政管理的費(fèi)用，因此一般進(jìn)入國(guó)庫(kù)而不指定為地方或部門所用；費(fèi)（charges)是由部門機(jī)構(gòu)收??；如果環(huán)境稅不能指定用于環(huán)境污染控制的公共開支，就違背了庇古稅的要點(diǎn)。在美國(guó)環(huán)境收費(fèi)對(duì)環(huán)境收費(fèi)指定用途，美國(guó)大部分環(huán)境稅都支付給如美國(guó)超級(jí)基金、美國(guó)溢油責(zé)任信托基金等一些基金組織；在法國(guó)水資源收費(fèi)以及SO2排放、揮發(fā)性有機(jī)物和NOx的稅收都被用于污染企業(yè)的減污投資。（OECD，1995）

瑞士提高碳稅后的分配效應(yīng)收入群體損失克朗/單位/年占總消費(fèi)的比例（%）最窮的20%8881.24最富的20%10260.78城市地區(qū)12610.88北部農(nóng)村13911.16

補(bǔ)貼

補(bǔ)貼在某種程度上可以看作是消極的稅收，但補(bǔ)貼的的適用有時(shí)會(huì)起到截然相反的作用。我國(guó)對(duì)清潔生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)貼、美國(guó)對(duì)中小企業(yè)的污染預(yù)防補(bǔ)貼等；對(duì)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最各國(guó)普遍使用，但是它所起到的消極作用是不容置疑的；稅收-補(bǔ)貼（3）技術(shù)手段技術(shù)手段是指借助那些既能提高生產(chǎn)率又能把對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞控制到最小限度的技術(shù)以及現(xiàn)有的污染治理技術(shù)等來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。如水污染處理技術(shù)、大氣脫硫技術(shù)、汽車尾氣治理技術(shù)等，技術(shù)可以極大地提高資源使用效率。

國(guó)家能源局日前印發(fā)《國(guó)家能源科技“十二五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》劃分勘探與開采技術(shù)、加工與轉(zhuǎn)化技術(shù)、發(fā)電與輸配電技術(shù)和新能源技術(shù)等4個(gè)重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域，并將“提效優(yōu)先”的原則貫穿至各領(lǐng)域的規(guī)劃與實(shí)施之中。在上述4個(gè)重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域中確定了19個(gè)能源應(yīng)用技術(shù)和工程示范重大專項(xiàng)，制定了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的技術(shù)路線圖，并針對(duì)重大專項(xiàng)中需要突破的關(guān)鍵技術(shù)，規(guī)劃了37項(xiàng)重大技術(shù)研究、24項(xiàng)重大技術(shù)裝備、34項(xiàng)重大示范工程和36個(gè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)。

案例分析：鉻是能夠?qū)е路伟┑挠卸敬髿馕廴疚?，在電鍍過(guò)程中釋放到大氣中去。最大允許控制技術(shù)可減少這一過(guò)程99%的鉻排放。這一標(biāo)準(zhǔn)影響了全國(guó)范圍內(nèi)2800個(gè)裝飾性鉻電鍍企業(yè)、1500個(gè)硬鉻電鍍企業(yè)和700個(gè)陽(yáng)極鉻電鍍企業(yè)。最大允許控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)因生產(chǎn)過(guò)程的種類以及企業(yè)是否新建有所不同。例如，使用硬鉻電鍍槽的現(xiàn)有企業(yè)要做到，干燥流通空氣中每立方米鉻的濃度低于0.015mg/m3。為達(dá)到這一要求，操作人員必須使用洗滌器。所有新建和現(xiàn)有的陽(yáng)極鍍鉻操作則必須達(dá)到0.01mg/m3的排放標(biāo)準(zhǔn)，或者在電鍍槽里使用濕式煙氣控制設(shè)備并且維持表面張力小于45dyn/cm（這種方法在電鍍槽表面形成了一層泡沫，使鉻揮發(fā)最?。?。所以MACT標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同的生產(chǎn)過(guò)程而有所不同，可以采用污染控制設(shè)備或改進(jìn)操作過(guò)程來(lái)達(dá)到。（4）行政手段行政手段是指國(guó)家通過(guò)各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家的有關(guān)環(huán)境保護(hù)方針政策，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施的環(huán)境管理措施。

行政手段比法律手段具有時(shí)效短，易操作的特點(diǎn)，是法律手段的有力補(bǔ)充；但是行政手段具有一定的人為性，所以經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的有效行政手段必須最后上升成為法律手段。（5）教育手段教育手段是指通過(guò)基礎(chǔ)教育，專業(yè)的和社會(huì)的環(huán)境教育，不斷提高環(huán)保人員的業(yè)務(wù)水平和社會(huì)公民的環(huán)境意識(shí)，來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理環(huán)境以及提倡社會(huì)監(jiān)督的環(huán)境管理措施。三、環(huán)境管理的主體

政府機(jī)構(gòu)企業(yè)及各類組織社區(qū)及個(gè)人制約影響政策制約相互影響環(huán)境管理的客觀對(duì)象——環(huán)境（公共物品）環(huán)境管理的主觀對(duì)象——企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人以及所有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)體

環(huán)境管理的實(shí)施者——政府（第三方公共利益的代言人）（思考是否唯一，為什么？）

激勵(lì)變革特定行為的強(qiáng)制力度缺乏準(zhǔn)確信息

基于信息的戰(zhàn)略消除政策沖突激勵(lì)手段直接的監(jiān)督管理禁

令最好的可用技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)取消補(bǔ)貼談判協(xié)議可交易許可生態(tài)稅稅務(wù)改革管理改革環(huán)經(jīng)影響評(píng)價(jià)生命周期分析產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志生態(tài)審計(jì)環(huán)境結(jié)算研發(fā)投入信息戰(zhàn)獎(jiǎng)勵(lì)與承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下達(dá)到環(huán)境改善的戰(zhàn)略企業(yè)或組織自覺(jué)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，環(huán)境信息公開、環(huán)境信息等級(jí)評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)志等

協(xié)商性的環(huán)境管理的保障機(jī)制能夠獲得相關(guān)的信息，保障有效監(jiān)督、認(rèn)證和管理，還需各項(xiàng)成本不能過(guò)高，否則難以實(shí)行。

環(huán)境體系認(rèn)證與環(huán)境產(chǎn)品認(rèn)證對(duì)于環(huán)境管理起到極大的補(bǔ)充作用。四、中國(guó)的環(huán)境管理制度1，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則“預(yù)防為主”“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”“強(qiáng)化環(huán)境管理”（1）“預(yù)防為主”的政策，就是把消除污染、保護(hù)環(huán)境的措施實(shí)施在經(jīng)濟(jì)開發(fā)和建設(shè)過(guò)程之前或之中。從根本上消除環(huán)境問(wèn)題得以產(chǎn)生的根源，大大減少時(shí)候治理所要付出的代價(jià)。（2）“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則這項(xiàng)政策明確環(huán)境責(zé)任，開辟了環(huán)境治理的資金來(lái)源。主要包括：企業(yè)必須把污染防治與技術(shù)改造結(jié)合起來(lái)，技術(shù)改造的資金要有適當(dāng)?shù)谋壤糜诃h(huán)境保護(hù)措施；征收排污費(fèi)，凡超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，依法繳納排污費(fèi)；對(duì)工業(yè)污染實(shí)行限期治理；（3）“強(qiáng)化環(huán)境管理”的政策這項(xiàng)政策是三項(xiàng)基本政策的核心。主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的立法和執(zhí)法；建立全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)管理網(wǎng)絡(luò)；運(yùn)用各種宣傳媒體廣泛動(dòng)員民眾參與環(huán)境保護(hù)，并在教育體系中逐步加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)教育；建立了多項(xiàng)制度為核心的強(qiáng)化環(huán)境管理的制度體系

2，我國(guó)的八項(xiàng)環(huán)境管理政策：老三項(xiàng)：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，“三同時(shí)”制度，排污收費(fèi)制度，新八項(xiàng)：排污許可證制度，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，城市環(huán)境綜合整治定量考核，污染集中控制限期治理（1)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)規(guī)定的調(diào)整環(huán)境影響評(píng)價(jià)中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的一系列法律規(guī)范的總和，它是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則、程序、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)以及管理措施的法定化。

對(duì)環(huán)境有影響的新建、改建、擴(kuò)建、技術(shù)改造項(xiàng)目以及一切引進(jìn)項(xiàng)目，包括區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目都必須執(zhí)行環(huán)境影響報(bào)告書審批制度。

建設(shè)單位提出以批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目建議書研究國(guó)