身份證管理體系和建設方法研究

身份證管理體系和建設方法研究

1深圳規(guī)劃的挑戰(zhàn)深圳從法律制度和城市規(guī)劃的角度出發(fā)，逐步建立了以法律制度為核心的規(guī)劃體系和規(guī)劃管理制度。隨著信息化建設工作的穩(wěn)步推進,逐步建成了規(guī)劃實施與管理的技術(shù)支撐平臺,為深圳市高水平規(guī)劃、高標準建設和高效能管理奠定了良好的基礎。但是,現(xiàn)有的規(guī)劃管理仍然存在著許多問題:一是部分規(guī)劃成果相互沖突。據(jù)統(tǒng)計,1998年以來,深圳市共完成各類規(guī)劃研究成果1278項,其中:綜合性規(guī)劃660項、專項規(guī)劃249項、規(guī)劃研究369項。規(guī)劃成果類型、層次、版本太多,由于缺乏有效的技術(shù)手段和嚴格的審查協(xié)調(diào)機制,以致部分地區(qū)不同規(guī)劃成果之間出現(xiàn)沖突,規(guī)劃的權(quán)威性受到嚴重挑戰(zhàn)。二是信息缺乏有效組織和動態(tài)維護。一方面,雖然規(guī)劃管理部門信息系統(tǒng)功能很強大,數(shù)據(jù)種類非常多,信息量非常大。但是,由于缺乏有效組織,系統(tǒng)圖層過多(500多個),面對海量信息,規(guī)劃管理者無所適從。另一方面,大量規(guī)劃成果“散落民間”,成果的有效性、完整性得不到保證。三是信息溝通渠道不暢。目前深圳市規(guī)劃和國土資源委員會的信息系統(tǒng)主要面向規(guī)劃管理部門,規(guī)劃設計單位通常難以直接獲取詳實準確的基礎資料和規(guī)劃成果。信息不對稱,直接影響了規(guī)劃編制成果的質(zhì)量。為進一步提高規(guī)劃管理水平和工作效率,迫切需要加強信息化建設,建立有效機制,加強規(guī)劃成果管理,提高規(guī)劃編制質(zhì)量和成果使用效率。2008年6月,深圳市正式啟動城市規(guī)劃“一張圖”(以下簡稱“一張圖”)研究工作,確定三年內(nèi)實現(xiàn)全市“一張圖”管理的戰(zhàn)略目標。本文結(jié)合項目工作成果,簡要介紹對“一張圖”的認識和體會。2“地圖”理論的研究2.1法律地圖是“地圖”的核心(1)深圳“一張圖”的內(nèi)涵國內(nèi)許多城市都在開展規(guī)劃“一張圖”工作,雖然名稱不盡相同,但有異曲同工之妙。什么是規(guī)劃“一張圖”?根據(jù)曾經(jīng)做過的問卷調(diào)查,答案多種多樣。但有一點是共同的,那就是“一張圖”并不是狹義的“一張圖紙”。更多的人認為“一張圖”應該是一種工作機制或制度,或者是一個工作平臺。在借鑒國內(nèi)外兄弟城市“一張圖”經(jīng)驗的基礎上,結(jié)合深圳的實際情況,經(jīng)過綜合研究,提出深圳規(guī)劃“一張圖”的定義是:“以現(xiàn)狀信息為基礎,以法定圖則為核心,系統(tǒng)整合各類規(guī)劃成果,具備動態(tài)更新機制的規(guī)劃管理工作平臺”?？臻g上,“一張圖”是基于統(tǒng)一地理坐標系的、空間連續(xù)的全市域規(guī)劃信息集合,在信息系統(tǒng)中可進行疊合顯示、分析和檢索;時間上,是具備動態(tài)更新機制,能夠及時、準確反映最新城市建設現(xiàn)狀、地籍信息、審批信息以及基礎地理信息的“現(xiàn)狀圖”;全面反映最新、有效規(guī)劃成果的“規(guī)劃圖”。(2)城市規(guī)劃總圖深圳“一張圖”包括三層一庫,即核心層、管理層、基礎層和規(guī)劃成果庫(圖1)。.核心層:包括法定圖則、空間控制等規(guī)劃信息。法定圖則主要包括法定文件和圖表,重點是規(guī)劃土地用途、開發(fā)強度及其他控制要求?？臻g控制包括全市層面的各類控制線規(guī)劃(基本生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護區(qū)、黃線、藍線、橙線、紫線、高壓線等)和局部地區(qū)城市設計、詳細藍圖空間控制總圖。管理層:包括規(guī)劃編制動態(tài)、規(guī)劃審批、規(guī)劃調(diào)整和規(guī)劃整合等管理信息。規(guī)劃編制動態(tài)信息主要指法定圖則、城市更新專項規(guī)劃、城市設計、詳細藍圖、交通市政規(guī)劃等各類規(guī)劃的編制動態(tài);規(guī)劃調(diào)整信息指規(guī)劃審批過程中涉及的對已批規(guī)劃的調(diào)整信息以及在編規(guī)劃范圍內(nèi)的最新規(guī)劃審批信息;圖則調(diào)整信息包含兩方面內(nèi)容:圖則修編及個案修改信息;規(guī)劃整合信息指以法定圖則為核心,對已批準的各類城市規(guī)劃成果進行整合,所暴露的矛盾與問題的分類匯總信息?；A層:包括地籍、建設現(xiàn)狀和基礎地理等現(xiàn)狀信息。規(guī)劃成果庫:包括綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃等規(guī)劃成果信息。2.2規(guī)范管理辦法、平臺和一張圖為保障“一張圖”建設與管理,必須加強機制制度建設,建立完善的管理體系?！耙粡垐D”管理體系包括一個辦法、一個平臺和一本手冊。一個辦法指“一張圖”管理辦法,明確處室、管理局、發(fā)展研究中心以及信息中心等部門在“一張圖”建設和管理工作中的職責分工、相關(guān)事項的處理協(xié)調(diào)機制;一個平臺是指三層一庫的“一張圖”工作平臺;一本手冊是指“一張圖”使用手冊,包括一系列的標準規(guī)范和工作規(guī)程(圖2)。(1)強化管理,確保質(zhì)量“一張圖”管理機制主要包括以下四個方面:一是規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機制。通過“一張圖”平臺,開展在編規(guī)劃“一張圖”審查,實行規(guī)劃編制全過程技術(shù)管理,確保在編規(guī)劃與已批規(guī)劃以及審批項目之間相互協(xié)調(diào),保障規(guī)劃成果的質(zhì)量。二是審批信息反饋機制。明確審批部門信息反饋職責,保障規(guī)劃審批對法定圖則等規(guī)劃的調(diào)整內(nèi)容能及時反饋到“一張圖”平臺。三是規(guī)劃實施評估機制。通過“一張圖”平臺,對規(guī)劃實施進行動態(tài)監(jiān)測,及時協(xié)調(diào)規(guī)劃編制與規(guī)劃實施之間存在的矛盾,逐步實現(xiàn)規(guī)劃編制和實施的一體化管理。四是動態(tài)更新維護機制。明確核心層、管理層、基礎層和規(guī)劃成果庫動態(tài)更新內(nèi)容、程序和部門職責,保障“一張圖”能夠及時動態(tài)更新。(2)制訂統(tǒng)一的技術(shù)標準深圳基本形成了以《深圳市規(guī)劃標準與準則》和《深圳市城市規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》為主干,相關(guān)規(guī)劃編制技術(shù)文件以及行政程序性規(guī)定為補充的技術(shù)標準體系。但是在規(guī)劃成果管理以及對現(xiàn)狀調(diào)查和基礎資料應用等方面,仍然缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準。要實現(xiàn)“一張圖”管理,必須從技術(shù)標準上加以改進和完善。通過“四大新城”試點,在總結(jié)經(jīng)驗基礎上,制訂了《“一張圖”規(guī)劃梳理整合技術(shù)規(guī)程》、《現(xiàn)狀信息調(diào)查與更新技術(shù)規(guī)程》和《城市規(guī)劃成果數(shù)據(jù)格式及制圖規(guī)范》等一系列技術(shù)標準。未來還需要制定各類規(guī)劃成果審查、驗收規(guī)則及標準;各類信息入庫、出庫審查、審核制度以及“一張圖”動態(tài)維護操作規(guī)程等。2.3不同層次的規(guī)劃整合原則和程序合理,使各層次的規(guī)劃成果相互協(xié)調(diào),解決矛盾,解決矛盾,解決矛盾,協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體“一張圖”不是簡單地將規(guī)劃成果拼合在一起,它是通過“一張圖”的工作機制,梳理各層次不同規(guī)劃成果,暴露其與法定圖則的沖突和矛盾,按照規(guī)劃整合原則和程序,解決矛盾,使之形成協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體。規(guī)劃整合是“一張圖”的重點,直接影響“一張圖”成果的質(zhì)量。(1)法定圖件的校核分析按圖則邊界銜接、控制線、土地利用、公共配套設施、道路交通、市政工程、地名七個方面內(nèi)容,對法定圖則落實相關(guān)規(guī)劃的主要控制性內(nèi)容進行校核分析,暴露、發(fā)現(xiàn)矛盾,提出處理建議。(2)相關(guān)前沿設計、結(jié)構(gòu)用地的強制布局法定圖已批法定圖則是“一張圖”的核心,是實施規(guī)劃管理的直接法律依據(jù)。通過深圳市規(guī)劃和國土資源委員會技術(shù)會議、法定圖則委員會審查的圖則草案,作為實施規(guī)劃管理的重要參考。法定圖則應落實城市總體規(guī)劃、組團分區(qū)規(guī)劃的強制性內(nèi)容,包括基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災用地。法定圖則應落實已批基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃,以及基本生態(tài)控制線、紫線規(guī)劃、橙線規(guī)劃、藍線規(guī)劃、黃線規(guī)劃等專項規(guī)劃。法定圖則與詳細藍圖、控制性詳細規(guī)劃、城市設計不一致時,原則上以法定圖則為依據(jù)。法定圖則與城市更新規(guī)劃不一致時,原則上以最新批準的規(guī)劃為依據(jù)。公共服務設施、交通設施、市政設施的數(shù)量和規(guī)模原則上以相關(guān)專項規(guī)劃為依據(jù),設施的具體用地位置原則上以法定圖則為依據(jù)。需要修改法定圖則的,按法定程序進行修改。2.4信息系統(tǒng)是“地圖”的支持地理信息系統(tǒng)是“一張圖”的重要工作平臺,是實現(xiàn)“一張圖”管理目標的重要技術(shù)支撐。(1)數(shù)據(jù)庫設計需根據(jù)信息的總體要求進行“一張圖”管理信息系統(tǒng)是在現(xiàn)有信息系統(tǒng)框架基礎上進行拓展和完善。它將擁有多種信息表現(xiàn)平臺,包括GIS系統(tǒng)、CAD系統(tǒng)、WEB頁面;針對不同應用,定制相應的基本信息配置;并且增加“一張圖”反饋信息關(guān)聯(lián)、計算機輔助校核、審查等功能。改變信息檢索形式,包括:文件形式與空間數(shù)據(jù)庫形式;目錄、關(guān)鍵字搜索、空間索引等。在現(xiàn)有GIS平臺基礎上,改進信息組織結(jié)構(gòu),根據(jù)不同部門的需求將相關(guān)圖層組合為數(shù)據(jù)集(圖3)。(2)數(shù)據(jù)庫的構(gòu)筑及組織結(jié)合ArcGIS數(shù)據(jù)組織結(jié)構(gòu),對“一張圖”空間數(shù)據(jù)按照“數(shù)據(jù)庫-子庫-專題(分類)-層-要素及屬性”的層次框架構(gòu)筑數(shù)據(jù)庫,按分類分層原則組織數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的組織調(diào)用采用樹狀結(jié)構(gòu)(圖4)。2.5資料的更新維護及管理必須建立“一張圖”動態(tài)維護更新機制,才能夠保證“一張圖”信息的準確性、現(xiàn)勢性,保證“一張圖”工作的可持續(xù)發(fā)展,其動態(tài)維護工作主要包括以下幾個方面:基礎地理、土地利用、建筑物現(xiàn)狀、公共配套設施及交通市政設施現(xiàn)狀信息必須“定期收集、定期更新維護”。法定圖則個案修改,根據(jù)相關(guān)會議紀要,通過局部“打補丁”方式更新數(shù)據(jù);整體修編的法定圖則經(jīng)審批后,在系統(tǒng)中用新批圖則整體替換舊版圖則。規(guī)劃編制信息、日常業(yè)務審批數(shù)據(jù),采取實時更新的方式動態(tài)維護。規(guī)劃整合問題應分類錄入相應圖層,已經(jīng)解決的問題,在整合問題圖層中刪除。嚴格執(zhí)行《城市規(guī)劃成果數(shù)據(jù)格式及制圖規(guī)范》、驗收規(guī)則及標準、各類信息入庫、出庫審查、審核制度,保證規(guī)劃成果真實性、完整性。3“地圖”的構(gòu)建實踐3.1趨勢二:法定圖則全覆蓋,缺少配套的分區(qū)規(guī)劃體系2008-2011年為過渡階段,由于法定圖則尚未完全編制完成,該階段主要以已批法定圖則為核心進行規(guī)劃整合,無圖則地區(qū)用已批準的詳細藍圖或城市更新規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃,無上述規(guī)劃地區(qū)使用分區(qū)規(guī)劃,形成全市“一張圖”雛形。2011年以后為正式階段,隨著法定圖則大會戰(zhàn)結(jié)束,市域范圍將實現(xiàn)法定圖則全覆蓋,實現(xiàn)真正意義上的全市“一張圖”。根據(jù)圖則修編及個案修改,進行動態(tài)更新與維護。3.2施工方法(1)評估整合前整合后協(xié)調(diào)強調(diào)全過程“一張圖”建設,包括“事前評估”、“事中協(xié)調(diào)”、“事后整合”三個環(huán)節(jié)?！笆虑霸u估”指未編圖則地區(qū),解讀相關(guān)規(guī)劃成果,開展前期研究;“事中協(xié)調(diào)”指在編圖則地區(qū),開展“一張圖”審查;“事后整合”指已批圖則地區(qū),開展以圖則為核心的規(guī)劃整合工作。(2)圖則與被指數(shù)化的問題第一層面為專項層面整合,以專項規(guī)劃為基礎,強調(diào)各專業(yè)的系統(tǒng)性,重點在于設施的數(shù)量和規(guī)模,形成各專業(yè)整合工作圖,為圖則層面整合提供依據(jù)。第二層面為圖則層面整合,以法定圖則為核心,校核法定圖則與各類相關(guān)規(guī)劃是否存在矛盾、相鄰圖則之間銜接是否得當、控制要素與上層次規(guī)劃銜接是否合理、法定圖則成果格式是否符合規(guī)范要求、成果的文本與圖表是否一致等。在編圖則地區(qū),主要涉及法定圖則方案初審、草案公示稿校核以及成果歸檔的驗收核查三個環(huán)節(jié),“一張圖”審查意見按照法定圖則審查程序逐級報批。已批圖則地區(qū),對整合問題進行分類分析,提出問題處理方案或建議。依據(jù)是否需要修改法定圖則以及問題的復雜程度分為四類(圖5):第一,不修改圖則類。雖然法定圖則與專項規(guī)劃存在矛盾,經(jīng)過分析研究,認為應該以法定圖則為準的,建議不修改圖則。第二,技術(shù)性修正類。對于不涉及用地指標調(diào)整的簡單問題,例如,圖則邊界銜接、路網(wǎng)銜接、市政管線、地名等,提出技術(shù)性修正方案。經(jīng)主管處室審定后,進行技術(shù)修正。第三,圖則修改類。涉及圖則強制性內(nèi)容修改的,必須按照圖則審批程序,經(jīng)市規(guī)劃委員會批準后,方可進行修改。第四,專題研究類。對于法定圖則與專項規(guī)劃存在矛盾的復雜問題,難以判斷是否需要修改圖則的,需要進行專題研究。例如:用地性質(zhì)、開發(fā)強度和建設規(guī)模與上位規(guī)劃發(fā)生很大變化;交通、市政及公共服務設施數(shù)量或規(guī)模遠低于專項規(guī)劃;主干道以上道路等級、寬度及走向與專項規(guī)劃不一致,鐵路及軌道交通線位與專項規(guī)劃不一致等。專題研究類問題,經(jīng)委技術(shù)會議審議,認為應修改圖則的,按圖則修改程序進行修改。3.3“地圖”的結(jié)果(1)整體規(guī)劃的依據(jù)在全面梳理各類專項規(guī)劃成果的基礎上,開展全市公共設施、道路交通、市政設施專項規(guī)劃整合。根據(jù)同一地區(qū)以新批準的規(guī)劃為依據(jù),舊版本規(guī)劃為參考;專項規(guī)劃為依據(jù),綜合性規(guī)劃為參考;地區(qū)性規(guī)劃為依據(jù),總體規(guī)劃調(diào)校的原則,結(jié)合各地區(qū)規(guī)劃編制的實際情況,對公共設施、道路交通、市政設施專項規(guī)劃進行梳理整合。完成22項道路交通規(guī)劃、15項軌道交通規(guī)劃、17項公共設施規(guī)劃、81項市政設施規(guī)劃的專項層面整合,形成全市專項規(guī)劃整合工作圖。(2)土地利用總體規(guī)劃的“一張圖”審查平臺在規(guī)劃成果梳理和專項整合基礎上,利用GIS技術(shù),加強數(shù)據(jù)庫建設,逐步建立、完善“一張圖”審查平臺。完成114項在編法定圖則以及土地利用總體規(guī)劃的“一張圖”審查工作,在圖則審查過程中發(fā)揮了巨大作用。今后,深圳市規(guī)劃和國土資源委員會計劃將法定圖則“一張圖”審查經(jīng)驗推廣應用到全委所有在編規(guī)劃審查中,必將大大減少規(guī)劃成果之間的沖突和矛盾。(3)解決規(guī)劃編制成果矛盾的途徑和平臺目前已完成119項已批法定圖則的規(guī)劃整合,發(fā)