利用民間資金助推重大項目建設研究聚合民間資金助推攀枝花重大項目建設

利用民間資金助推重大項目建設研究聚合民間資金助推攀枝花重大項目建設

隨著市場化改革的深入，攀枝花市的經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著成效，創(chuàng)造和積累了大量社會財富，個人資金規(guī)模也大幅擴大。但由于現(xiàn)有投資渠道的限制,大量民間資金以游資形式存在,呈現(xiàn)資金量大且分散的特點。對政府而言,若能成功聚合這部分民間資金,必將有效破解當下重大項目建設急需的資金瓶頸。因此,本文在分析民間資金現(xiàn)狀和利用民間資金助推重大項目建設可行性研究的基礎上,著重就如何聚合利用民間資金,助推重大項目建設進行專題研究,并針對性的進行了方案設計。一、健全和完善我國中小企業(yè)投資政策就攀枝花實際而言,我們認為在國家實施西部大開發(fā)、鼓勵民間資金廣泛參與投資項目的大背景下,只要我們認真研究現(xiàn)行政策,規(guī)避政策風險;激發(fā)民間資金熱情,做實資金來源基礎;加強引導監(jiān)督管理,提高投資回報,聚合民間資金助推重大項目建設是完全可行的。1.民間投資的主要產(chǎn)業(yè)方向自2010年國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》后,各部委相繼出臺了各項民間投資的實施細則,對民間資金進入領域的范圍、方式、發(fā)展方向進行了明確,這是改革開放以來第一次把鼓勵民間投資擺在了重要的戰(zhàn)略地位。同時,四川省2011年制定了《四川省“十二五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,今年又出臺了《關于促進物流業(yè)健康發(fā)展的實施意見》,公布了相應的發(fā)展路線圖、布局圖及市場主體培育等一系列新舉措。這都為攀枝花市實施聚合民間資金助推項目建設帶來了良好的政策機遇。2.資源開發(fā)潛力巨大,產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑分析從政府實施的戰(zhàn)略規(guī)劃來看,本市面臨著近年來最好的區(qū)域發(fā)展機遇。一是國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略?！笆濉逼陂g國家對西部地區(qū)基礎設施、資源開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設、經(jīng)濟結構調(diào)整、自主創(chuàng)新、區(qū)域布局、民生工程等領域加大投入和強化支持。二是攀西戰(zhàn)略資源具有較強的優(yōu)勢,礦產(chǎn)資源儲量豐富,水能資源得天獨厚,光熱資源獨具特色,資源開發(fā)利用潛力巨大。加之,隨著資源利用技術的不斷成熟,全市發(fā)展戰(zhàn)略目標的進一步明確,行業(yè)發(fā)展更加蓬勃有力,既產(chǎn)生了資源城市戰(zhàn)略發(fā)展的資金需求,又為民間資金投向提供了可選空間。這都將為聚合民間資金助推重大項目建設創(chuàng)造良好的發(fā)展機遇。3.居民的投資意愿強烈,銀行存款利率偏低目前,攀枝花市城鄉(xiāng)居民不僅擁有大量的民間資金(2011年末城鄉(xiāng)居民儲蓄余額達310億元),還具有較強的投資意愿,為重大項目建設提供了民間投資機遇,這主要基于以下兩方面的原因:一方面,居民缺乏理想的投資渠道。居民的現(xiàn)有投資方式主要是銀行存款或證券買賣等,但銀行存款的低利率和證券的高風險均不是居民投資的理想選擇。因此,若在風險和回報之間找到一個平衡點,建構一種風險低、而回報又相對理想的投資渠道,將極大的激發(fā)居民的投資熱情。具有公信力的地方政府顯然很適合去做這件事:以財政資金為保障,通過靈活的融資形式,為投資人帶來穩(wěn)定并高于銀行利率的回報,這顯然是攀枝花市居民樂于接受的。另一方面,負利率直接刺激了居民對自持資金保值增值的意識覺醒。據(jù)統(tǒng)計,2011年全國居民消費價格總水平同比上漲6.5%,而同期銀行一年期存款利率僅為3.5%。也就是說,居民放在銀行的存款實質上是在縮水。負利率促使居民想要尋找合理的投資渠道,來實現(xiàn)自有資金的保值增值。4.行業(yè)技術支撐已初步建立從現(xiàn)有金融環(huán)境看,融資平臺體系也為其奠定了技術支撐。一是傳統(tǒng)的銀信機構。2011年,攀枝花銀行業(yè)金融機構本外幣存款余額為662.15億元,各項貸款余額447.73億元。轄區(qū)金融機構存貸比指標值長期保持在68%以上,其穩(wěn)健的風險控制為下一步聚合民間資金提供了良好的行業(yè)技術支撐。二是小額貸款公司、擔保公司等地方融資平臺體系已初步建立。截至2011年,攀枝花6家注冊小額貸款公司累計發(fā)放貸款達32.29億元,市場活躍,現(xiàn)已成為攀枝花中小企業(yè)除銀行融資外滿足資金需求的主要手段。三是通過社會信用體系建設、金融政策完善等多種措施,全市金融生態(tài)環(huán)境進一步優(yōu)化,為聚合民間資金奠定了良好的金融環(huán)境。二、工具拉動民間資金的融資模式就目前國內(nèi)聚合民間資金成功案例來說,其采用的運作模式大致分為兩類:一類是以金融工具撬動民間資金的融資模式(以下簡稱“金融融資模式”);另一類是以基建項目為主導,引民間資金成為項目建設主體,直接參與建設的運營模式(以下簡稱“項目籌資模式”),前者體現(xiàn)了政府自身的融資能力,而后者主要強調(diào)政府對外招商能力。(一)財政融資模式1.金融融資模式該融資模式的核心思想是:以現(xiàn)代金融工具為基礎,通過市場運作將民間資金聚合起來,變成政府的可控資本,然后由政府對一些重點項目進行投資建設。具體的操作方法:一是加強與銀信部門的溝通聯(lián)系,盡可能的提高銀行擴大信貸范圍和信貸額的積極性。二是以優(yōu)質項目為依托,通過信托、私募等基金形式或產(chǎn)權交易方式,由政府搭建融資平臺來吸納民間資金,然后再由政府主導,將吸納的資金投資到有回報的項目中;或是以項目擁有的資產(chǎn)為基礎和項目資產(chǎn)可預期收益為保證,將項目資產(chǎn)證券化,由政府搭建的融資平臺到資本市場進行融資。金融融資模式的優(yōu)點在于,政府可以用自身的“種子”輕易“點燃”民間資金的熱情,發(fā)揮地方財政資金的杠桿作用,不僅能解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展的資金短缺問題,還能開辟廣大民間資金的投資渠道。但缺點也十分明顯:一是部分金融工具的合法性存在政策風險,且審批要求和流程十分嚴格,其融資成本較高;二是由于金融工具的責任主體是由政府搭建的各種融資平臺,這就使得政府不得不面臨融資后可能出現(xiàn)的各種市場風險,一旦形勢出現(xiàn)較大變化,政府可能背負大額債務,這將對地方財政的平穩(wěn)運行造成不可回避的硬傷。2.政府主導下的企業(yè)融資。在資現(xiàn)階段,攀枝花市運用金融融資模式進行融資,除傳統(tǒng)的銀信借貸外,還包括:委托貸款和發(fā)行企業(yè)債券、短期融資債券、中期票據(jù)等。通過這幾年金融融資模式的實踐,我們認為有以下兩點值得借鑒。一是以優(yōu)質項目為前提。目前,政府的融資需求大多通過具體項目予以體現(xiàn),而項目質量的優(yōu)劣恰是確保這一融資目標實現(xiàn)的重要前提。因此,政府在融資項目的選擇上,既要有前瞻性,更要有務實性。特別是在當前金融信貸收緊和土地管理從嚴的政策環(huán)境下,政府以地招商、以地融資、以地還款的融資空間已受到擠壓,這就要求政府應及早結合自身的發(fā)展戰(zhàn)略(如大力實施“三個加快建設”,大力推進“三個走在全省前列”等),綜合包裝產(chǎn)業(yè)、市政、基建、土地開發(fā)等項目,吸引長期的、符合城市戰(zhàn)略發(fā)展的資金。保安營機場項目融資目標的順利實現(xiàn),其根本原因就在于該項目符合當時的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。二是以融資主體為支撐。在當前金融體制下,政府直接融資仍面臨種種限制,這就使得地方政府通過建立融資平臺作為融資主體進行運作,仍將成為往后較長一段時期內(nèi)重要的融資方式。在融資平臺建設上,需要擺脫舊有的僅僅視平臺為一種融資工具的短視做法,而要通過明確政府和融資平臺在項目投資建設上的邊界,將其打造為市場化的公司制企業(yè),集項目包裝、項目融資、項目建設、項目管理為一體,以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和運營。(二)項目融資模式1.政府主導的項目籌資模式項目籌資模式是以鼓勵民間資金直接參與基礎設施項目建設的新型投資方式。按照民間資金在項目建設中的承建比例劃分,其操作可歸為兩類:一類是以BT融資方式為藍本,并在此基礎上演化出的如BOT、BOO、BLT、BOOST、BTO以及BOOT等,其理念是政府通過契約授予民間資金以一定期限的特許專營權,許可其融資建設和經(jīng)營特定的公用基礎設施,并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款,回收投資并賺取利潤,在特許權期限屆滿后,將基礎設施無償移交給政府。另一類方式是PPP,即公私合作的項目建設方式。該方式是指政府和民間資金基于某個公共項目結成合作關系,并通過簽訂雙方協(xié)議明確各自的權利和義務、風險和收益,以最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢,實現(xiàn)雙贏甚至多贏。簡單的說,PPP本質就是政府以公共資源參與或政府擔保的形式與民間資金進行基礎設施共建。項目籌資模式的優(yōu)點在于:一是通過未來財政收入即期化,緩解政府資金的暫時短缺?；谡椖恳话憔哂匈Y金需求量大、回收期長等特點,易造成地方財政收支矛盾,形成資金缺口,而這種模式的分期回購正是彌補財政資金供給缺口的有效方式;二是投資主體的多元化,可以合理分散政府所需承擔的投資風險;三是引導民間資金的合理投向,既優(yōu)化了資源配置,提高了資金利用效率,又維系了資本市場的正常秩序,及早抑制了投資、炒作等混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)。但不可否認的是,項目籌資模式的運作需要以足夠的政府財力為支撐,才能保障項目籌資模式的有序運行和項目建設的順利推進。2.適當降低金融風險按照項目籌資模式的操作方式,結合全市實踐,政府需要在對項目所具有信息做出全面了解的基礎上,應注重以下四個事項:一是合理設置融資項目投入資金回收期。對投資方而言,資金的高流動性是實現(xiàn)自身資源合理配置的前提,是提高企業(yè)運作效率的基礎。如果項目建設周期長,則意味資金投入后的回收期也長,這無疑會降低資金的流動性,從而增加資金適用的機會成本,是投資方所不愿看到的。所以,政府應有意識的控制項目投入資金回收期,以符合民間資金高流動性的特征。二是對城建項目進行適當分解。大型城建項目往往會在資金方面抬高投資方的準入門檻,易將部分有建設能力而暫缺資金的投資方拒之門外,從而在一定程度上縮減了政府對投資方的可比選空間。因此,一旦城建項目過大,則應對項目進行適當分解,以“小項目”的形式進行籌資建設,這將極大拓展政府對投資方的可比選空間,有效降低政府在該項目中投入的各項機會成本。三是加大投資方對項目建設回報的預期收益。這里的預期收益不僅包括由項目建設本身獲得的會計利潤,還包括政府通過各種政策措施所給予優(yōu)惠而形成的無形收益。按照該邏輯,當投資方預計項目的會計利潤可能不高時,政府恰可以適當運用政府職能,在政策層面上,給予投資方優(yōu)惠,這些優(yōu)惠或許不能直接反映在私人部門當前可度量的會計賬面上,但在一定程度上能影響投資方對項目預期收益的判斷。四是加強對投資方資質的比選工作。政府應加強對投資方資質的比選工作,對投資方執(zhí)行合同的能力進行充分考察,選定有能力、有經(jīng)驗的投資方,以避免造成政府資源的浪費。三、結合公共資金的一般原則和基本原則(一)政府引導,社會支撐,專常結合我們認為,攀枝花聚合民間資金的總體思路為:政府主導、市場運作、產(chǎn)業(yè)支撐、項目依托、公司運營。政府主導:以政府資產(chǎn)和權益為載體融資聚財、以政府為管理主體調(diào)控和引導、以政府為監(jiān)控主體防控風險。市場運作:遵循資金的逐利本性,發(fā)揮市場的配置優(yōu)勢,以市場手段拓展資金的聚合效應。產(chǎn)業(yè)支撐:以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為媒介,建立資金集聚的引流池,放大產(chǎn)業(yè)貢獻,提高綜合能效。項目依托:堅持以項目聚資,區(qū)別項目性質,分類實施,信托推動,提升項目聚合能力。公司運營:培育主體,搭建平臺,放開搞活,增強聚資增效的綜合能力,建立永久性的融資通道。(二)基本基礎為有效緩解工業(yè)企業(yè)融資難題,破解城市公用事業(yè)項目建設資金瓶頸,本文針對性的確定了解決思路(見下表)。1.銀信部門以解燃當前之難受歐債危機的后續(xù)影響、國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能整體過剩等綜合因素的共同作用,工業(yè)企業(yè)面臨著極大的經(jīng)營風險,這迫使企業(yè)不得不為了生存或發(fā)展向銀信部門融資,以解燃眉之急。但事實上,由于現(xiàn)有的金融環(huán)境和信貸政策更傾向于一、三產(chǎn)業(yè),工業(yè)企業(yè)的融資行為大多被拒之門外。2.創(chuàng)新城市公用項目的融資模式,擴大投資主體的盈利空間(1)針對具有收費功能的城市公用事業(yè)建設項目,應建立特許經(jīng)營制度,將政府的事(公用事業(yè)),通過合同約定的方式,租賃給企業(yè)去辦(經(jīng)營),其運作核心就是“官督民辦”,而操作流程正屬于項目籌資模式的范疇?！⑻卦S經(jīng)營制度的原因。一是隨著城市規(guī)模的逐步擴大,城市公用基礎設施的供應不斷增多,財政支出壓力日益加大,而特許經(jīng)營正好可以通過民間投資的方式,降低公用事業(yè)對地方財政的高依賴性。二是作為投資主體的投資方,可以憑借其掌握的專業(yè)知識,更有利于公用事業(yè)的開發(fā)、建設和經(jīng)營,符合社會總體利益最大化的目標。三是在特許經(jīng)營下,投資方將對所投資的公用事業(yè)擁有較高水平的自主經(jīng)營權,這就有助于調(diào)動投資方的積極性,使其精心設計,細心經(jīng)營,從客觀上滿足社會公眾對公用事業(yè)服務質量不斷提高的要求?！檬聵I(yè)特許經(jīng)營的操作模式。按照承租企業(yè)和政府之間承擔風險比例的不同,應對不同類型的公用事業(yè)采取相應的特許經(jīng)營模式。具體的操作模式可分為以下兩種:一是全部風險特許經(jīng)營(CRI),即項目籌資模式中的BOT模式。在該模式下,政府首先對外進行公用事業(yè)項目開發(fā)招商,經(jīng)與承租企業(yè)簽訂BOT特許協(xié)議之后,承租企業(yè)將對承租項目擁有完全自主的開發(fā)權和經(jīng)營權,自負盈虧,并承擔各種風險(見圖1)。CRI模式的好處在于政府將完全不承擔風險責任,適用于企業(yè)對某一公用事業(yè)相關市場的全面開發(fā)和經(jīng)營管理,比如供水特許經(jīng)營。二是共擔風險特許經(jīng)營(CRP),即項目籌資模式中的PPP模式。與CRI不同的是,CRP中的承租企業(yè)與政府共同出資,組建特定項目開發(fā)企業(yè)對項目進行建設(見圖2)。其中,承租企業(yè)承擔項目建設和經(jīng)營過程中的技術風險,以及它投入的部分投資風險;政府只承擔出資時的投資風險。就攀枝花市實踐而言,特許經(jīng)營制度及其操作流程等事項已被社會熟知,這從今年競價簽訂的金江和馬坎污水處理廠項目、阿蘇達和普達建設項目就可以看出。所以,本文在此將不對該模式的具體操作細節(jié)做過多的介紹,而著重強調(diào)這樣一個事實,即憑借著富集的自然資源和較高的攀西名氣,攀枝花市已逐步成為目前西南地區(qū)最具經(jīng)濟價值的投資洼地,對外具有一定的招商吸引力,存在相當數(shù)量的投資商愿意來攀,對水電氣及其他城市公用事業(yè)項目進行開發(fā)、建設和經(jīng)營。那么,如何將這種投資意愿轉換成實際行為?其關鍵是:在不增加百姓消費負擔的前提下,盡力擴大投資商的盈利空間,以達到投資商逐利的盈利預期?；仡檲D1和圖2,我們不難發(fā)現(xiàn),投資商的盈利主要來自三部分:一是項目建成后,投資商的經(jīng)營收入;二是政府依據(jù)協(xié)議對項目進行回購的收入;三是項目在建設和經(jīng)營過程中,政府給予的稅式支出,即政策優(yōu)惠?？紤]到城市公用事業(yè)項目的公益性,政府對項目的消費價格將進行嚴格控制,這就決定了投資商盈利空間的擴大將不會以經(jīng)營收入為主,而依賴于后面的回購收入和政策優(yōu)惠兩個部分。因此,在與來攀投資商洽談投資項目時,可以通過提高回購價格和加大政策優(yōu)惠,擴大投資商的盈利空間,以盡快促成項目協(xié)議的簽訂,讓百姓早日享受因項目建成而帶來的生活便利和實惠。(2)針對不具有收費功能的城市公用事業(yè)建設項目,我們認為應綜合運用金融融資模式和項目籌資模式,通過市國投等現(xiàn)有融資平臺,組建城市基礎設施信托投資公司,以高于市場平均回報預期,把分散在城鄉(xiāng)居民中的閑散資金聚集起來,投資于該類項目建設?！A設施信托概念?；A設施信托是指信托投資公司在接受委托人的委托之后,經(jīng)雙方簽署相關的信托合同,利用自己的名義參與基礎設施運作,而委托人將根據(jù)信托合同中的約定獲得相應的信托收益。如果信托公司接受的是單個委托人的委托,稱為單一信托;如果接受的是多個委托人的委托,則稱集合信托。———基礎設施信托的運作框架。根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有基礎設施信托的運營模式,結合實際情況,本文提出了平臺—聯(lián)動運營模式的信托運作框架(詳見圖3)。平臺—聯(lián)動運營模式是指,基礎設施信托公司首先通過社會公開募集信托資金(該步驟的本質是委托貸款,隸屬金融融資模式),再憑借信托資金和自有資金與政府達成BT或PPP等協(xié)議,并組建相應的基礎設施項目公司,對項目實施建設(該步驟隸屬項目籌資模式),然后,信托公司通過獲取項目建設報酬給予民間資金一定的信托回報。———建立基礎設施信托的作用。一是可以提高基礎設施本身的運作效率。通常情況下,基礎設施信托需要由專門的信托公司全權負責,這就實現(xiàn)了項目融資—投資—運營—監(jiān)管一體化的市場運作,提高了民間資金的配置和運用效率。二是拓寬了民間資金的投資渠道。由攀枝花市運用金融融資模式的實踐可以看出,群眾既有較強的投資欲望,又有大量的閑散資金,但受制于金融知識匱乏的限制,其投資渠道相對較窄,所持資金也面臨著貶值的風險。在這種情況下,基礎設施信托的建立不僅解決了民間資金投資渠道窄的問題,還可以憑借信貸公司掌握的專業(yè)知識讓民間資金保值增值。三是促進全市現(xiàn)有融資平臺的轉型。自全國各地大搞基建項目以來,地方政府的債務越背越多,已構成不可忽視的經(jīng)濟安全問題。為此,國家對現(xiàn)有地方融資平臺進行了全面清理,這就意味如果我們還把融資平臺僅視為一種短期的融資工具,那在今后一段時期內(nèi)我們的融資途徑將日漸縮窄,融資行為也將更加被動。所以,我們可以提前做好相關準備工作,基于現(xiàn)有的融資平臺,將其打造為市場化的公司制信托企業(yè),以實現(xiàn)為政府長期融資的初衷。基于攀枝花實際,我們建議:以市城投為信托公司的組建平臺,把通過招商引資讓利于投資商的利益,讓渡于參與資金募集的城鄉(xiāng)居民,以此吸引民間資金,參與城市基礎設施建設,營造出“兩贏局面”,既完成了基礎設施項目的建設,又切實提高了城鄉(xiāng)居民的收入。目前,信托回報的分配方式通常以“固定收益+浮動收益”的形式為主,且回報率遠高于市場平均水平。需要補充說明的是,從攀枝花市目前的金融投資環(huán)境來看,基礎設施信托既不存在缺乏技術支撐的問題(如通過整合現(xiàn)有融資平臺,已能基本滿足基礎設施信托組建所需的技術要求),也不存在信托資金募集難的問題(如前文所述,城鄉(xiāng)居