公共管理課件-公共事業(yè)管理概述

社會公共事業(yè)概述第一節(jié)社會公共需要與公共事業(yè)第二節(jié)社會公共事業(yè)的資源配置第三節(jié)社會公共事業(yè)管理的特點(diǎn)

第一章社會公共事業(yè)概述

第一節(jié)社會公共需要與公共事業(yè)公共事業(yè)管理的基本范圍公共事業(yè)和社會公共需要之間的關(guān)系公共事業(yè)在現(xiàn)代社會中的作用公共事業(yè)管理的基本范圍什么是公共事業(yè)內(nèi)涵：社會公共事業(yè)或稱公共事業(yè)，是向居民、廠商、政府等不同社會主體，提供具有社會公共需要性質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，以滿足社會公眾利益的需要和維持社會整體的正常運(yùn)行。簡言之，社會公共事業(yè)是為滿足社會公共需要而產(chǎn)生并發(fā)展起來的活動領(lǐng)域，或曰從事社會公共事務(wù)的行業(yè)。公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論

1954年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅?A?薩謬爾森提出了產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論，把產(chǎn)品消費(fèi)上的兩個特點(diǎn)當(dāng)作是劃分產(chǎn)品性質(zhì)的定義性標(biāo)準(zhǔn)。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論排他性具有排他性是可以在市場機(jī)制條件下被提供的物品和服務(wù)需要具備的必要特征。

如果物品和服務(wù)的潛在使用者沒有達(dá)到潛在供給者提出的條件，他們就可能被拒絕使用該物品和服務(wù)或者說被排除在該物品和服務(wù)使用者的范圍之外，那么，這些物品和服務(wù)就具有排他性。當(dāng)排他完全不可行時，只要有人供給某一物品和服務(wù)，任何人都可以從中受益，例如空氣、國防等。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論排他性排他并不是一個涇渭分明的界線，排他實質(zhì)上是成本問題而不是邏輯問題，可行不可行依賴于執(zhí)行成本的高低。因此，排他性允許有不同的程度，而且隨著技術(shù)條件的變化，物品能否排他也可能發(fā)生變化。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論使用或者消費(fèi)的共同性

區(qū)分物品或者服務(wù)的另一個標(biāo)志性特征是使用或者消費(fèi)的共同性。一些物品和服務(wù)可以被消費(fèi)者共同和同時使用，其數(shù)量和質(zhì)量并不會因此減少或降低，比如天氣預(yù)報；其他一些物品和服務(wù)卻只能被個人而不是共同消費(fèi)，即如果被一個消費(fèi)者使用，就不能被第二個消費(fèi)者使用，比如面包。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論使用或者消費(fèi)的共同性和排他性一樣，物品或服務(wù)在消費(fèi)的共同性上，也不是決然地分為兩極，它們只是在共同消費(fèi)的程度上有所差別。事實上，只有很少的物品或服務(wù)是完全可以共同消費(fèi)的，大部分物品和服務(wù)都落在純粹個人消費(fèi)物品和純粹共同消費(fèi)物品構(gòu)成的連續(xù)體內(nèi)。它們只是在一定限度內(nèi)可以共同消費(fèi)，也就是說，在一定限度內(nèi)增加一個共同消費(fèi)者的邊際成本為零，一旦超過這個限度，新增加的人可能會使其他人的消費(fèi)數(shù)量減少或者質(zhì)量降低。比如說高速公路的使用、班級規(guī)模的擴(kuò)大等。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論物品與服務(wù)的分類消費(fèi)的排他性和共用性是兩種相互獨(dú)立的屬性，邏輯上，它們把物品和服務(wù)分為四類。表3.1物品和服務(wù)分類的矩陣

排他性個人使用共同使用可行私人物品可收費(fèi)物品不可行共有資源公益物品公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論物品與服務(wù)的分類排他完全可行而且消費(fèi)完全具有競爭性的是純粹的私人物品，茶杯、食物等都屬于這類物品。排他完全不可行而且消費(fèi)完全具有共同性的是純粹的公共物品，國防、燈塔可以作為這類物品的典型。

共用資源是排他不可行但消費(fèi)具有競爭性的物品，我們無權(quán)排除任何用戶對資源的使用，但是，任一用戶的使用都會影響其他用戶使用一定量的該產(chǎn)品。如公海里的魚，

可收費(fèi)物品具有排他性和共用性的特征，如電視節(jié)目。

公共事業(yè)的基本范圍公共事業(yè)的外延共有資源和可收費(fèi)物品都是介于私人物品和公共物品之間的準(zhǔn)公共物品。而公共物品和準(zhǔn)公共物品都是公共事業(yè)的范疇，兩者共同構(gòu)成了公共事業(yè)的外延。公共事業(yè)的基本范圍什么是公共事業(yè)管理管理：含有管轄、控制、處理的意思；管理是組織在某種環(huán)境中，根據(jù)客觀條件的約束，通過各種資源的運(yùn)用，以最優(yōu)或合意的策略和方法，達(dá)到自己的某種目的的過程。

公共事業(yè)組織的管理：公共事業(yè)組織在一定的環(huán)境和條件下，動員和運(yùn)用有效資源，采取計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等方式對社會準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)提高生活質(zhì)量，保證社會利益目標(biāo)的活動過程。公共事業(yè)的基本范圍

什么是公共事業(yè)管理公共事業(yè)管理的主體是公共事業(yè)組織。公共事業(yè)管理的目標(biāo)是有效使用公共資源和提供公共物品。為了達(dá)到目標(biāo)，公共事業(yè)管理的過程中，不可避免地涉及到公共權(quán)力的使用。公共事業(yè)管理的客體是準(zhǔn)公共物品。公共事業(yè)管理的職能包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制。公共事業(yè)的基本范圍什么是公共事業(yè)管理公共事業(yè)管理和工商管理（私人部門管理）、行政管理是人類社會的三個個基本管理領(lǐng)域，在一般組織與管理理論方面有著共同之處，某些私人部門、行政部門管理的模式、原則、方法和技術(shù)等同樣適用于公共事業(yè)部門，可以適當(dāng)借鑒和應(yīng)用。公共事業(yè)管理的范圍公共事業(yè)管理與企業(yè)管理區(qū)別從管理的目的看，公共事業(yè)管理是公益性的，企業(yè)管理是盈利性的。從物質(zhì)資源看，公共事業(yè)管理所需資源部分來自于收入，部分來自于政府補(bǔ)貼，企業(yè)管理所需資源來自于投資回報。從績效評估看，公共事業(yè)管理績效評估偏重于社會效益，企業(yè)管理績效評估偏重于經(jīng)濟(jì)效益。公共事業(yè)管理的范圍公共事業(yè)管理與行政管理的聯(lián)系

行政管理，指國家行政機(jī)關(guān)依法直接管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的活動。與公共事業(yè)管理有許多相通之處。管理目的是相同的。即維護(hù)社會秩序，維持和增進(jìn)社會公共利益。管理范圍上有聯(lián)系。兩者在特定公共事務(wù)管理上是重合的。管理主體上有聯(lián)系。公共事業(yè)管理的主體是公共組織，而行政組織即政府居于公共組織的核心地位，決定著整個公共事業(yè)管理的基本方向。公共事業(yè)管理的范圍公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別管理主體不同。行政管理的主體是政府機(jī)關(guān)，有決策性職能；公共事業(yè)管理的主體是公共事業(yè)組織，側(cè)重服務(wù)性和執(zhí)行性職能。管理方式不同。行政管理主要依靠直接的行政管理手段，公共事業(yè)管理隨著管理層次由高向低的不同，還有法律手段、經(jīng)濟(jì)手段，其他柔性手段在公共事業(yè)管理中占有十分重要的地位管理的獨(dú)立性和非獨(dú)立性不同。行政管理主體不具有獨(dú)立性，整個行政系統(tǒng)就是一個等級組織；公共事業(yè)組織具有獨(dú)立性。社會公共需要與公共事業(yè)

社會公共需要的特征

客觀性

人們需要什么，社會需要什么，要受制于人們客觀存在的生存條件和活動水平?？陀^性通常還表現(xiàn)為共同性，即在一定的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會文明程度上，一些社會共同事務(wù)便不以人的主觀意愿而產(chǎn)生。

在滿足社會公共需要方面，人類社會并不是完全被動的和消極無為的；相反，它恰恰是人們主觀上如何提高自身生產(chǎn)力水平與改善生存條件的表現(xiàn)，不同社會中社會公共需要滿足狀況的水平及其差異，在很大程度上，是由人們對社會公共需要的認(rèn)識程度和應(yīng)對能力所導(dǎo)致的。

社會公共需要與公共事業(yè)

社會公共需要的特征

社會性人類社會存在一些并非以具體個人要求表現(xiàn)出來的需要，而是以社會整體的要求反映出來的需要，它表征的是社會的共同需要和利益。從協(xié)調(diào)社會成員與集團(tuán)之間的利益——反映在社會安全、秩序等要求——推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)社會文明提高，保護(hù)人類生存環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展等諸多方面。社會公共需要與公共事業(yè)

社會公共需要的特征多樣性

人們社會活動的復(fù)雜性與千差萬別，使公共需要有著內(nèi)容與表現(xiàn)形式的多樣性。社會共同事務(wù)的不斷增加，人類社會活動領(lǐng)域的增多與層次的深入，使社會公共需要的內(nèi)容日益豐富，表現(xiàn)形式日益復(fù)雜；隨之而來的是這種需要的規(guī)模不斷擴(kuò)大，層次和水平的逐漸提高，新的社會公共需要被不斷催生出來，使社會公共需要呈現(xiàn)出無限的發(fā)展性。這既是一個如何調(diào)節(jié)社會資源配置的過程，同時又是如何有效地發(fā)揮各種組織功能的過程。

社會公共需要與公共事業(yè)

社會公共需求是公共事業(yè)發(fā)展的基本動力當(dāng)今社會業(yè)已形成規(guī)模龐大、種類繁多，層次多樣、分工細(xì)化的公共事業(yè)。從公共事業(yè)的產(chǎn)生來說，是社會公共需要直接推動的結(jié)果；在現(xiàn)代社會中，公共事業(yè)的發(fā)展更來自社會公共需要提出的各種要求。社會公共事業(yè)與公共需求社會公共需要主要通過公共事業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)得到滿足滿足這種需要的產(chǎn)品與服務(wù)已成為社會分工協(xié)作的產(chǎn)物，集體智慧與共同勞動的結(jié)晶——主要依靠社會公共事業(yè)來滿足。公共事業(yè)領(lǐng)域的確也還存在一定個性化和獨(dú)創(chuàng)性的勞動，但這對現(xiàn)代社會的公共事業(yè)只是起到補(bǔ)缺拾遺的作用。社會公共事業(yè)與公共需求社會公共需要對公共事業(yè)的壓力和挑戰(zhàn)突出的批評有：公立學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；人浮于事，效率低下，官僚主義盛行，缺乏對人的關(guān)懷，等等。

社會公共事業(yè)在現(xiàn)代社會中的作用首先，社會公共事業(yè)是維系現(xiàn)代社會正常運(yùn)行和發(fā)展的基本條件。

其次，社會公共事業(yè)是現(xiàn)代社會公眾利益實現(xiàn)的需要。再次，社會公共事業(yè)是滿足現(xiàn)代社會公眾多樣化需要的重要途徑。

第二節(jié)社會公共事業(yè)的資源配置公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)提供的理論基礎(chǔ)產(chǎn)品性質(zhì)劃分理論公共物品和準(zhǔn)公共物品由公共事業(yè)提供的理由公共事業(yè)資源的提供方式政府提供混合提供公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)提供的理論基礎(chǔ)公共物品和準(zhǔn)公共物品由社會公共事業(yè)提供的理由首先，市場因追求利潤而出現(xiàn)的各種問題，有可能損害公共利益，就需要市場以外的公共部門來解決。公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)提供的理論基礎(chǔ)公共物品和準(zhǔn)公共物品由社會公共事業(yè)提供的理由“搭便車”問題使市場無法提供以公共利益為主的物品。國慶節(jié)燃放焰火的案例案例分析：樓道里路燈壞了，為什么遲遲沒有人修理？公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)提供的理論基礎(chǔ)公共物品和準(zhǔn)公共物品由社會公共事業(yè)提供的理由體現(xiàn)社會公益性目的的活動應(yīng)由社會公共事業(yè)承擔(dān)。案例：婚檢服務(wù)能否免費(fèi)提供？

2003年10月1日開始實行新的《婚姻登記條例》，取消了強(qiáng)制性婚檢的規(guī)定。此后，全國各地的婚檢率急劇下降。鑒于婚檢率過低的現(xiàn)象，浙江省舟山縣普陀區(qū)政府規(guī)定，從2004年5月9日開始，所有新婚和孕前夫婦體檢不用付錢，每對夫婦213元的檢查費(fèi)由區(qū)政府承擔(dān)。案例討論：婚檢服務(wù)政府買單的道理何在？社會公共事業(yè)資源的提供方式社會公共事業(yè)提供的公共物品和準(zhǔn)公共物品，由政府機(jī)制和政府與市場相結(jié)合的混合機(jī)制來提供。

社會公共事業(yè)資源的提供方式政府提供

定義：社會公共事業(yè)所需資源的籌集、配置由政府承擔(dān)，政府用公共財政負(fù)責(zé)公共事業(yè)的開支，支持和發(fā)展社會公共事業(yè)，向居民提供公共物品和準(zhǔn)公共物品，以滿足社會公共需要。社會公共事業(yè)資源的提供方式政府提供

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，幾乎所有國家的公共部門在為全社會提供教育和公共衛(wèi)生保健服務(wù)方面起著主導(dǎo)作用。教育和衛(wèi)生保健等此類具有明顯的社會收益的服務(wù)，不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，更有文化功能、科學(xué)功能和社會功能，其價值在于能為國家和社會帶來相應(yīng)的公共利益，就需要由代表公共利益的政府來保證和實現(xiàn)，實施積極干預(yù)，運(yùn)用公共財力予以支持的部門。社會公共事業(yè)資源的提供方式混合提供

定義：在支撐和發(fā)展社會公共事業(yè)所需要的資源中，既有政府掌握的公共財政投入，又有公共事業(yè)通過市場機(jī)制提供其產(chǎn)品與服務(wù)，從社會組織和個人獲得的資源投入。社會公共資源的提供方式原因

首先，對于某些準(zhǔn)公共物品，如果單憑政府供給，難免造成使用過程中的低效率，并使得政府財政難以支撐。經(jīng)典案例：“公共綠地”悲劇。原因分析：公共利益和個人利益之間的矛盾。日常案例：醫(yī)療體制改革前后的變化，辦公室里的空調(diào)和復(fù)寫紙。思考：混合供給中政府的職責(zé)所在。社會公共資源的提供方式結(jié)論為避免“公共綠地”的悲劇，首先是不能僅用政府掌握的公共財政作為公共事業(yè)的唯一資源，也不能不加限制地聽任居民對公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的任意享用。政府可以通過管制或其他減少這類物品使用的措施，以及有時將一些準(zhǔn)公共物品變成私人物品的提供方式，來解決這個問題。

并且，同時改變政府角色。社會公共資源的提供方式

其次，政府機(jī)制在提供公共物品和準(zhǔn)公共物品上的缺陷?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，既存在著“市場失靈”的現(xiàn)象，同樣也會出現(xiàn)“政府失靈”的問題：政府的活動大都忽略成本因素，即使計算也難以精確。政府活動有其自身的內(nèi)在性和組織目標(biāo)

政府在決策、參與和管理社會公共事務(wù)的活動過程中，具有追求自身利益最大化的理性，同樣考慮自己的利益得失，而并不完全出于“公共”利益的考慮，因此會產(chǎn)生出特定的行為偏差，使社會支付的、保證公共事業(yè)部門正常運(yùn)作的費(fèi)用，大大超過社會所必須支付的成本。

社會公共資源的提供方式信息的不完備

政府難以充分了解公共事業(yè)的真實成本和運(yùn)行效率，并對其作出準(zhǔn)確的評價。政府管理能力的限制

政府的管理能力包括計劃……等水平同樣是一個變量。它受社會整體的文化科學(xué)水平、公眾行為模式和觀念的制約，并不取決于一項或若干項政策與體制方面的變革效應(yīng)。

改革把市場機(jī)制引入公共事業(yè)領(lǐng)域，使政府掌控和主導(dǎo)的配置資源方式，由單一的計劃方式擴(kuò)展至與市場機(jī)制相結(jié)合的方式。

第三節(jié)社會公共事業(yè)管理的特點(diǎn)公共事業(yè)管理的一般特點(diǎn)影響公共事業(yè)管理的基本因素公共事業(yè)管理的組織特性

公共事業(yè)管理事務(wù)更多的是集中在人與人、階層、群體之間，以及他們與社會制度、體制以及組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系方面，因而，公共事業(yè)管理的屬性主要顯現(xiàn)為管理的社會性。社會公共事業(yè)管理的一般特點(diǎn)公共事業(yè)管理的社會性公共事業(yè)管理的一般特點(diǎn)

它既不同于從事私人物品生產(chǎn)和經(jīng)營的工商管理，也不完全等同于提供秩序和安全效用這類純公共物品的行政管理，它有公共物品管理的成分，但更多的是介于工商管理和行政管理之間的適用于準(zhǔn)公共物品的管理。公共事業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)是通過不同的組織進(jìn)行的，不同組織的組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、功能上的差異，使公共事業(yè)管理在顯現(xiàn)其具有的一般社會性以外，又有著各自領(lǐng)域的特殊性。

公共事業(yè)管理的特殊性影響公共事業(yè)管理的基本因素

政府決定供給數(shù)量和消費(fèi)價格，一方面滿足社會對公益性事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的需要；另一方面避免提供這些產(chǎn)品與服務(wù)的提供者為取得超額利潤，損害社會公共利益；政府設(shè)立資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對提供公益性事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的機(jī)構(gòu)作出限制，避免私人物品市場中因企業(yè)進(jìn)退自由而出現(xiàn)的那種破壞性競爭，以保證這些產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)和質(zhì)量的穩(wěn)定；政府制定強(qiáng)制性的質(zhì)量與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證公共事業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)的水平。壟斷性因素影響公共事業(yè)管理的基本因素

公共事業(yè)各個領(lǐng)域如何提供產(chǎn)品與服務(wù)，產(chǎn)品與服務(wù)包含的內(nèi)容等，不可避免地受到一定社會的現(xiàn)代化程度，以及意識形態(tài)、價值觀、政治制度等因素的影響。這些領(lǐng)域的管理中，存在不同社會制度的特色，也反映了它的專用性。專用性因素影響公共事業(yè)管理的基本因素案例：美國的教育券浙江長興的教育券分析：

1、美國的教育券與浙江長興的教育券的異同

2、在“全國百強(qiáng)縣”長興取得成功的教育券政策可以在全國推廣嗎？專用性因素影響公共事業(yè)管理的基本因素

以學(xué)校管理為例，其專業(yè)性反映在以下方面：（1）學(xué)校管理的目標(biāo)難以確定。（2）學(xué)校管理的目標(biāo)難以測量。（3）學(xué)校教育的工作對象是學(xué)生，“生產(chǎn)”過程存有一定程度的不可控性。專業(yè)性因素影響公共事業(yè)管理的基本因素

各種階層、利益集團(tuán)都會用多種途徑，試圖對政府的公共事業(yè)政策的制定與實行產(chǎn)生影響，以維護(hù)自己的既得利益，爭取新的利益。對公共事業(yè)管理的評價和判斷無法避免一定程度的主觀性，因此“關(guān)于工作和發(fā)展重點(diǎn)的商定都會成為微觀政治的爭斗”。

政治性因素公共事業(yè)管理的組織特性

現(xiàn)代社會，絕大多數(shù)物品的提供是通過各種社會組織實現(xiàn)的，滿足社會公共需要的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等，也是通過學(xué)校、科研院所、藝術(shù)團(tuán)體和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等組織實現(xiàn)的?，F(xiàn)代社會中，只有組織起來的人，才有可能去實現(xiàn)他所承擔(dān)的社會職能?，F(xiàn)代公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的組織化途徑公共事業(yè)管理的組織特性公共行政機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)組織

公共事業(yè)組織不具備行政組織具有的突出的政治性。它從事的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等活動，主體內(nèi)容是這些活動本身的專業(yè)性質(zhì)，更多地反映活動所體現(xiàn)的內(nèi)在規(guī)律；公共事業(yè)組織服務(wù)的受益者也呈多樣化和多層次性，既可以是全體社會成員，也可能是社會某一群體，或通過某一群體的受益，