關(guān)于我國糧食儲備問題研究的綜述

關(guān)于我國糧食儲備問題研究的綜述

隨著中國糧食流通體系市場化改革的深入發(fā)展，糧食儲備作為糧食流通的主要監(jiān)管手段，越來越受到重視。圍繞國家糧食儲備問題,理論界展開了廣泛深入的探討?，F(xiàn)將近年來關(guān)于國家糧食儲備問題研究觀點(diǎn)綜述如下。一、糧食儲備在現(xiàn)代社會中處于緊急狀態(tài)對糧食儲備的必要性,理論界的觀點(diǎn)主要有以下幾個方面:1.糧食儲備是銜接產(chǎn)需、平衡供求的“蓄水池”。糧食作為在使用價(jià)值上有著特殊重要性的商品,其再生產(chǎn)過程有如下兩個鮮明特點(diǎn):一是糧食的季節(jié)性生產(chǎn)與常年消費(fèi)相對應(yīng);二是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織在一起。糧食生產(chǎn)的季節(jié)性、不穩(wěn)定性及糧食消費(fèi)的常年性和連續(xù)性,決定必須進(jìn)行一定的糧食儲備,以解決供求矛盾,確保常年消費(fèi)。否則就會難以調(diào)劑余缺,造成供求失衡。2.糧食儲備是確保糧食安全的客觀要求。世界糧農(nóng)組織指出,為保證糧食安全,必須儲備一定數(shù)量的糧食,使糧食庫存不低于年消費(fèi)量的17%—18%,以保證必需的糧食供應(yīng)量。糧食庫存低于17%,糧食形勢即處于不安全狀態(tài);低于14%,糧食安全即處于緊急狀態(tài)。這是當(dāng)前世界對糧食儲備必要性最具代表性的觀點(diǎn),基本上為世界各國所認(rèn)同。3.糧食儲備作為政府調(diào)控糧食市場的重要物質(zhì)手段,是糧食流通體制市場化改革的必然需求。我國高度統(tǒng)一的糧食計(jì)劃體制被打破,市場機(jī)制開始被引入糧食經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。但由于國家手中沒掌握一定數(shù)量的糧食,無力調(diào)控市場,只能依靠行政命令,往往事與愿違,反而加劇了供求矛盾。因此,要深化糧食流通體制改革,在開放糧食市場,放開購銷價(jià)格,全面實(shí)行糧食產(chǎn)、購、銷市場化的同時(shí),應(yīng)抓緊建立適度規(guī)模的國家專項(xiàng)糧食儲備,作為政府對糧食市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的物質(zhì)手段。4.糧食儲備是富民強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分。對于以種糧為主的農(nóng)戶而言,種糧收益至關(guān)重要。為保護(hù)種糧農(nóng)戶的利益,需要有相應(yīng)的糧食儲備規(guī)模。5.糧食儲備是保持社會安定的重要戰(zhàn)略措施。我國糧食總量、品種結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布的不平衡,常常引起市場糧食價(jià)格出現(xiàn)大幅度的波動。糧食是人民生活的必需品,糧食穩(wěn),人心定。這就要求實(shí)行糧食儲備,國家通過專儲糧的合理吞吐,保證市場糧價(jià)的基本穩(wěn)定,消除不平衡,從而為社會穩(wěn)定提供基本的物質(zhì)保證。在認(rèn)可糧食儲備的正面作用及必要性的同時(shí),有學(xué)者指出,糧食儲備調(diào)節(jié)也有負(fù)面作用和局限性。例如,糧食儲備量是有限的,在市場出現(xiàn)暫時(shí)性波動時(shí),糧食儲備調(diào)節(jié)是有效的,但當(dāng)市場出現(xiàn)幅度較大、時(shí)間較長的波動時(shí),儲備的調(diào)節(jié)就會困難。糧食儲備調(diào)節(jié)的局限性決定了不可過分依賴糧食儲備。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對糧食儲備的需求大大減小,且儲備調(diào)節(jié)的替代手段也越來越多,越來越有力。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局講,貨幣(外匯)儲備比糧食實(shí)物儲備具有更大的靈活性,應(yīng)有更低的成本和更高的效率。二、機(jī)制運(yùn)行錯位,影響糧食儲備安全糧食儲備制度在實(shí)施和運(yùn)行過程中取得了相當(dāng)?shù)某尚?但其弊端和缺陷卻日益顯露,導(dǎo)致了運(yùn)行效果與預(yù)期目標(biāo)的差異。對此,理論界進(jìn)行了深入的分析,認(rèn)為國家糧食儲備制度主要存在以下幾個方面的問題:1.糧食儲備的運(yùn)營機(jī)制和運(yùn)作方式仍未跳出傳統(tǒng)的計(jì)劃思路,吞吐機(jī)制不靈活,宏觀調(diào)控效率低。中國糧食儲備仍處在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的靜態(tài)管理格局,其運(yùn)營機(jī)制和運(yùn)作方式?jīng)]有新的突破,糧食儲備的吞吐仍然由糧食行政部門層層分解計(jì)劃指標(biāo),各級主管部門得到相應(yīng)指標(biāo)后,后續(xù)的財(cái)政保障往往也不能落實(shí),而等儲備真正落到實(shí)處按照上級意圖開始運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí),市場糧情早已發(fā)生了變化。由于國家吞吐糧食并未通過市場,其運(yùn)作方式和運(yùn)營機(jī)制是隨同政府的定購糧將指標(biāo)層層分配到了糧管所和農(nóng)戶,這對糧食市場的供求關(guān)系調(diào)整不會有大的影響,同時(shí)運(yùn)作程序的繁多也制約了儲備調(diào)控作用的時(shí)效。因此儲備的調(diào)控功能不會得到真正的發(fā)揮,儲備效用大大滯后。2.糧食儲備的基本目標(biāo)不明確或出現(xiàn)目標(biāo)錯位。在糧食儲備的多重目標(biāo)中,糧食安全供給是主導(dǎo)目標(biāo),而穩(wěn)定收入、穩(wěn)定價(jià)格、提高效益目標(biāo)則是衍生目標(biāo)。但從近幾年國家糧食儲備運(yùn)行看,價(jià)格支持和穩(wěn)定生產(chǎn)者收入日益成為專項(xiàng)儲備的主要目標(biāo),使糧食儲備的基本目標(biāo)偏離保障糧食安全需要而出現(xiàn)錯位。3.糧食儲備主體多元化,調(diào)節(jié)決策分散。目前中央、省、市、縣四級儲備并存的格局,使糧食市場上有多個不同層次的調(diào)控主體,他們有各自獨(dú)立的利益,不利于分清責(zé)任;目前實(shí)行地方政府對糧食生產(chǎn)和流通全面負(fù)責(zé)的制度,使庫存糧食的運(yùn)作很大程度上取決于縣市一級政府,但由于各地具體情況不同,對糧食儲備政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同,從而難以在時(shí)空和力度上協(xié)調(diào)一致,導(dǎo)致“逆向操作”問題。4.糧食儲備制度與收購制度存在政策性矛盾?，F(xiàn)行國家糧食儲備制度是對市場價(jià)格的一種間接干預(yù),而國家糧食收購制度則是政府對市場價(jià)格的一種直接干預(yù)。而我國現(xiàn)行的國家糧食儲備制度與糧食收購制度是聯(lián)系在一起的,將糧食收購制度與糧食儲備制度相嵌接就使糧食儲備制度同時(shí)具有直接干預(yù)和間接干預(yù)兩種性質(zhì)。這種由政府人為確定收購價(jià)的作法使專儲糧在價(jià)格上具有了某種“剛性”,影響了專儲糧在市場上的靈活操作。5.糧食儲備布局不盡合理,難以實(shí)現(xiàn)儲備糧規(guī)模儲存效益。目前,國家儲備糧承儲庫點(diǎn)仍比較分散,國家專項(xiàng)儲備糧全國仍有2800多個承儲庫點(diǎn),有相當(dāng)多的中央儲備糧承儲庫點(diǎn)的儲存量低于500萬公斤,且與地方商品糧在同一個庫點(diǎn)一起進(jìn)行管理,監(jiān)管難度較大,使主管部門難以了解中央儲備糧庫的真實(shí)情況。同時(shí),地方承儲庫點(diǎn)倉容規(guī)模小,儲存條件差,增加了國家儲備糧的管理成本和經(jīng)營成本,難以實(shí)現(xiàn)儲備糧的規(guī)模經(jīng)濟(jì)管理。6.輪換經(jīng)營機(jī)制不健全,影響了儲備糧的安全儲存。一是承儲企業(yè)無輪換經(jīng)營權(quán),不能根據(jù)市場變化適時(shí)進(jìn)行輪換,需輪換時(shí)要層層報(bào)批,實(shí)施時(shí)往往會喪失最佳的市場輪換機(jī)會;二是相關(guān)政策不配套,制約著承儲企業(yè)的輪換經(jīng)營,主要表現(xiàn)在:輪換費(fèi)用難以落實(shí)到基層承儲企業(yè),輪換資金沒保證,輪出輪入的價(jià)格政策不明確,在近年糧食市場價(jià)格低于國家保護(hù)價(jià)較多的情況下,使承儲企業(yè)難以進(jìn)行正常輪換。這樣就導(dǎo)致超期儲存量逐年增多,部分糧食嚴(yán)重陳化。7.糧食內(nèi)外貿(mào)體制分離,制約了儲備糧調(diào)控效率和經(jīng)營效益。在國內(nèi)、國際糧食貿(mào)易日益一體化的今天,提高儲備糧調(diào)控效率和經(jīng)營效益,必須利用國際糧食市場。但由于中國儲備糧主管部門不擁有糧食進(jìn)出口權(quán)利,糧食內(nèi)外貿(mào)體制分離,使糧食進(jìn)出口成本增加,時(shí)常背離市場信號,逆向操作,加劇了國內(nèi)糧食市場的波動,嚴(yán)重制約了儲備糧調(diào)控效率和經(jīng)營效益。8.國家糧食儲備規(guī)模過大。根據(jù)世界各國經(jīng)驗(yàn),糧食安全儲備規(guī)模約是糧食消費(fèi)總量的17%,其中緩沖儲備5%,周轉(zhuǎn)儲備12%。目前我國糧食專項(xiàng)儲備接近甚至超過市場流通量的l/3,即使不考慮農(nóng)民手中的儲備,政府專項(xiàng)儲備即可達(dá)到國際公認(rèn)的安全水平,顯然規(guī)模太大。儲備規(guī)模過大,不僅加重財(cái)政負(fù)擔(dān),而且減少儲備調(diào)節(jié)的靈活性。三、國家糧食儲備的合理規(guī)模針對糧食儲備制度存在的一系列問題,理論界認(rèn)為,健全國家糧食儲備制度的根本出路在于繼續(xù)深化改革,在市場化改革中不斷完善國家糧食儲備制度,構(gòu)建吞吐靈活、調(diào)控高效的儲備糧運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作方式和經(jīng)營管理體制。具體對策主要包括以下幾個方面:1.改革儲備糧吞吐調(diào)節(jié)運(yùn)作方式。從過去注重對供求總量的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向更多地注重對糧食市場價(jià)格的調(diào)節(jié),進(jìn)而影響公眾對糧食價(jià)格的預(yù)期,達(dá)到穩(wěn)定糧價(jià)的目的。今后,儲備糧的吞吐要直接通過糧食批發(fā)市場進(jìn)行,公開業(yè)務(wù)操作,避免“內(nèi)部人控制”。這樣不僅可減少實(shí)施環(huán)節(jié),降低調(diào)控成本,而且調(diào)控的效果更為直接、有效。2.合理調(diào)整國家儲備糧布局,建立現(xiàn)代化的儲備糧物流體系?？偟脑瓌t是必須按照規(guī)模適度、布局合理、高效靈活、便于調(diào)控的要求進(jìn)行,通過中央新建庫裝糧指標(biāo)劃轉(zhuǎn)、購銷或異地輪換的方式,抓緊將儲備糧主要集中儲存于交通便利、設(shè)施完善的中央直屬糧庫、地方大中型國家糧庫,盡快全面實(shí)現(xiàn)國家儲備糧垂直管理的目標(biāo),確保儲備糧“管得好、調(diào)得動、用得上”。3.確定國家糧食的適度儲備規(guī)模。國家糧食儲備規(guī)模必須綜合考慮國內(nèi)糧食供求狀況、政府的財(cái)政支付能力、國際糧食市場情況、儲備需求和儲備供給能力及其它的糧食市場調(diào)控手段等因素來確定。目前較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為,國家糧食儲備的合理規(guī)模應(yīng)由兩部分組成:一是安全儲備;二是市場調(diào)節(jié)儲備。國家糧食安全儲備是國家務(wù)必保證的,最低規(guī)模應(yīng)高于FAO規(guī)定的后備儲備規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),其保險(xiǎn)底線為400—500億公斤,當(dāng)然,它應(yīng)隨著人口的變動而相應(yīng)變動。國家糧食市場調(diào)節(jié)儲備規(guī)模是一個動態(tài)的變量,要隨國內(nèi)糧食生產(chǎn)形勢、流通狀況、糧食流通體制改革進(jìn)展情況、中央政府對糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策以及國際糧食市場等因素的變動進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。根據(jù)糧食儲備的目標(biāo)和作用,綜合各方面因素,現(xiàn)階段中國糧食安全儲備規(guī)模可確定在700億公斤,市場調(diào)節(jié)儲備大致致可安排在300—500億公斤,這樣國家糧食儲備總規(guī)模在1000—1200億公斤較為適宜。4.建立健全全國糧情預(yù)報(bào)警系統(tǒng)并進(jìn)行靈敏的市場監(jiān)測。國家要根據(jù)糧食生產(chǎn)成本、主要農(nóng)產(chǎn)品的比較效益、經(jīng)營費(fèi)用及合理利潤等情況,劃定糧食價(jià)格的波動區(qū)間,以掌握儲備糧的吞吐時(shí)機(jī)。為此,國家要建立完善的糧食預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng),特別要及時(shí)準(zhǔn)確地反映全國各地糧食市場的價(jià)格動態(tài),并加強(qiáng)對市場價(jià)格的分析研究,預(yù)測發(fā)展趨勢,為政府的糧食調(diào)控決策提供依據(jù)。5.合理設(shè)置糧食儲備層次。目前理論界較流行的觀點(diǎn)是:國家糧食儲備應(yīng)以中央儲備為主,省級儲備為輔,但要改變糧食儲備層次較多的狀況,逐步取消市、縣兩級地方儲備;而從長遠(yuǎn)看,中央和省兩級儲備、兩級調(diào)控則最終也要逐步走向一級儲備、統(tǒng)一調(diào)控,集中儲備糧調(diào)控權(quán)。6.改善儲備糧的品種結(jié)構(gòu)。從穩(wěn)定糧價(jià)和提高儲備糧的經(jīng)濟(jì)效益的角度看,需要解決儲備糧品質(zhì)和結(jié)構(gòu)問題。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織秘書處推薦的指標(biāo),按不同谷物估算,各品種儲備量應(yīng)達(dá)到年平均消費(fèi)量的比率為:小麥25—26%、大米14—15%、粗糧15%,即小麥、大米、粗糧的儲備量分別占總儲備量的比例應(yīng)約為46%、27%、27%。這是就全國范圍而言的,對不同地區(qū),這個比例應(yīng)有所不同。另外,要重點(diǎn)儲存優(yōu)質(zhì)品種,特別是稻谷,要改變以往南方以儲存早秈稻為主的做法,而儲存符合口糧消費(fèi)要求的優(yōu)質(zhì)稻品種。7.合理確定糧食儲備的目標(biāo)。健全中國糧食儲備,應(yīng)根據(jù)我國糧食生產(chǎn)和流通的實(shí)際情況,將糧食儲備的政策目標(biāo)重點(diǎn)定位在保障市場糧價(jià)的相對穩(wěn)定,同時(shí)兼顧糧食儲備的經(jīng)濟(jì)效益;從我國的國情和糧情看,在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi),糧食儲備的目標(biāo)應(yīng)以糧食安全和穩(wěn)定農(nóng)民收入、穩(wěn)定市場糧價(jià)并重。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,在糧食儲備的多重目標(biāo)中,糧食安全供給是主導(dǎo)目標(biāo),而價(jià)格、收入、效益目標(biāo)則是衍生目標(biāo)。政府建立糧食儲備的首要目標(biāo)是以豐補(bǔ)歉、確保歉收年份糧食供應(yīng)的安全,而價(jià)格目標(biāo)和收入目標(biāo)應(yīng)讓位于相應(yīng)的價(jià)格政策、市場政策和收入支持政策。8.建立新型的糧食儲備組織系統(tǒng)的營運(yùn)機(jī)制。糧食儲備管理組織應(yīng)是從中央到地方的垂直組織,即地方儲備管理機(jī)關(guān)屬于中央儲備機(jī)關(guān),而不是隸屬于同級地方政府,而且地方儲備管理機(jī)關(guān)也不是在所有地方設(shè)立,而應(yīng)考慮逐步按市場區(qū)域來設(shè)置。在決策與執(zhí)行程序上,由中央儲備管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)模決策、財(cái)政預(yù)算和吞吐決策,地方儲備機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)執(zhí)行中央機(jī)關(guān)的計(jì)劃和指令,并監(jiān)督儲備經(jīng)營企業(yè)對儲備糧的管理、吞吐計(jì)劃的執(zhí)行情況。9.理順糧食內(nèi)外貿(mào)體制,實(shí)行內(nèi)外貿(mào)一體化,使糧食儲備的輪換銷售和補(bǔ)庫與進(jìn)出口有機(jī)結(jié)合起來。糧食進(jìn)出口業(yè)務(wù)應(yīng)從外貿(mào)部門分離出來,與糧食儲備一起劃歸國家計(jì)委統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)的統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合。今后,糧食的進(jìn)出口要與國家儲備糧的吞吐調(diào)節(jié)緊密掛鉤,具體說,當(dāng)國際市場糧價(jià)較高時(shí),可以增加國家儲備糧收購,增加部分用于出口,以實(shí)現(xiàn)增值;當(dāng)國際市場糧價(jià)較低時(shí),多進(jìn)口一些國內(nèi)需要的優(yōu)質(zhì)糧食品種充實(shí)儲備,以優(yōu)化中央儲備糧食的品種、品質(zhì)結(jié)構(gòu)和降低庫存成本,以提高儲備糧的經(jīng)濟(jì)效益。10.儲備糧要以合理價(jià)格適時(shí)吞吐。完善國家糧食儲備制度,應(yīng)適當(dāng)確定儲備糧吞吐價(jià)格,抓住時(shí)機(jī),靈活掌握。市場價(jià)如果在保護(hù)價(jià)以上,國家儲備不收購糧食,或者以市場價(jià)格定量收購,市場價(jià)如低于保護(hù)價(jià),國家儲備則應(yīng)按保護(hù)價(jià)敞開收購,這樣才能真正起到對糧食的保護(hù)作用。糧食的拋售也要根據(jù)各個時(shí)期不同的市場情況,制訂拋售價(jià),在市場價(jià)格低于拋售價(jià)的情況下,國家儲備糧不出庫銷售,如因庫存調(diào)整確需出售時(shí),應(yīng)按市場價(jià)格限量出售。如果市場價(jià)格上漲,則可適當(dāng)增加銷售,在市場糧價(jià)達(dá)到拋售價(jià)時(shí),則應(yīng)自動大量拋售。國家儲備糧的拋售一定要改變過去的低價(jià)狀況,拋售價(jià)格一般應(yīng)定在比正常市場價(jià)略高的水平上。這樣,糧食價(jià)格的上漲才不會突破一定的界限(拋售價(jià)),才能防止糧價(jià)的暴漲,并維持正常的儲備糧庫存,保證推陳儲新。11.建立靈活的國家儲備糧輪換經(jīng)營管理機(jī)制。要改變現(xiàn)行輪換審批辦法,儲備糧的年度輪換,由各承儲庫點(diǎn)按總儲存量20—30%的比例,根據(jù)市場行情,按照價(jià)格隨行就市的原則,擇機(jī)進(jìn)行輪換。按照超支不補(bǔ)、節(jié)約歸己使用的原則,輪換費(fèi)用由總公司對分公司包干,分公司對各承儲企業(yè)進(jìn)行包干,