我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的修改完善

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的修改完善

1989年，中國正式頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》。當時，該法律的頒布成為國家環(huán)保意識進步的象征，也是中國環(huán)境保護事業(yè)走上制度化道路的跡象，對保護和改善環(huán)境質(zhì)量，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。但是由于局限于當時的立法背景,其立法目的、指導思想、基本原則、主要制度以及法律責任等方面的一些規(guī)定不可避免地被打上了時代的烙印。因此,隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施、社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、科學發(fā)展觀和社會主義生態(tài)文明建設(shè)理念的提出,該法已經(jīng)嚴重滯后于社會現(xiàn)實,產(chǎn)生了諸多問題,如我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的立法理念和原則未能充分反映可持續(xù)發(fā)展的要求;法律制度存在著濃厚的計劃經(jīng)濟色彩,在其建構(gòu)上未能引入市場機制;環(huán)境管理體制運行不暢;環(huán)境立法體系不完善;部分環(huán)境法規(guī)則條文相互矛盾,等等(P125-126)。從總體來看,越來越多的跡象表明這部法律已經(jīng)不能滿足中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此,在總結(jié)我國環(huán)境保護立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,在借鑒國外有關(guān)立法的實踐,修改完善現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》,勢在必行。一、全面修改指導思想任何一部法律的修改都要遵循一定的指導思想,這將決定法律修改的范圍、步驟和進程,否則法律的修改活動在進行過程中極有可能出現(xiàn)反復(fù),導致修改進程難以順利進行。目前,對于《環(huán)境保護法》修改的指導思想存在多種觀點(P18-19),但主要集中在個別修改和全面修改兩種觀點之爭上。個別修改的觀點是主張在保持該法原有整體形態(tài)的基礎(chǔ)上,只對不適應(yīng)環(huán)?，F(xiàn)實需求的部分條文進行修改,修改內(nèi)容強調(diào)增加條文之間的協(xié)調(diào)性和提高模糊條款的可操作性以及增進法律規(guī)定的先進性,通過對部分條文的重點突破來解決如何保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,以及有效地保障人體健康等突出問題。全面修改的觀點則認為《環(huán)境保護法》的基本內(nèi)容已遠遠落后于時代,許多規(guī)定早已過時,無法適應(yīng)新時期環(huán)境保護工作的要求,因此需要對該法的全盤內(nèi)容進行徹底改觀,其實質(zhì)相當于另立一部內(nèi)容迥異的法律。按照全面修改的指導思想進行修改,可以有效地消除《環(huán)境保護法》與其他單行法之間的矛盾,更多地借鑒先進的環(huán)境立法思想和立法技術(shù),滿足環(huán)境保護的全面需求。但是,全面修改也意味著修改內(nèi)容增多,需要對該法所涉及到的立法思想、原則、制度、條文,以及該法的框架、結(jié)構(gòu)都要進行充分的調(diào)研和論證,這勢必會增加修法的工作量,致使修法時間拉長,而這與環(huán)?，F(xiàn)實急切的法律需求不相適應(yīng)。個別修改則著眼于重點需求,集中解決部分條文的現(xiàn)實矛盾,如公眾環(huán)境權(quán)益問題、限期治理期限問題等,通過限定修改范圍,達到有效地控制修法工作量,從而縮短修法周期,有效地滿足環(huán)保法治的要求。但是個別修改畢竟是權(quán)宜之計,如果目標定得太低,反而不利于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展,并且僅作微觀條文的修改而不進行宏觀思想和原則的轉(zhuǎn)變,也會導致《環(huán)境保護法》在適用中缺乏相應(yīng)的張力,致使立法很快和現(xiàn)實相脫節(jié)。因此在該法的修改指導思想上,既不能陷入全面修改的立法理想主義,也不能接受個別修改的立法實用主義,而是要在保證法律的前瞻性和現(xiàn)實性的基礎(chǔ)上尋求一種相對合理主義。在此,“宏觀轉(zhuǎn)向”與“微觀重點突破”相結(jié)合的修改指導思想更為我們所認同,“宏觀轉(zhuǎn)向”指的是立法思想和原則一定要符合可持續(xù)發(fā)展的要求,這既是環(huán)境保護法發(fā)展的大勢所趨,也是我國目前的主張;“微觀重點突破”指的是在條文修改上要限定修改范圍,重點解決目前環(huán)境保護迫切解決的突出問題。通過上述兩方面的結(jié)合可以達到以下目的:“宏觀轉(zhuǎn)向”為該法接受和運用先進的環(huán)境法律思想留下一定的適用余地,當微觀條文不能滿足現(xiàn)實需要的時候,可以充分發(fā)揮和利用宏觀思想的指導作用,而“微觀重點突破”則滿足了修法的現(xiàn)實需求。二、環(huán)境保護中發(fā)揮的作用環(huán)境法雖然是一個新興的法律部門,但是隨著調(diào)整領(lǐng)域的日益擴大和在環(huán)境保護中發(fā)揮的重要作用,現(xiàn)已發(fā)展成為一個規(guī)模宏大、綜合性極強的法律體系。環(huán)境法在世界各國呈現(xiàn)出不同的模式,它們在理論上歸屬于不同種類,為我國《環(huán)境保護法》的修改提供了可資借鑒的模式選擇。(一)法的觀點:環(huán)境與資源保護法體系的制定,為主體的法律依據(jù)根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,基本法是由全國人大制定并頒布,并且統(tǒng)領(lǐng)該領(lǐng)域的具體法律、法規(guī),因此主張《環(huán)境保護法》為基本法的觀點認為,在我國環(huán)境與資源保護法體系中,《環(huán)境保護法》應(yīng)該成為僅次于《憲法》的環(huán)境保護基本法,是制定單項環(huán)境保護法規(guī)的依據(jù)。而主張《環(huán)境保護法》按照法典化模式進行修改的觀點,堅持要將包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》在內(nèi)的所有環(huán)境法律、法規(guī)加以研究審查、修改或補充,從而形成一個《中華人民共和國環(huán)境法典》,以取代現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》。(二)美國“政策法”環(huán)境政策法政策法模式是指環(huán)境立法以宣示和體現(xiàn)國家環(huán)境政策為主,將環(huán)境政策予以定型化、規(guī)范化和法定化,使其具有嚴格意義上的“法律”性質(zhì)的法,其典型代表是美國的《國家環(huán)境政策法》。政策法模式立法規(guī)制的對象主要是針對政府,規(guī)定了政府對環(huán)境保護問題做什么以及怎樣做,是重點調(diào)整和約束政府行為的法律。制度法模式是指環(huán)境立法主要規(guī)制單位和個人不可為的環(huán)境污染和破壞行為及其如果違反則應(yīng)該承擔的法律后果,我國目前的《環(huán)境保護法》具有典型的制度法模式特征,其立法的重點就是調(diào)整和約束企業(yè)的行為。(三)環(huán)境法的修法模式:從“法律”到“政策”和“地方”之間的互動,從“政府”理念法模式是指環(huán)境保護法的內(nèi)容強調(diào)環(huán)境主義理念在法律條文中的貫徹,此類法律要求國家各個部門,包括國家立法機關(guān)在制定相關(guān)法律的時候都要充分考慮環(huán)境主義的理念和要求,并且要把法律所主張和貫徹的理念貫徹到各個部門的工作中去。立法的目的不是希望通過一部法律來解決環(huán)境問題,而是國家要求通過理念層面的引導,形成對環(huán)境主義認識的同一,并最終將該理念轉(zhuǎn)化為一致的行動力。典型的理念法模式如我國的《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》,它們貫徹的分別是“清潔生產(chǎn)”和“循環(huán)經(jīng)濟”的環(huán)境主義理念。實用法模式是指環(huán)境立法強調(diào)環(huán)境問題在立法中的指向性作用,立法內(nèi)容也主要圍繞著相應(yīng)的環(huán)境問題展開,當不同性質(zhì)的環(huán)境問題出現(xiàn)時,國家就會出臺不同內(nèi)容的環(huán)境法律,強調(diào)通過環(huán)境行政許可和環(huán)境管理,達到控制和消除環(huán)境污染行為的作用。在實用法模式下,環(huán)境法的調(diào)整對象、調(diào)整領(lǐng)域十分分散,并且調(diào)整的環(huán)境法律關(guān)系也具有復(fù)雜性和多變性,因此,環(huán)境法調(diào)整手段也相應(yīng)地具有針對性和靈活多樣的特點。荷蘭的環(huán)境立法長時期以來一直是分立式立法,即存在一種污染就制定一部相關(guān)的法律(P196-197),實用法的特征比較突出。各國實踐中的環(huán)境立法對于上述立法模式的選擇,并沒有十分嚴格的界限限定。有時同樣一部法律可以屬于兩種模式,如美國的《國家環(huán)境政策法》是政策法,同時也是最早的環(huán)境基本法之一(P55-56)。但是,我國目前對于《環(huán)境保護法》修改模式的討論過分集中于單一模式的選擇上,即主要討論能否將該法升格為環(huán)境基本法,甚至能否一步到位形成《環(huán)境法典》,此種討論方向明顯忽視了我國修法所面臨的主要矛盾。如同其他部門法律在我國的實施遇到的挑戰(zhàn)一樣,環(huán)境法也面臨著“權(quán)力高于法律”的挑戰(zhàn)。某些地方政府考慮到本地經(jīng)濟發(fā)展的目標和需求,會采取措施規(guī)避環(huán)境法的強制性規(guī)定或者通過向立法、司法、環(huán)境保護行政部門施加壓力的方式來保護對環(huán)境有嚴重影響的企業(yè),甚至出現(xiàn)環(huán)境污染損害賠償案件判決結(jié)果下達后,地方政府幫助敗訴的排污企業(yè)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或阻撓判決執(zhí)行的荒唐行為。這些行為使環(huán)境法的規(guī)定形同虛設(shè),加劇了環(huán)境問題解決的難度。因此,如果把修法模式僅限定于基本法,即使經(jīng)過漫長的修法周期,環(huán)境法的地位得到提高,但結(jié)果極有可能是環(huán)境立法仍停留在目前的理想主義層面。鑒于此,我們認為目前環(huán)境法的修法模式應(yīng)該從環(huán)境法面臨的主要矛盾入手,重點解決“權(quán)力”與“法規(guī)”、“國家”與“地方”之間的突出問題,使《環(huán)境保護法》向政策法模式和理念法模式接近。在該法中重點做出約束政府行為,明確政府責任,公眾參與監(jiān)督政府的條文;同時在該法中融入先進的環(huán)境理念,并且要求國家各部門在開展日常工作時貫徹和實施該理念?！董h(huán)境保護法》修改的最終的目標乃是基本法和法典化。三、環(huán)境法體系與環(huán)境資源法律體系的協(xié)調(diào)問題中國自1979年制定第一部專門的《環(huán)境保護法(試行)》以來,已經(jīng)頒布實施了20多部環(huán)境與資源保護的法律,有關(guān)環(huán)境與資源保護的法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件更是不計其數(shù),中國已在環(huán)境立法領(lǐng)域形成了一個范圍廣闊、內(nèi)容龐大的環(huán)境法體系。但單行法律越多,法律規(guī)范之間的重復(fù)和沖突越凸顯。從我國環(huán)境資源法律體系的現(xiàn)狀來看,現(xiàn)行《環(huán)境保護法》只能被認為是一部污染防治方面的綜合性法律。因此,在不改變《環(huán)境保護法》法律地位的情況下,如何處理《環(huán)境保護法》與其他單行法的關(guān)系,使環(huán)境法整體成為一個有機聯(lián)系的、科學的與和諧的法律體系,這是修法中不可回避的議題。筆者認為,修改后的《環(huán)境保護法》雖然在法律地位上與單行法相同,但是它要具有統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性、指導性,并且避免在法律的具體規(guī)定上與單行法重復(fù),這樣既可以為其在法律地位上的提升預(yù)留空間,也可以避免與單行法規(guī)沖突。(一)環(huán)境法律規(guī)范的整體統(tǒng)領(lǐng)性強調(diào)《環(huán)境保護法》立法的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)具有概括性和完整性,能夠與諸多單行法規(guī)相互配合、協(xié)調(diào),從而共同形成邏輯結(jié)構(gòu)完整、綜合性、互補性較強的環(huán)境法律規(guī)范整體。強化《環(huán)境保護法》的統(tǒng)領(lǐng)性,必須避免現(xiàn)行法中部分法律規(guī)定特別具體而規(guī)章的規(guī)定比較抽象的現(xiàn)象,如《環(huán)境保護法》在規(guī)定綜合性目標的同時,還規(guī)定了具體的法律措施,其結(jié)構(gòu)中有大量應(yīng)由規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容;與此同時,其對自然生態(tài)和資源保護的抽象原則性規(guī)定又太少,以至于該法僅呈現(xiàn)出污染防治法的作用。由《環(huán)境保護法》發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用,單行環(huán)境法律對各部門的職能進行具體規(guī)定,以便各部門各司其職,相互配合。(二)對《環(huán)境保護法》趨勢判斷的切實化要求綱領(lǐng)性強調(diào)《環(huán)境保護法》立法的條文具有原則性,能夠普遍適用,尤其是在具體法律規(guī)定不能將“語言”和“現(xiàn)實”進行完全對應(yīng)時,該條文能夠代表一種趨勢判斷。德國價值法學的代表拉倫茨認為,法律的適用并不僅僅是邏輯三段論的應(yīng)用,其時常需要法官的價值判斷(P2-3)。這種價值判斷的作出,要求由《環(huán)境保護法》立法的綱領(lǐng)性條文作為基礎(chǔ)和淵源。綱領(lǐng)性要求《環(huán)境保護法》側(cè)重于指導思想、基本原則的宏觀規(guī)定,除保留和修改與現(xiàn)實環(huán)境保護密切相關(guān)的具體法律措施外,應(yīng)該弱化現(xiàn)行法中實踐操作的內(nèi)容;同時要增強對生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的原則性規(guī)定,使得自然資源保護單行法能夠順利展開。(三)環(huán)境立法的展開《環(huán)境保護法》立法的指導性意味著該法具有權(quán)威性和一般性的特點。修改后的《環(huán)境保護法》要在統(tǒng)一環(huán)境立法、引導下級環(huán)境立法實踐和豐富發(fā)展環(huán)境法學理論方面發(fā)揮指導作用,使得同級的環(huán)境立法有同一的法律文本可以參照,消除不同法律之間的矛盾;使得下級的環(huán)境立法,尤其是在實施措施和操作程序上可以遵循該法展開;使得環(huán)境法學研究可以根據(jù)相應(yīng)思想和原則,能夠在保護生態(tài)環(huán)境、保障公民環(huán)境權(quán)益方面提出更多的理論設(shè)想和構(gòu)建。四、存在的原因分析我國的環(huán)境狀況并沒有得到根本改善,究其原因,除了該法的實施不力,其本身存在的問題也是重要原因。因此,我們必須依照上述修改思想、修改模式對已經(jīng)存在的宏觀和微觀問題進行解決。(一)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟出現(xiàn)沖突時,應(yīng)采取的立法原則是否重新確立?我國在修法《環(huán)境保護法》修改的宏觀問題是指立法目的和立法原則的重新確立,這將決定我國在修法之后能否堅持科學的發(fā)展觀,在保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟出現(xiàn)沖突時,能否作出正確取舍。1.可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境立法的目我國目前的《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定:“為保護和改善生活和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保護人體健康,促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,特制定本法?！彼砻髟摲ㄈ跃窒抻趯⒔?jīng)濟增長作為發(fā)展的衡量標準。立法目的的偏差導致環(huán)境保護不力,甚至以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展,重蹈了“先污染,后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展道路。我國環(huán)境立法的目的應(yīng)該轉(zhuǎn)向為保障可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展區(qū)別于原來發(fā)展觀的最大不同之處在于其追求目標的長期性和持續(xù)性,在于對發(fā)展和環(huán)境關(guān)系的和諧共處上。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標,必須摒棄在環(huán)境與發(fā)展問題上顧此失彼的傳統(tǒng)決策,實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策,將環(huán)境問題納入政策、規(guī)劃和管理各個決策之中,通過改進或改善決策,將經(jīng)濟、環(huán)境、社會通盤考慮,使各項重大決策既能促進經(jīng)濟效益最大化,又能保障社會公平和環(huán)境安全,把經(jīng)濟發(fā)展建立在穩(wěn)定的環(huán)境承載力和永續(xù)的資源支持的基礎(chǔ)上,保持人類社會發(fā)展的總需求與環(huán)境承載、資源支撐動態(tài)平衡和良性循環(huán)。2.環(huán)境優(yōu)先原則的立法背景環(huán)境法的基本原則是調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境而產(chǎn)生的社會關(guān)系的根本準則,是整個環(huán)境管理活動的指導思想和出發(fā)點,決定著環(huán)境法整體的統(tǒng)一和協(xié)調(diào),也是制定環(huán)境法的規(guī)則性規(guī)范和處理環(huán)境保護基本問題的法律依據(jù)。環(huán)境法基本原則的確立與國家整個發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān),并直接受其影響,因此,在我國由粗放型發(fā)展向科學發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的時代背景下,環(huán)境法基本原則也需要相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。第一,將協(xié)調(diào)發(fā)展原則轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先原則。人類在發(fā)展進程中,對環(huán)境存在三種不同的態(tài)度,依次是先污染后治理、協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境優(yōu)先。環(huán)境保護的實踐證明前兩種態(tài)度不但對改善環(huán)境現(xiàn)狀并無多大裨益,甚至在有些情況下還成為污染環(huán)境的法律依據(jù)。如我國目前環(huán)境保護法確立的基本原則之一,即協(xié)調(diào)發(fā)展原則,在立法上被表述為環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào),但是在現(xiàn)實中,協(xié)調(diào)的結(jié)果只是為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù),導致環(huán)境的整體狀況不斷惡化。立法的歷史教訓說明沒有環(huán)境優(yōu)先就等于沒有環(huán)境保護法,因此,必須以此次修法為契機,將協(xié)調(diào)發(fā)展原則轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先原則,使得環(huán)境法回歸環(huán)境的立場,《環(huán)境保護法》成為真正意義上的為“環(huán)境保護”而服務(wù)的法。如果不能全面確立環(huán)境優(yōu)先的原則,至少可以在現(xiàn)行國家政策中將保護優(yōu)先作為基本原則確立下來(P28-29)。第二,將預(yù)防為主、防治結(jié)合原則轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險防范原則。傳統(tǒng)環(huán)境法的規(guī)制對象,往往是人們所熟知的環(huán)境污染問題和資源消耗問題,產(chǎn)生的風險往往是可以控制的,即使污染產(chǎn)生也可以通過治理進行恢復(fù),所以預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則能夠滿足環(huán)境保護的要求。隨著科學技術(shù)的迅速發(fā)展,不確定性愈益增多,這突出表現(xiàn)在臭氧層空洞、全球變暖、生物多樣性減少、轉(zhuǎn)基因作物等領(lǐng)域。此類環(huán)境問題一旦出現(xiàn),風險難以控制,其后果可能具有毀滅性。所以《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)該將預(yù)防為主、防治結(jié)合原則轉(zhuǎn)向為風險防范原則,即當遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時,不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。第三,將達標合法原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤安坏脨夯痹瓌t。目前我國對污染物排放實行達標即合法的原則,但是,從環(huán)境保護的要求來講,好的環(huán)境應(yīng)該得到繼續(xù)維持,以法律原則進行表述就是不得惡化原則?！董h(huán)境保護法》的修改只有將達標合法原則轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏脨夯瓌t,環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)惡化地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量才能得到改善,環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良的地區(qū)才能繼續(xù)保持。(二)我們必須重點解決微觀問題1.強化政府責任《環(huán)境保護法》雖然規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責,但對負什么責任,是政治責任還是法律責任,抑或經(jīng)濟責任,都沒有明確規(guī)定。在政績考核中也缺乏對環(huán)境質(zhì)量狀況和資源消耗的考核,從而使地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責成為空洞的口號。相反,GDP的增長不僅給當?shù)貛斫?jīng)濟利益,而且還成為考核地方政府的硬指標,從而導致了各級政府的GDP情結(jié)。當會造成污染的建設(shè)項目能夠給地方政府帶來更高的GDP增長和稅收、就業(yè)時,放棄環(huán)境保護、上馬污染項目當然就是最實惠的選擇。從已經(jīng)發(fā)生的重大環(huán)境污染事件看,對企業(yè)違法行為都有當?shù)卣蛎骰虬档目v容與包庇,甚至有的污染企業(yè)還有地方政府的股份。在此情況下,環(huán)保法律的規(guī)定就失去了被執(zhí)行的基礎(chǔ)和主體。為了遏制環(huán)境問題繼續(xù)惡化,我國應(yīng)當學習歐美等發(fā)達國家將各級政府列為本區(qū)域環(huán)境保護的總責任人的立法經(jīng)驗(P635-636),通過法律規(guī)定使政府承擔起環(huán)境保護的責任。《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)當主要將“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求予以具體化,重點解決地方政府干擾環(huán)境執(zhí)法問題,認真落實主要領(lǐng)導是第一責任人、分管領(lǐng)導是直接責任人的要求,以列舉的方式明確政府承擔環(huán)境保護責任的標準。如:因為本區(qū)域原因造成環(huán)境質(zhì)量明顯下降;發(fā)生重大環(huán)境污染事故;因為環(huán)境污染引起群體性事件,等等,以使對政府環(huán)境保護責任的追究具有操作性。2.《環(huán)境保護法》確立的公眾環(huán)境權(quán)的法律構(gòu)造環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的基礎(chǔ),卻遲遲沒有取得被人們公認的身份。這是歷史留給今天的一項緊迫任務(wù)(P125-126)。環(huán)境權(quán)在法律條文上通常被描述成“賦予公民有在良好適宜的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利”。該條文可以在實體和程序上派生出諸多的權(quán)利,如在實體上包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、安寧權(quán)、采光權(quán)、通風權(quán)、眺望權(quán)、環(huán)境觀賞權(quán)等;在程序上則體現(xiàn)為環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)、獲得司法救濟權(quán)等。因此,該條文是否寫入《環(huán)境保護法》,無論是從環(huán)境法理論研究的角度,還是從環(huán)境立法實踐的角度,都是一個極為博大而且宏觀的問題。但是如果這個時代還沒有為環(huán)境權(quán)的到來準備好各項條件,立法上就已做出一個抽象而且宏觀的法律規(guī)定,這對于公眾所實際要求的環(huán)境權(quán)益就如同鏡花水月。因此,我們不主張在法律中對公眾環(huán)境權(quán)益作抽象、宏觀的規(guī)定,而是將其分解為具體、微觀的權(quán)益,在立法上有步驟地實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán),目前最應(yīng)該做的是鞏固已然產(chǎn)生的公眾環(huán)境權(quán)益,并且在本次修法中根據(jù)黨的十七大報告中提出的“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相關(guān)政策,對其進行拓延和發(fā)展。具體做法是,除了要把已然產(chǎn)生的公眾環(huán)境權(quán)益中的信息知情權(quán)加以明確規(guī)定外,繼而規(guī)定公眾對環(huán)境的監(jiān)督權(quán),使得公眾可以監(jiān)督環(huán)境法的實施。3.擴大排污征收范圍,強化環(huán)境技術(shù)標準的構(gòu)建第一,對環(huán)境影響評價規(guī)定進行協(xié)調(diào)和完善。首先,環(huán)境影響評價規(guī)定應(yīng)該與《環(huán)境影響評價法》相協(xié)調(diào),重點消除二者相互矛盾和不一致之處;其次,解決法律規(guī)定不合理之處,如修正對“補做環(huán)評”與“做了環(huán)評未經(jīng)批準”法律后果設(shè)置失當?shù)膯栴};再次,規(guī)定從業(yè)機構(gòu)和相關(guān)人員的環(huán)境責任,并通過引入公眾參與措施來加強監(jiān)督實施效果;最后,完善環(huán)境影響評價種類,如對各級政府和部門編制的區(qū)域開發(fā)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,以及提出的對環(huán)境有重大影響的決策,比如對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,一些對環(huán)境有重大影響的政策等,也應(yīng)當要求進行環(huán)境影響評價。第二,對排污收費規(guī)定進行協(xié)調(diào)和修改。首先,排污收費規(guī)定要與《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》等單行法規(guī)相一致,并且能夠涵攝《排污費征收使用管理條例》;其次,擴大繳納排污費的主體,目前法律規(guī)定僅限于排放污染物的單位和個體工商戶,應(yīng)該通過修法規(guī)定包括個人在內(nèi)的所有主體只要排放污染物都可以成為繳費主體;再次,擴大征收領(lǐng)域,要將諸如惡臭、生活垃圾、生活污水、電磁波輻射等未征收排污費項目,和對機動車、飛機、船舶等流動污染源等暫不征收噪聲超標排污費和廢氣排污費的未征收項目納入到征收領(lǐng)域;最后,要取消有關(guān)超標收費的規(guī)定,而將其修改為超標排污行為屬違法行為,由環(huán)保行政主管部門對該行為予以行政處罰,排放污染物但不超標者按排放總量計征排污費,并且排污費的征收應(yīng)按略高于治理費用的原則征收。第三,對限期治理規(guī)定進行統(tǒng)一和補充。首先,將限期治理的決定權(quán)統(tǒng)一規(guī)定由環(huán)境保護部門行使,消除目前單行法規(guī)、地方法規(guī)決定權(quán)不統(tǒng)一的局面;其次,引入公眾參與的力量影響限期治理的期限,否則最長三年的治理期限給行政機關(guān)留下過于寬松的自由裁量權(quán);再次,擴大限期治理的對象,目前限期治理僅限于排放污染物的排污單位和造成嚴重污染環(huán)境的某個污染源,而對于嚴重污染環(huán)境的某個區(qū)域則不適用,因此應(yīng)當對嚴重污染環(huán)境的某個區(qū)域同樣實行限期治理,其結(jié)果就是實行區(qū)域限批、流域限批,這樣也使得區(qū)域限批、流域限批存在相應(yīng)的法律依據(jù),最終可以起到促進限期治理、改善環(huán)境保護的目的;最后,對限期治理的法律責任進行補充,明確規(guī)定限期治理未能達到目的要求,則從限期治理開始之日進行按日計罰或者予以關(guān)閉。第四,對環(huán)境標準規(guī)定進行統(tǒng)一和發(fā)展。首先,對環(huán)境標準制定的部門要進行統(tǒng)一,如果制定主體多元化極有可能出現(xiàn)環(huán)境標準之間不一致,而互相矛盾的現(xiàn)象;其次,強化環(huán)境標準設(shè)立的科學性,目前我國許多污染物沒有納入環(huán)境標準中。以大氣標準為例,我國只有30項,而美國則有180多項;再次,環(huán)境標準的制定程序要具有正當性,最主要的是應(yīng)該引入公眾參與程序,征求公眾意見;最后,爭取將環(huán)境標準發(fā)展為生態(tài)標準,以體現(xiàn)生態(tài)中心主義在環(huán)境法中的貫徹。第五,對環(huán)境監(jiān)測規(guī)定要進行重新構(gòu)建。首先,明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)接受委托監(jiān)測并如實提供監(jiān)測報告的義務(wù),這樣就使得環(huán)境污染受害者委托進行環(huán)境監(jiān)測這一行為成為環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須履行的義務(wù),而且環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須如實提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù),如果其故意提供虛假的監(jiān)測數(shù)據(jù),則應(yīng)當承擔弄虛作假的法律責任;其次,引導環(huán)境監(jiān)測走向市場化發(fā)展,規(guī)定民間機構(gòu)如果通過相關(guān)資質(zhì)認證也可以成立環(huán)境監(jiān)測組織,并且能夠出具具有法律效力的環(huán)境監(jiān)測報告。第六,對跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)規(guī)定進行法律定位。首先,明確規(guī)定流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合是跨行政區(qū)污染防治的合法管理模式。流域管理一方面是符合流域的整體性和自然規(guī)律的,另一方面也是減少由于區(qū)域管理的行政區(qū)劃限制造成污染治理阻礙;其次,賦予跨行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)相應(yīng)的法律地位。由于環(huán)境要素的流動性和環(huán)境的一體性特點,環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置可以超越單一行政區(qū)劃,從而理順環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置,形成更有效率的地區(qū)環(huán)境管理機構(gòu);最后,可以將生態(tài)補償定位為處理跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)利益之爭的主要法律手段。4.法律責任的完善由于經(jīng)濟中心思想的指導和傳統(tǒng)的法律責任模式的影響,在我國現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境違法責任的規(guī)定中沒有體現(xiàn)環(huán)境資源的價值和環(huán)境污染、破壞的治理成本。因此,我國的環(huán)境法律責任也有“守法不如違法,小違法不如大違法”的特點。此外,我國的環(huán)境保護一貫是“行政主導型”,在環(huán)境管理中重行政,輕民事,更缺乏體現(xiàn)市場機制特點的管理手段和經(jīng)濟手段,對環(huán)境違法行為往往注重行政罰款,但是對環(huán)境的破壞結(jié)果卻缺少恢復(fù)和治理的有效責任手段。針對上述問題,本次修法應(yīng)當對環(huán)境法律責任的規(guī)定進行完善。首先,應(yīng)當增加按日計罰、連續(xù)處罰的行政處罰方式。也就是當一個違法行為被處罰后,如果違法者不加改正,以后的每一天都構(gòu)成一個獨立的違法行為,或者每生產(chǎn)一件違法的產(chǎn)品都構(gòu)成一個獨立的違法行為,可以再次給予處罰。其次,增加以恢復(fù)環(huán)境原狀為內(nèi)容的環(huán)境法律責任。傳統(tǒng)的環(huán)境法律對造成環(huán)境污染危害者僅規(guī)定了讓其承擔排除危害、賠償損失的責任,而不要求其承擔恢復(fù)原狀的責任。