環(huán)境損害救濟的法律問題研究

環(huán)境損害救濟的法律問題研究

中國的污染和破壞非常嚴重。全國耕地面積約為18.26億畝,2011年國家環(huán)境部組織的全國土壤污染調(diào)查顯示1.5億畝受到污染。污灌污染耕地3250萬畝,固廢堆放占地200萬畝,約占10%的耕地面積重金屬超標問題突出。(1)另據(jù)我國農(nóng)業(yè)部對全國污灌區(qū)的調(diào)查,被重金屬污染的糧食每年多達1200萬噸。(2)近10年來我國水污染事件高發(fā),監(jiān)察部的統(tǒng)計顯示,我國水污染事故近幾年每年都在1700起以上。(3)我國土地開發(fā)、采礦、工程建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞也非常嚴重,據(jù)國土資源部統(tǒng)計,我國采煤平均噸煤排放地下水量為2噸~2.5噸,每采萬噸煤沉陷面積4畝-5畝;每采噸煤排放瓦斯4立方米~5立方米,每采萬噸煤礦用坑木消耗木材100立方米。我國煤炭工業(yè)53年中,累計排放煤矸石40億~50億噸,排放礦井水680億~790億噸,采煤沉陷土地面積950萬畝,形成矸石山2800余座,占地6.5萬公頃,積存煤矸石36億噸,露天礦挖損土地1125萬畝,煤炭自燃56個火區(qū),過火面積720平方公里。(4)此外,我國煤礦分布廣泛,目前耕地資源與保有煤炭資源的復(fù)合度為10.8%,煤礦區(qū)保護耕地的壓力十分大。近些年來,各地關(guān)于“毒地”潛伏和暴露的報道引起社會的關(guān)注和熱議。(5)為了解決大城市污染集中,產(chǎn)業(yè)落后的問題,各地紛紛實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級政策,大量的污染企業(yè)被搬遷出城市,如廣州市2006-2011年一共關(guān)停、轉(zhuǎn)移、淘汰各類企業(yè)6119家。(6)搬遷企業(yè)而騰出的土地大都受到不同程度的污染,但是大部分沒有經(jīng)過處理就被投入土地二次開發(fā),或者建設(shè)為商品房,或者改造為寫字樓和商業(yè)區(qū)。由于過去的老企業(yè)環(huán)保設(shè)施簡陋、環(huán)境意識缺乏,對于污染物的處理相當(dāng)簡易。當(dāng)年的化工廠、農(nóng)藥廠對殘渣等有害化學(xué)殘留物的處理方式,基本是就地排放掩埋,有的離地面僅五六米。在生產(chǎn)中正?；蛘叻钦５奈廴疚镄孤抖鴮?dǎo)致的土地污染也普遍存在。一些經(jīng)過處理的“毒地”依然污染物濃度很高,有的超過有關(guān)環(huán)境標準成百上千倍,有的污染物深達地下十幾米,甚至遷移至地下水并擴散,導(dǎo)致更大規(guī)模的污染,對人民群眾的身體健康和生命安全構(gòu)成嚴重危害。針對以上情況,環(huán)境修復(fù)的任務(wù)極為艱巨。一、我國環(huán)境修復(fù)制度的現(xiàn)狀環(huán)境污染和破壞導(dǎo)致人們傳統(tǒng)權(quán)利的損害和環(huán)境損害?！碍h(huán)境損害”又被稱為“生態(tài)損害”、“環(huán)境自身損害”,它指的是環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和內(nèi)外部關(guān)系發(fā)生改變,進而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的某一組成部分或者由多個部分有機構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的重大退化。對人們的財產(chǎn)、人身等傳統(tǒng)造成損害,侵害的是人們的民事權(quán)益,其救濟方式是傳統(tǒng)的民事救濟方式,其中以損害賠償為主。對環(huán)境造成損害侵害的是人們的環(huán)境利益和環(huán)境權(quán),其救濟方式主要是恢復(fù)良好的環(huán)境狀況。人類生存和發(fā)展需要良好適宜的環(huán)境條件,享受良好適宜的環(huán)境條件是人們的環(huán)境權(quán),對環(huán)境的功能、價值和內(nèi)部相互關(guān)系的破壞是對人們環(huán)境權(quán)的侵犯,根據(jù)保護環(huán)境權(quán)的原則和污染者負擔(dān)的基本原則,污染者和破壞者有恢復(fù)環(huán)境良好狀況的義務(wù)。環(huán)境損害意味著環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和內(nèi)外部關(guān)系的損害,對環(huán)境損害的救濟不是傳統(tǒng)的損害賠償機制能夠解決的,而是應(yīng)該采取切實可行的措施對受到損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)進行修復(fù),對受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系進行恢復(fù)。這種環(huán)境修復(fù)不同于環(huán)境法上規(guī)定的“限期治理”制度,限期治理往往只針對污染源和污染設(shè)施的治理和整改,其目標在于實現(xiàn)達標排放,主要適用于點源控制而不是受污染區(qū)域環(huán)境問題的處理。環(huán)境修復(fù)也不同于民法上所規(guī)定的“恢復(fù)原狀”,由于民法是以個人利益為本位,以保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為核心,民法上的恢復(fù)原狀通常針對的是個人利益的恢復(fù),對于公共利益特性明顯的環(huán)境修復(fù)有些鞭長莫及。因此,有必要將環(huán)境修復(fù)作為一個管制工具和救濟工具進行設(shè)計,在環(huán)境保護基本法和相關(guān)單行法中對其進行系統(tǒng)規(guī)定。我國自20世紀90年代未始開展了一系列的環(huán)境修復(fù)工作。其中國家“三河、三湖”重點水污染治理工程、國家“863計劃-太湖水污染控制與水體修復(fù)技術(shù)及工程示范”,“國家973項目-東北老工業(yè)基地環(huán)境污染形成機理與生態(tài)修復(fù)”等項目使我國在污染水體、土地、大氣等方面的環(huán)境修復(fù)取得了實踐和技術(shù)進展。一些地方的環(huán)境修復(fù)項目,如廣東省的珠江整治項目、湖南的湘江整治項目已經(jīng)取得良好效果或者正在積極推進。但是,我國的環(huán)境修復(fù)仍然存在制度上的許多問題:其一,修復(fù)目標定位欠科學(xué)合理。首先是修復(fù)目標單一、缺乏系統(tǒng)性。我國環(huán)境修復(fù)工作開展的時間不長,大部分地方只處于試點階段,目前所開展的環(huán)境修復(fù)集中在受到嚴重污染的部分環(huán)境區(qū)域和重點污染場地,目的是解決重點突出的環(huán)境問題,達到一定的政府環(huán)境質(zhì)量考評指標和土地利用用途。修復(fù)往往只針對個別的環(huán)境要素和環(huán)境問題,考查目標單一、標準單一,沒有將環(huán)境作為一個有機聯(lián)系的整體來看待。如水環(huán)境的修復(fù)往往只考核水質(zhì)狀況,沒有考核整個水體的生態(tài)狀態(tài),土壤環(huán)境修復(fù)往往聚焦于某種污染物質(zhì)濃度的降低和減少,而沒有考核受到污染損害的土壤生態(tài)系統(tǒng)功能的修復(fù)。重視環(huán)境目標,缺乏生態(tài)、社會、文化方面的考慮。其次是追求短期效益,以政績考核或者客戶需求為導(dǎo)向。政府主導(dǎo)的環(huán)境修復(fù),其目標和進度往往考慮的是任期考核目標的實現(xiàn),沒有很好考慮生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)整及恢復(fù)過程。污染場地的修復(fù)則以客戶需求為導(dǎo)向。由于城市土地快速開發(fā)的需求,污染場地修復(fù)治理的時間越短,土地投入運營的速度就會越快,資本收益率也就越高。為此,業(yè)主及土地開發(fā)商要求修復(fù)過程在盡量短的時間內(nèi)完成,因而更偏向于短期快速的修復(fù)方式,如焚燒、填埋等。從國外的情況來看,污染場地修復(fù)的過程往往需要幾年、十幾年,甚至更長時間。這些追逐快速修復(fù)場地的方式可能對環(huán)境帶來極大的負面影響,比如,焚燒過程中產(chǎn)生的氣體(如二噁英)對大氣的危害,填埋可能會造成填埋區(qū)域周邊的二次污染。其二,環(huán)境修復(fù)主體單一,以政府為主,企業(yè)負責(zé)的不多。目前的環(huán)境修復(fù)工作主要是由政府投資及組織進行,政府是責(zé)任主體,修復(fù)對象一般是重點環(huán)境污染區(qū)域或者是重大環(huán)境事件導(dǎo)致的污染場地。企業(yè)作為排污者或者環(huán)境破壞者往往不是環(huán)境修復(fù)的直接責(zé)任人,而只是修復(fù)工作的參與者。這導(dǎo)致了出現(xiàn)重大環(huán)境污染事件,政府為企業(yè)買單的情況,如松花江重大水污染事件,2005年11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸,事故造成100多噸致癌苯類污染物流入松花江,造成重大水污染事件,禍及長達939公里的松花江沿岸居民。事故發(fā)生后,中石油向吉林省政府捐助500萬元,支援松花江污染防控工作,并向環(huán)保總局繳納了100萬元罰款。事件發(fā)生5年來,國家已為松花江流域水污染防治累計投入治污資金78.4億元。(7)企業(yè)承擔(dān)如此不相稱的代價引起了社會的不滿,而政府也鮮有向污染企業(yè)追償環(huán)境治理和修復(fù)費用的情況。其三,修復(fù)責(zé)任不明確,修復(fù)工作沒有常態(tài)化。我國的《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境單行法沒有明確環(huán)境修復(fù)的責(zé)任。雖然《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定,地方各級人民政府,應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。這一條可以理解為政府有修復(fù)環(huán)境的責(zé)任,但是這一原則性的規(guī)定未能明確政府責(zé)任的具體類型和適用情形,因而無法作為行為的具體指引。關(guān)于企業(yè)的環(huán)保責(zé)任,目前環(huán)境保護法的規(guī)定顯現(xiàn)出重污染預(yù)防措施、輕環(huán)境修復(fù),重企業(yè)內(nèi)部污染防治、輕外部環(huán)境修復(fù)的情況?！董h(huán)境保護法》及其他環(huán)境保護單行立法雖然規(guī)定了一系列的環(huán)境保護制度,但是環(huán)境修復(fù)在大部分制度中缺位,如環(huán)境影響評價制度中沒有明確要求評價報告中提出對受到損害的環(huán)境進行修復(fù)的對策建議,“三同時”制度沒有要求建設(shè)項目中防治污染的措施的設(shè)計、施工、投產(chǎn)使用中包括環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容。限期治理制度雖然要求造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位進行限期治理,但限期治理的目標一般是排污企業(yè)實現(xiàn)達標排放,而不是治理修復(fù)被其污染破壞的外部環(huán)境。環(huán)境質(zhì)量標準中缺乏環(huán)境修復(fù)標準,使得各地在環(huán)境修復(fù)中無標準可循。目前法律還缺乏要求工業(yè)企業(yè)和污染處理設(shè)施關(guān)閉或者退役后清除場地污染,恢復(fù)環(huán)境良好狀況的規(guī)定。法律規(guī)定了排污者的民事責(zé)任,要求造成環(huán)境污染危害的排污者,有責(zé)任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失,但從條文看不出有要求排污者承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境原狀或者相應(yīng)成本的意思。其四,環(huán)境修復(fù)的公眾參與和法律救濟制度闕如。目前土地污染的資料不全、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏,已有的資料一般也不公開。土地污染通常是長期積累的結(jié)果,涉及許多歷史資料和歷史舊帳,相關(guān)信息不僅普遍公眾拿不到,企業(yè)也不容易找到。信息的缺乏導(dǎo)致企業(yè)無法準確地評估環(huán)境風(fēng)險及商業(yè)風(fēng)險,公眾無法獲知自己的環(huán)境健康風(fēng)險,這使得該領(lǐng)域的公眾參與極度困難。由于公眾不能有效參與,利益相關(guān)人的訴求得不到正常的表達,污染者、政府與利益相關(guān)人之間缺乏互信,污染者和受害者的關(guān)系惡化嚴重。二、生態(tài)環(huán)境景觀恢復(fù)立法環(huán)境的污染和破壞會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)平衡失調(diào),嚴重的還會出現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)崩潰。環(huán)境保護的目的是保護和改善環(huán)境,如果受損害的環(huán)境得不到修復(fù),那么環(huán)境狀況不能維護,更談不上改善。國際社會從20世紀70年代開始關(guān)注受損生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境整治、修復(fù)問題。在生態(tài)恢復(fù)技術(shù)日益發(fā)展的支持下,許多國家逐步將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)要求法律化,環(huán)境修復(fù)在各國環(huán)境法中的地位逐步提高,有的國家將其確立為一項法律原則,有的國家將其作為一項基本制度,有的國家則將其作為一項法律責(zé)任加以明確,并規(guī)定了一系列的具體措施保障其落實。美國是最早進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度立法的國家之一。20世紀70年代,美國制定了《資源保護及恢復(fù)法》、《露天采礦管理與土地復(fù)原法》等有關(guān)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)法律,1980年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又稱超級基金法),對環(huán)境修復(fù)責(zé)任、修復(fù)計劃和程序、修復(fù)的基金保障等進行了詳細規(guī)定,成為一個環(huán)境修復(fù)立法典范?！冻壔鸱ā钒ㄋ膫€基本組成部分:一是建立了一個信息收集和分析系統(tǒng),以幫助政府掌握危險廢物傾倒場的特點并據(jù)此制定優(yōu)先行動計劃。二是賦予聯(lián)邦政府對危險廢物緊急情況做出反應(yīng)及清理受污染的場所的權(quán)力。三是創(chuàng)建一個信托基金以支付清除和治理行動的成本。這個基金就是“超級基金”。四是確定責(zé)任人承擔(dān)對危險廢物進行清理和賠償相應(yīng)的成本支出。(8)德國制定了系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法,德國的《聯(lián)邦自然資源法》、《土壤保護法》、《礦山還原法》等對于環(huán)境修復(fù)分別做了詳細規(guī)定?！堵?lián)邦自然資源法》要求通過土地復(fù)墾的方式對因污染和破壞而受損的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)景觀進行恢復(fù)和治理,再造接近原始樣態(tài)的自然景觀,修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的功能?！锻寥辣Ｗo法》要求以可持續(xù)性為基礎(chǔ)保護和恢復(fù)土地功能,包括預(yù)防土地有害變化、恢復(fù)受到污染土地和被此類土地污染的水體,使土地免受負面影響、盡量避免對土地自然功能和歷史文化功能的影響?！兜V山還原法》則規(guī)定凡是被破壞的土地必須還原再造,以恢復(fù)原來的自然生態(tài)景觀。(9)各國的生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)定主要在采礦法、土地開墾法、森林法、土壤保護法等單行法中出現(xiàn),后來越來越普遍地體現(xiàn)在環(huán)境基本法中。20世紀90年代后,許多國家的環(huán)境基本法對環(huán)境修復(fù)進行了規(guī)定,其在法律上的定位主要有兩種形式:其一,作為一項原則進行規(guī)定。保加利亞《環(huán)境保護法》第3條規(guī)定了環(huán)境保護的十一項原則,其中原則八為“環(huán)境質(zhì)量受到污染和損害的區(qū)域進行修復(fù)和改善?！?10)格魯吉亞《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定了十三項環(huán)境保護基本原則,其原則十是“恢復(fù)原則”,即從事某項活動導(dǎo)致環(huán)境退化時,應(yīng)該采取修復(fù)措施盡可能地將受損害的環(huán)境恢復(fù)到初始狀態(tài)。(11)納米比亞《環(huán)境管理法》在第2部分“環(huán)境管理原則”中規(guī)定,造成環(huán)境損害的人,有責(zé)任承擔(dān)為恢復(fù)由污染導(dǎo)致的環(huán)境和人體健康損害而產(chǎn)生的費用,包括采取合理措施防止將來損害的費用。(12)其二,作為重要的法律義務(wù)和法律制度進行規(guī)定。加拿大《環(huán)境保護法》第2條的1.1款規(guī)定:加拿大政府應(yīng)當(dāng)“采取預(yù)防的和救濟的措施,以保護、提高和恢復(fù)環(huán)境”。該法第2章有關(guān)公眾參與部分規(guī)定,在加拿大居住,并且18歲以上的個人在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時,有權(quán)向環(huán)境部長申請調(diào)查這一違法行為,部長收到申請后應(yīng)該進行調(diào)查并向申請人定期報告調(diào)查情況及解決的辦法。申請人對于部長的處理結(jié)果不滿意的,可以提起公益訴訟,要求法院發(fā)布命令禁止被告做根據(jù)本法規(guī)定可能構(gòu)成犯罪的事情,以及阻止被告繼續(xù)進行依據(jù)本法規(guī)定為犯罪的任何事情,他們還可以要求法院頒布一項對當(dāng)事人的命令,命令當(dāng)事人之間磋商一份糾正、減輕對環(huán)境或者人類、動植物生命、健康的損害計劃,并在法院規(guī)定的期間內(nèi)向法院報告該磋商結(jié)果。法院可命令一項磋商計劃,以糾正或者減輕對環(huán)境或者人類、動植物生命或者健康的損害,法院可以要求該計劃規(guī)定以下情形:一是損害的預(yù)防、減少或者消除;二是環(huán)境的恢復(fù);三是恢復(fù)對受到犯罪影響的環(huán)境的所有利用價值,包括享受權(quán);四是當(dāng)法院可以命令達到計劃的目的時,由被告支付金錢;五是監(jiān)督為達到計劃目的而制定的實施計劃的執(zhí)行情況。(13)俄羅斯《環(huán)境保護法》規(guī)定了嚴格的環(huán)境修復(fù)義務(wù),對可能造成環(huán)境不良影響開發(fā)建設(shè)活動都規(guī)定了環(huán)境修復(fù)要求和措施,并主要體現(xiàn)在第7章“對進行經(jīng)濟活動和其他活動的環(huán)境保護要求”之中。它要求建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目的布局、設(shè)計中必須包括恢復(fù)自然環(huán)境的內(nèi)容;建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目在建設(shè)、改建、投產(chǎn)、運營等過程中必須依法采取保護環(huán)境、恢復(fù)自然環(huán)境、復(fù)墾土地和整理土地的工程的措施,否則項目不能投入運營使用;建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目退役時,應(yīng)當(dāng)采取措施恢復(fù)自然環(huán)境、復(fù)墾土地、整理土地。(14)其他開發(fā)建設(shè)活動也有類似的要求。該法第78條進一步規(guī)定了修復(fù)環(huán)境的民事法律責(zé)任:(1)因違反環(huán)境保護法規(guī)造成的環(huán)境損害數(shù)額,根據(jù)用于恢復(fù)被破壞的環(huán)境狀況的實際費用并考慮受到的損失(包括失去的應(yīng)得利益),以及復(fù)墾和其他恢復(fù)工程的方案予以確定,在沒有這些項目時,依照實施國家環(huán)境保護管理的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)批準的環(huán)境損害數(shù)額計算表和方法予以確定。(2)根據(jù)法院或仲裁法院的判決,因違反環(huán)境保護法規(guī)造成的環(huán)境損害,可以通過責(zé)成被告承擔(dān)按恢復(fù)工程方案依靠自己的資金恢復(fù)被破壞的環(huán)境狀況的辦法予以補救。(15)由此可見,環(huán)境修復(fù)的要求與環(huán)境預(yù)治措施具有同等重要的地位。老撾的《環(huán)境保護法》對生態(tài)修復(fù)的各種責(zé)任作了全面規(guī)定,其第4部分為“環(huán)境救濟和修復(fù)”。法律首先闡明了“環(huán)境修復(fù)”指將受損害到或者已經(jīng)退化的環(huán)境回復(fù)到原來或者更好的生態(tài)平衡的狀態(tài)。機構(gòu)和個人有義務(wù)通過采取措施、提供勞力、資金和設(shè)備等方式積極參加環(huán)境修復(fù)。任何機構(gòu)和個人,當(dāng)其生產(chǎn)、商業(yè)和其他經(jīng)營活動導(dǎo)致環(huán)境災(zāi)難時,有義務(wù)在當(dāng)?shù)卣蛘哂嘘P(guān)部門的監(jiān)督下救濟和修復(fù)受影響的環(huán)境。如果環(huán)境災(zāi)難引起了自然災(zāi)害,則當(dāng)?shù)卣捌溆嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)共同確定救濟和修復(fù)措施。(16)坦桑尼亞《環(huán)境管理法》總則部分規(guī)定:任何人當(dāng)其環(huán)境權(quán)受到可能造成人類健康和環(huán)境損害的行為或者不作為威脅時,有權(quán)提起訴訟,要求防止或者停止該行為;要求政府采取行動防止、或者停止該行為;要求行為人采取相應(yīng)的措施保護環(huán)境和人體健康;要求已經(jīng)造成環(huán)境惡化的責(zé)任人盡可能地將受損環(huán)境恢復(fù)到損害前的狀況等。從而明確了恢復(fù)環(huán)境狀況是造成環(huán)境污染和破壞的人的義務(wù)。該法在確認了“污染者負擔(dān)”原則后,進一步說明該原則要求造成環(huán)境不良影響的人應(yīng)該承擔(dān)避免、緩解以及救濟這些不良影響的所有社會、經(jīng)濟成本。(17)該法第11部分專門規(guī)定了環(huán)境恢復(fù)、緩和和保存命令。國家環(huán)境管理委員會依照本法可以向有關(guān)人員發(fā)布恢復(fù)命令、緩解命令和保存命令?；謴?fù)命令目的是要求責(zé)任人采取各種合理措施恢復(fù)受損害的環(huán)境并承擔(dān)相關(guān)成本。緩解和保存命令的目的是改善環(huán)境。(18)從各國關(guān)于環(huán)境修復(fù)的相關(guān)規(guī)定可以看到,環(huán)境修復(fù)已經(jīng)成為環(huán)境基本法規(guī)定的義務(wù),這項義務(wù)是污染者負擔(dān)原則的體現(xiàn)和發(fā)展。環(huán)境修復(fù)義務(wù)往往通過明確環(huán)境修復(fù)的原則、制度和程序,將生態(tài)環(huán)境修復(fù)的要求融入設(shè)計、建設(shè)、開采、生產(chǎn)、經(jīng)營等活動中,與環(huán)境影響評價制度、許可證制度、環(huán)境治理制度、公眾參與制度等相結(jié)合,以及明確相應(yīng)的法律責(zé)任來加以落實。三、中國國際法律反應(yīng)目前,我國正在修改《環(huán)境保護法》、制定《土壤環(huán)境保護法》,這為確立環(huán)境修復(fù)制度提供了有利的時機。(一)環(huán)境修復(fù)的亞組分析環(huán)境修復(fù)的對象是受到嚴重污染,對于人體健康和經(jīng)濟、社會活動的安全存在嚴重危害或者風(fēng)險的場地和區(qū)域。修復(fù)是一個系統(tǒng)工程,包括四個層面的內(nèi)容:一是消除和減少污染物質(zhì);二是污染物質(zhì)難以消除時,采取安全措施持續(xù)防止和減少污染特質(zhì)的擴散;三是消除和減少環(huán)境物理、化學(xué)、生物等特性的變化;四是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)、歷史和文化功能。環(huán)境修復(fù)目標的確定涉及到諸多因素,總的來說,修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)必須解決兩個單獨的問題:一個是社會問題,解決我們需要什么的問題,即如何確定生態(tài)修復(fù)目標與發(fā)展社會共識;另一個是科學(xué)問題,即我們能得到什么,解決生態(tài)修復(fù)通過設(shè)置一系列生態(tài)軌道、結(jié)構(gòu)、功能等來達到相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)結(jié)果。(19)當(dāng)前,我國的環(huán)境修復(fù)考慮技術(shù)和經(jīng)濟方面的因素較多,確立環(huán)境修復(fù)目標當(dāng)然需要考慮經(jīng)濟、技術(shù)可行性,環(huán)境的用途,當(dāng)?shù)丨h(huán)境的目標等。但是僅考慮這些因素仍然不充分,作為一項體現(xiàn)公平、正義的環(huán)境法律制度和法律救濟措施,環(huán)境修復(fù)的總體目標應(yīng)該包括兩個方面:其一,修復(fù)受到損害的自然生態(tài)系統(tǒng)。強調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)是一個由各種要素組成的具有內(nèi)在有機聯(lián)系的整體,環(huán)境修復(fù)應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部及其與外部各要素之間關(guān)系和各項功能(包括財產(chǎn)功能和生態(tài)功能)的修復(fù)。傳統(tǒng)法律通常只重視自然生態(tài)系統(tǒng)財產(chǎn)價值的恢復(fù)和救濟,財產(chǎn)價值大部分情況下可以通過金錢來恢復(fù),但是生態(tài)損害救濟往往只能從生態(tài)系統(tǒng)來理解,通過生態(tài)環(huán)境自體恢復(fù)的形式來實現(xiàn)。生態(tài)功能的修復(fù)應(yīng)該重點考慮目標區(qū)域原有的生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)。生態(tài)服務(wù)功能指某種生態(tài)環(huán)境和自然資源對其他生態(tài)環(huán)境、自然資源和公眾利益所發(fā)揮的作用,(20)它體現(xiàn)為某種生態(tài)要素對于其他生態(tài)系統(tǒng)有機組成部分的供養(yǎng)和支撐作用,實質(zhì)上體現(xiàn)為事物之間的相互關(guān)系。因此,修復(fù)不能只著眼于污染指標的降低或者環(huán)境外表的改善,而是內(nèi)部相互關(guān)系的恢復(fù)。修復(fù)過程和設(shè)計應(yīng)該遵循生態(tài)規(guī)律,減少形式主義和浮夸作風(fēng)。其二,修復(fù)由于自然生態(tài)系統(tǒng)受損而導(dǎo)致的人與自然、人與人之間的關(guān)系的損害,建立和諧的社會。前者包括受影響人群失去生產(chǎn)和生活資源,失去生計,難以在原來的環(huán)境中生存和發(fā)展;后者表現(xiàn)為污染者和受害者之間的關(guān)系惡化、環(huán)境損害發(fā)生地政府與群眾之間的關(guān)系惡化。為了修復(fù)這些關(guān)系,就必須確定修復(fù)方案時對受影響人群的利益進行深入的了解,對于他們的需求進行充分的考慮,讓他們能夠參與到修復(fù)方案的制定、實施監(jiān)督和驗收考核過程之中。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)是一個再分配過程,包括從狹隘的以經(jīng)濟活動為目標到以環(huán)境保護為目標重新分配自然資源,但先前的既得利益者會對此項再分配進行抵制,對自然資源從傳統(tǒng)生產(chǎn)到保護的最終再分配,必須依賴于監(jiān)管之下的市場結(jié)構(gòu)來實現(xiàn),否則,將會是低效和非正義的。其三,環(huán)境修復(fù)必須有整體考慮。環(huán)境的各部分相互關(guān)聯(lián),如土壤和地下水有著不可分割的聯(lián)系,無論污染還是整治,兩者都不應(yīng)該完全割裂開來,且土壤污染最終會導(dǎo)致與之相關(guān)的地下水污染。我國從20世紀20年代開始對地下水有初步認識發(fā)展到現(xiàn)在對地下水系統(tǒng)性、整體性、污染運移過程、生態(tài)環(huán)境與社會屬性等認知。這個發(fā)展過程雖然可以看出地下水學(xué)科在持續(xù)發(fā)展中得到的重視越來越多,但是,它依舊處于一種獨立于土壤或場地修復(fù)的位置,難以與土壤的治理合二為一。臺灣地區(qū)在2000年通過的《土壤及地下水污染整治法》,將土壤與地下水都納入在土地開發(fā)、保護的監(jiān)控、管制范圍,有效地保證了在出現(xiàn)污染事件或者發(fā)現(xiàn)超標場址時,土壤與地下水能夠同時得到較為有效的治理。這些經(jīng)驗值得我們借鑒。(二)建立生態(tài)修復(fù)社會參與和保障機制環(huán)境法應(yīng)該將環(huán)境修復(fù)作為一項新的管制手段和制度來進行設(shè)計。首先,需要明確相關(guān)義務(wù)。規(guī)定環(huán)境修復(fù)是政府及造成環(huán)境污染和破壞的企業(yè)的一項法律義務(wù)。當(dāng)企業(yè)的活動造成生態(tài)環(huán)境損害時,根據(jù)污染者負擔(dān)原則,企業(yè)有義務(wù)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境狀況的責(zé)任;當(dāng)一個特定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量惡化,對人體健康和財產(chǎn)造成危害或者威脅時,對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的當(dāng)?shù)卣辛x務(wù)組織環(huán)境區(qū)域環(huán)境修復(fù),改善環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)然,兩者的責(zé)任有分工,企業(yè)主要對其個體行為產(chǎn)生的后果負責(zé),政府在無法區(qū)別個體責(zé)任或者責(zé)任主體滅失、責(zé)任主體喪失責(zé)任能力的情況下承擔(dān)責(zé)任。其次,確立環(huán)境修復(fù)規(guī)劃、計劃機制。受到污染的環(huán)境區(qū)域和場地很多,由于經(jīng)濟和技術(shù)條件的限制,不可能都進行修復(fù),因此,需要制定環(huán)境修復(fù)的規(guī)劃和計劃來確定修復(fù)的對象、目標及具體要求。土壤修復(fù)規(guī)劃是在事前對土壤修復(fù)行為所作的總體和長期安排,屬于宏觀法律規(guī)制。這一機制要求事先對各個區(qū)域或地區(qū)受到污染的土壤地塊進行排查,列出治理和修復(fù)的優(yōu)先清單,對修復(fù)行為進行宏觀目標的設(shè)定和總體行動的部署。環(huán)境修復(fù)規(guī)劃應(yīng)針對環(huán)境修復(fù)的各種類別,分別制定短期、中長期及突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急修復(fù)規(guī)劃,對不同的階段的修復(fù)設(shè)定不同的目標及行動綱領(lǐng)。對此,法律應(yīng)當(dāng)明確土壤修復(fù)規(guī)劃制定的主體、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任,保障生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的有序進行與有效實施。土壤修復(fù)計劃是對具體地塊的修復(fù)工作而制定的方案,包括采用的標準、達到的要求、時間安排、技術(shù)手段等。第三,明確環(huán)境修復(fù)義務(wù)落實的路徑和措施。環(huán)境修復(fù)雖然是一項末端的環(huán)境保護應(yīng)對方法,但它不僅僅是一項法律責(zé)任。為了盡可能地避免和減輕損害后果,修復(fù)活動應(yīng)該盡量地前移,融入開發(fā)建設(shè)的過程之中,形成邊開發(fā)、邊修復(fù),邊建設(shè)、邊修復(fù)的經(jīng)濟、生態(tài)建設(shè)一體化模式。有必要將環(huán)境修復(fù)的責(zé)任與現(xiàn)行環(huán)境管理制度相結(jié)合,如在環(huán)境影響評價制度中要求建設(shè)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評估的內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境損害評估和環(huán)境修復(fù)措施的內(nèi)容;在頒發(fā)環(huán)境許可證時可以在許可證中要求持證人承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境損害的內(nèi)容;在限期治理制度中增加環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容。第四,建立社會廣泛參與的環(huán)境修復(fù)機制。環(huán)境修復(fù)關(guān)系到許多人的利益,環(huán)境修復(fù)法律制度應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的渠道,保障各個利益相關(guān)方可以參與到土壤修復(fù)的過程之中,包括獲取相關(guān)信息,對土壤修復(fù)規(guī)劃和方案的制定,污染場地的風(fēng)險控制及管理措施的采取等表達意見,監(jiān)督環(huán)境管理部門和責(zé)任主體執(zhí)行修復(fù)法律制度等,通過合理的程序設(shè)計和法律責(zé)任設(shè)置,明確公眾參與土壤修復(fù)的法定權(quán)利和地位,擴大政府和土壤修復(fù)責(zé)任主體的信息披露范圍,提高決策的科學(xué)性和穩(wěn)定性,這是環(huán)境民主的重要體現(xiàn),也是生態(tài)環(huán)境法制化的基礎(chǔ)保障。從某種程度上講,修復(fù)受損害的環(huán)境也是一種公益事業(yè),應(yīng)當(dāng)廣泛動員吸引全社會的參與,政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,企業(yè)是修復(fù)的主體,鼓勵公眾參與修復(fù)計劃的制定、實施監(jiān)督,鼓勵社會各界參與環(huán)境修復(fù)機制的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和奉獻財力、物力等。第五,建立環(huán)境修復(fù)的基金保障機制。土壤修復(fù)所需要的資金巨大,任何國家都難以通過責(zé)任人單一的資金來源來解決這個問題,建立社會化的多元資金途徑是國際趨勢。外部不經(jīng)濟性是生態(tài)問題的根源,解決這一問題必須從環(huán)境資源開發(fā)行為的經(jīng)濟成本設(shè)置入手,由開發(fā)利用生態(tài)資源、造成生態(tài)問題、獲得經(jīng)濟利益的主體主要承擔(dān)生態(tài)修復(fù)資金義務(wù)。同時,生態(tài)環(huán)境的改善屬于公共利益的范疇,政府作為公共利益的當(dāng)然代表,承擔(dān)投入部分資金的義務(wù)亦屬理所當(dāng)然。因此,應(yīng)當(dāng)通過政府財政投入和轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)繳納生態(tài)環(huán)境補償