健全新型社區(qū)管理服務(wù)體制的實(shí)踐與思考

健全新型社區(qū)管理服務(wù)體制的實(shí)踐與思考

中共中央第16次會(huì)議通過(guò)了中共中央關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要政策措施的決定。明確表示：“我們將積極推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善新型社區(qū)管理和服務(wù)體系，把社區(qū)建設(shè)作為管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會(huì)生活社區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)。”。山東省政府也在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見(jiàn)》中提出:“以拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生為主線,以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo),堅(jiān)持政府統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作,尊重農(nóng)民意愿,發(fā)揮農(nóng)民主體作用,實(shí)施農(nóng)村新居建設(shè)工程,有序開(kāi)展農(nóng)村危房改造,節(jié)約集約用地,協(xié)同推進(jìn)城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā),加快改善農(nóng)村居民住房條件和生活環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng),促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。在上一輪土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行期末,新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)非常緊張的關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)土資源管理部門在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大潮中處理好管制和供應(yīng)的關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)、保紅線,促穩(wěn)定、促發(fā)展”目標(biāo)的關(guān)鍵。1不適用掛鉤政策下的建設(shè)用地是否可申報(bào)掛鉤項(xiàng)目許多新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)急需用地,卻遭遇了既不符合土地利用總體規(guī)劃又無(wú)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)可用的尷尬局面。有些地方認(rèn)為依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,不僅可以解決社區(qū)建設(shè)的用地指標(biāo)問(wèn)題,還有可能節(jié)省部分用地指標(biāo)用于城市建設(shè),一舉兩得;甚至有些地方提出了“要充分利用好掛鉤政策,只要是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就先掛上鉤”的口號(hào)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的意義在于調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約和可持續(xù)利用,緩解建設(shè)用地供需矛盾,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。掛鉤政策運(yùn)用得當(dāng)確實(shí)可以為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)添色不少,但是一哄而上、片面追求指標(biāo)和補(bǔ)助資金、大拆大建、強(qiáng)制拆遷、只建不拆造成新的浪費(fèi)實(shí)屬不該。(1)沒(méi)有合法權(quán)屬來(lái)源和未經(jīng)合法批準(zhǔn)的建設(shè)用地不適用掛鉤政策。有些地方存在一些近幾年未經(jīng)批準(zhǔn)在耕地上非法建設(shè)的住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、磚瓦窯場(chǎng)和取土采礦場(chǎng)地等,此類建設(shè)用地應(yīng)拆除復(fù)耕,但不能申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。(2)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地不適用掛鉤政策。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下利用原有舊村址或新增建設(shè)用地進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。通過(guò)提高集約節(jié)約用地水平節(jié)余的土地可以流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè),但不適宜復(fù)耕,因?yàn)槌擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量建設(shè)用地恢復(fù)耕作是不經(jīng)濟(jì)的。(3)采煤塌陷區(qū)的搬遷舊村址在穩(wěn)沉之前也不適合申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。在塌陷區(qū)域穩(wěn)沉之前可以根據(jù)預(yù)測(cè)的沉降程度采取一些簡(jiǎn)單有效的治理措施,但不適合投入過(guò)多的治理資金,更不能申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。(4)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中拆遷規(guī)模較大、3年內(nèi)不能全部完成規(guī)劃復(fù)耕任務(wù)的應(yīng)分批申報(bào)實(shí)施。只有按照規(guī)劃確實(shí)不宜再作為建設(shè)用地利用又具備恢復(fù)耕作條件的合法建設(shè)用地才最適合申報(bào)掛鉤項(xiàng)目;城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外通過(guò)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)確實(shí)可以節(jié)余部分建設(shè)用地的也可申報(bào)掛鉤項(xiàng)目;但不能節(jié)余建設(shè)用地或不能按時(shí)完成復(fù)耕任務(wù)的不應(yīng)申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。2結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃編制,進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)土地集約利用,促進(jìn)土地合理利用《山東省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?？h、鄉(xiāng)級(jí)新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也在進(jìn)行中。此次規(guī)劃修編的突出特點(diǎn)就是嚴(yán)格保護(hù)耕地,集約節(jié)約用地。一方面要保吃飯,保18億畝耕地紅線;另一方面又要促發(fā)展。在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期,對(duì)土地特別是耕地的占用需求量又比較大,加之適宜開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源日益匱乏;因此,解決發(fā)展用地問(wèn)題的根本出路在于節(jié)約集約用地。新一輪規(guī)劃修編只能在適度安排新增建設(shè)用地規(guī)模,重點(diǎn)保障交通、能源、水利等重點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上,加大對(duì)存量建設(shè)用地的盤活力度,提高土地利用效率,優(yōu)化配置城鎮(zhèn)、工礦用地,整合規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地;充分利用未利用土地積極拓展建設(shè)用地新空間來(lái)緩解用地的矛盾,滿足發(fā)展的用地需求。(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃先行。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,編制好縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃,合理確定中心鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各類村莊的區(qū)位和規(guī)模,合理安排農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等空間布局。(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地原則。通過(guò)合村并點(diǎn)、治理空心村等多種形式,充分利用原有舊村址和荒地劣地,不占或少占耕地。加大政策引導(dǎo)和重點(diǎn)扶持力度,提高農(nóng)民建新拆舊的積極性。在壓縮農(nóng)村居住用地面積的同時(shí),整治廢棄磚瓦窯場(chǎng)等獨(dú)立建設(shè)用地,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。(3)確需占用耕地和基本農(nóng)田集中建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的過(guò)程中,確定好新的土地利用結(jié)構(gòu)與布局,預(yù)留出適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)空間,并與建設(shè)、環(huán)保等其他行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。選址時(shí)應(yīng)充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施的配套、交通便利、生態(tài)協(xié)調(diào)等因素,避開(kāi)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、泄洪區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū),避開(kāi)規(guī)劃的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施,避免壓覆重要礦藏,以免造成二次搬遷。一些地方在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,為降低拆遷難度,不愿利用舊村址,轉(zhuǎn)向占地成本較低的耕地進(jìn)行建設(shè),不顧國(guó)家三令五申,借規(guī)劃修編之機(jī),大規(guī)模地調(diào)整基本農(nóng)田;更有甚者,打著符合新一輪土地利用總體規(guī)劃的幌子為占用基本農(nóng)田建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)辦理用地預(yù)審和項(xiàng)目審批。這種做法勢(shì)必會(huì)造成占好補(bǔ)劣、建新不拆舊的問(wèn)題日趨嚴(yán)重,甚至可能引發(fā)新的圈占土地?zé)岢薄?國(guó)有土地的使用新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可能涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民之間的權(quán)屬調(diào)整。其調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民權(quán)益不受侵害,堅(jiān)持民主自治和平等協(xié)商原則。(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使用土地權(quán)屬問(wèn)題。城中村和城邊村采用商業(yè)模式進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)建設(shè)的社區(qū),應(yīng)當(dāng)使用國(guó)有土地;用于安置本村村民的土地可以劃撥方式取得,并按經(jīng)濟(jì)適用房的政策管理;用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地應(yīng)以“招、拍、掛”出讓方式取得。村民集資建房或自建住房可以使用集體土地。(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及合村并點(diǎn)的村莊,可以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位通過(guò)交換土地的方式在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)集中建設(shè)住房。交換的土地應(yīng)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行變更登記。(3)在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,使用集體土地建設(shè)的房屋不得出售給城鎮(zhèn)居民,原則上不對(duì)本社區(qū)以外的居民出售。4明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的辦理事項(xiàng)(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目在辦理項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)前應(yīng)先取得用地預(yù)審文件;在辦理建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工手續(xù)之前應(yīng)先取得用地批準(zhǔn)文件或土地使用權(quán)證書,不可以預(yù)審文件代替用地審批。(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,采取房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式運(yùn)作的須辦理土地征收手續(xù);涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù),已獲批準(zhǔn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)村社區(qū)用地,不需另行辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù);涉及集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)整的要辦理宅基地或集體建設(shè)用地審批手續(xù)。(3)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的供應(yīng),應(yīng)當(dāng)參照農(nóng)村宅基地管理的模式,繼續(xù)堅(jiān)持一戶一宅和審批公示制度。地方政府和國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用地審批制度,加大執(zhí)法監(jiān)管力度,杜絕未批先建、邊報(bào)邊建等違法違規(guī)