ppp模式在北京地鐵4號線的應用

ppp模式在北京地鐵4號線的應用

ppp模式是“公私合作模式”，是指公共當局和私人機構(gòu)通過合作伙伴關系向公共機構(gòu)和個人機構(gòu)提供資源和服務的方式。由于經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展機制和應用環(huán)境的不同,各國對PPP模式并沒有統(tǒng)一的定義。在我國,主要是政府和企業(yè)聯(lián)合的一種融資模式。PPP融資模式是以項目為主體、以未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。該模式下貸款數(shù)量的安排、融資成本的高低,直接由未來項目現(xiàn)金流量和所擁有資產(chǎn)的價值決定,具有項目融資有限追索或無追索、融資風險分散、擔保結(jié)構(gòu)復雜、融資比例大、融資成本高及資產(chǎn)負債表外融資的特點。PPP模式應用的基本流程是:政府確定線路;選擇社會投資機構(gòu);進行項目的可行性研究;簽訂特許經(jīng)營協(xié)議;成立特許經(jīng)營公司;落實項目資金;建設、運營和移交。北京地鐵4號線是北京軌道交通網(wǎng)中一條貫穿市區(qū)南北的交通主干線,全長約28.2公里。項目于2004年8月開工建設,2009年9月28日正式開通運營。PPP模式在北京地鐵4號線建設中得到了較好的應用,并取得了預期的效果。一、北京地鐵四號線ppp融資模式的運營模式和主要內(nèi)容1.4號線企業(yè)運營模式(1)項目融資。4號線項目總投資約153億元,項目的建設工程分為A、B兩部分。A部分投資約107億元,占總投資額的70%,主要包括車站、區(qū)間等土建設施、軌道以及電梯、給排水等機電設備。B部分投資約46億元,占總投資額的30%,主要包括車輛及通信、信號等機電設備、自動售檢票機等。京投公司作為政府投資方,負責A部分建設工程的融資、設計和建設,具體的實施由該公司主要投資的北京地鐵4號線投資責任有限公司(簡稱4號線公司)負責,并享有A部分資產(chǎn)的所有權(quán)。在A部分項目的資金籌措上,北京市提出了以市政府為主導,市區(qū)共建、多元化運作、多渠道籌資的融資方式。4號線公司注冊資本金為59.20億元,由北京市財政、京投公司及沿線各區(qū)政府財政共同解決。資本金以外部分申請銀行貸款,各股東按出資比例提供擔保。香港地鐵公司和北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司各出資49%,京投公司出資2%,成立了特許經(jīng)營公司——北京京港地鐵有限公司(簡稱京港地鐵公司),該公司與市政府簽訂特許協(xié)議,約定在特許期內(nèi)據(jù)以融資、設計和建設B部分項目。京投公司對京港地鐵公司出資,主要是出于政府對項目公司的監(jiān)管,同時平衡中外企業(yè)在項目公司的權(quán)益,充分保障公眾利益的目的。在B部分項目的資金籌措上,30%即13.8億元由京港地鐵公司資本金解決,剩余部分由京港地鐵公司向銀行貸款。建設期貸款屬于項目融資貸款,即以公司擁有的資產(chǎn)(包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn),特許經(jīng)營收入或收益權(quán)及對其銀行賬戶的權(quán)利)設置抵押、質(zhì)押或以其他方式設置擔保權(quán)益實施貸款。(2)項目建設。為保證4號線項目整體在設計、建造、進度和質(zhì)量等方面的完整性,同時為避免兩部分工程銜接以及建管、協(xié)調(diào)等復雜問題,A和B部分工程項目全部委托建管公司進行建設。為保障京港地鐵公司的權(quán)益,特許協(xié)議約定由4號線公司和京港地鐵公司成立建設期協(xié)調(diào)委員會,由雙方公司派代表擔任委員,負責協(xié)調(diào)解決建設期的爭議問題。同時,協(xié)議還約定京港地鐵公司可以在B部分工程施工中利用先進的技術和經(jīng)驗,優(yōu)化設計方案,另外,鼓勵京港地鐵公司對A部分建設提出優(yōu)化意見,以保證項目建設期間的和諧有序。(3)項目運營。京港地鐵公司根據(jù)特許協(xié)議和《資產(chǎn)租賃協(xié)議》的規(guī)定從4號線公司處租賃A部分項目設施,負責4號線項目設施(包括A和B部分項目設施)的運營和維護(包括在4號線項目設施中從事非客運業(yè)務),并按照適用法律和特許協(xié)議規(guī)定獲取票款和其他收益。(4)項目移交。特許期結(jié)束后,京港地鐵公司按照協(xié)議將A部分項目設施交還給4號線公司或移交給市政府或其指定機構(gòu),同時將B部分項目設施移交給市政府或其指定機構(gòu)。2.4促進ppp模式下政府與京港地鐵的合作(1)簽訂特許協(xié)議,明確項目實施過程中的各項事宜。京港地鐵公司和北京市政府經(jīng)過多次磋商,最終于2006年4月簽訂特許協(xié)議。涉及的內(nèi)容包括:(1)項目建設。主要是項目建設過程中的相關約定,包括A和B部分建設工程任務、建設標準等;各方在建設期的義務、建設期的協(xié)調(diào)機制、工程設計、變更和調(diào)整相關規(guī)定、工期、質(zhì)量以及市政府的監(jiān)督和檢查、中間驗收、試運行、竣工驗收和開始試運營、建設期保險和資金到位等。(2)客運服務。主要是運營過程中的相關約定,包括雙方在客運服務方面的責任和義務、試運營與正式運營、提供客運服務、客運服務的票價、客流、項目設施的維護和更新等。(3)特許期的其他規(guī)定。主要包括非客運服務業(yè)務、特許經(jīng)營公司的財務管理、特許期保險。(4)京港地鐵公司融資的相關約定。(5)項目設施的移交。主要包括移交前過渡期的安排、特許期屆滿時的移交。(6)雙方的一般權(quán)利和義務。主要包括市政府和京港地鐵公司的一般權(quán)利和義務、一般補償、特許期的正常終止、特許期的提前終止及提前終止的補償、違約賠償及責任與保障等。(7)協(xié)議的轉(zhuǎn)讓、合同的批準、解釋規(guī)則、爭議的解決等。特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂,充分體現(xiàn)了政府在PPP模式中除監(jiān)管之外還扮演了合作者的角色。(2)簽訂資產(chǎn)租賃協(xié)議,合理調(diào)節(jié)京港地鐵公司的盈利情況。資產(chǎn)租賃協(xié)議由4號線公司和京港地鐵公司簽訂,主要內(nèi)容為A部分項目設施的建設、移交、保修及質(zhì)量責任、設施的使用、租金、租賃期限與終止、A部分項目設施歸還、不可抗力以及違約責任等。其中租金部分是協(xié)議的重點,也是雙方談判的焦點。租金主要包括基本租金和浮動租金,浮動租金主要是根據(jù)實際客流量和預測客流量以及調(diào)整后的測算平均人次票價收入水平來確定,目的是保障京港地鐵公司的盈利水平,同時限制其由于客流量大幅增加獲取超額利潤。3.后補償模式下運營服務成本的確定北京地鐵4號線中,政府與京港地鐵公司談判的焦點之一就是在政府合理補償機制下,社會投資機構(gòu)能為社會提供優(yōu)質(zhì)的運營服務,即達到規(guī)定的建設標準和技術服務標準,同時自身還能獲得一定的利潤。(1)前補償模式下政府補償與京港地鐵公司運營服務水平的確定。在前補償模式下,項目分為A、B兩部分,社會私營機構(gòu)只負責B部分項目(即盈利性項目)的投融資建設。在項目運營期間,除非預計客流量和實際客流量增減相差較大(達到特許協(xié)議約定的比例),政府一般不會給與政策性補助,相反,對于A部分(即公益性項目),政府還要收取一定額度的租金。因此,在前補償模式下,京港地鐵公司年運營成本主要包括B部分項目資產(chǎn)的折舊和攤銷、運營服務成本和繳納給政府的租金。資產(chǎn)的折舊和攤銷取決于公司的會計政策,會計政策一旦確定,每年發(fā)生的折舊和攤銷費用就可視為一個固定值,設為FC;繳納給政府的租金設為RC;運營服務成本主要包括人工成本、設備維修、牽引動力、站務等生產(chǎn)消耗費用,這些費用主要與運營服務水平相關,服務水平越高,需要的人工成本越大,同時及時維護檢修、加大運量也能提高運營服務水平。因此,運營服務成本可以看做是運營服務水平的函數(shù)。假設運營服務成本為MC(s),s為運營服務水平,則京港地鐵公司每年發(fā)生的總成本為:京港地鐵公司每年的收入(TR)主要包括客票收入和非客運服務收入(即零售、出租商鋪、廣告、報紙雜志、通信服務、提款機服務及在法律允許范圍內(nèi)從事的利用項目設施內(nèi)的空間從事其他經(jīng)營活動)。票價收入取決于客流量和票價,我國城市軌道交通票價一般由政府管制,客流量的影響因素非常復雜,軌道交通的服務水平、網(wǎng)絡化程度、便利性、票價以及城市居民的出行偏好等均在不同程度上影響了客流量,除服務水平外,其他因素具有較大的政策性和不確定性,不便于分析,因此,這里將客流量視為運營服務水平的函數(shù),則京港地鐵公司每年的總收入為(其中:a為票價,Q為客流量,R1為客票收入,R2為非客運服務收入):那么,京港地鐵公司每年的利潤為:由于非客運收入、折舊和攤銷以及公司每年上交的租金相對固定,因此,從上述公式可以看出,京港地鐵公司每年利潤取決于運營服務水平s,即運營服務水平越高,公司所獲取的利潤越大。也就是說,公司可以通過提高運營服務水平來獲取較高的利潤。(2)后補償模式下政府補償與京港地鐵公司運營服務水平的確定。在后補償模式下,社會投資機構(gòu)參與了整個項目的投融資,因此,與前補償模式相比,京港地鐵公司不需要租賃A部分項目設施,因而也不需要支付租金,但在項目運營中,政府要給與一定的補貼。因此,京港地鐵公司每年的總成本TC和總收入TR分別為(其中R3為每年政府給與的補貼):那么,京港地鐵公司每年的利潤為:由于政府的補貼也是相對固定的數(shù),因此,與前補償模式一樣,京港地鐵公司每年利潤取決于運營服務水平s,即運營服務水平越高,公司所獲取的利潤越大,公司也可以通過提高運營服務水平來獲取較高的利潤。4.風險分擔方面(1)PPP模式中的風險識別。城市軌道交通建設面臨如下風險:一是政治風險。主要是政府政策變更、政治環(huán)境變化或法律變更給項目帶來不利影響的風險。二是金融風險。主要是指國家金融環(huán)境發(fā)生變化、通貨膨脹、匯率或利率變動對項目投融資和運營帶來直接或間接影響的風險。三是不可抗力風險。是指項目參與各方不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況或即使可以預見但不能避免并不能克服的情況給項目的實施造成損失的風險,主要包括自然災害、戰(zhàn)爭、不能合理預見的重大交通阻滯或停運及全國性、地區(qū)性或行業(yè)性罷工等。四是建設風險。主要是指工程項目建設過程中遇到的影響項目安全、質(zhì)量和工期等的風險,主要包括圖紙變更、設計變更、原材料和設備等不能及時到位、征拆拖延、地方行政干擾、出現(xiàn)重大安全質(zhì)量事故、工期延誤及不能按時完工等。五是經(jīng)營風險。主要是指在項目運營過程中由于各種原因引起的風險,主要包括運營管理不善、因為各種原因?qū)е率杖霚p少成本增加等。六是市場風險。主要是指市場需求和價格波動等帶來的風險,主要包括需求量和價格變動風險、行業(yè)競爭風險等。七是環(huán)境風險。主要是指為滿足環(huán)境保護法規(guī)相關要求而增加的支出或是由于違反法律法規(guī)要求造成環(huán)境污染或破壞而承擔的額外費用和賠償?shù)取?2)PPP模式下風險分擔原則、分擔主體及分擔義務。PPP模式下風險分擔的原則主要有:一是風險和控制力一致的原則,即風險應該由最有能力控制的或控制該風險承擔的成本最低的一方承擔,也就是誰可控、誰承擔。二是風險和收益相對稱的原則,即誰獲取了收益,誰就承擔風險;誰獲取的收益高,誰就承擔較高的風險。三是風險與參與程度相匹配的原則,一般來說,參與的程度越高、面越廣,承擔的風險則越大。根據(jù)實際情況,對不可遇見或各方責權(quán)難以明確辨析的風險則遵循友好協(xié)商共同解決的原則。由于政府參與了A部分項目的建設,因此在建設風險和環(huán)境風險方面,基本遵循了誰相關可控、誰負責和承擔的原則。京港地鐵公司主要負責項目的運營,但在經(jīng)營風險和市場風險方面,政府考慮到風險和收益對稱的原則,通過差額補償分擔了部分票價風險和客流風險。(3)PPP模式下平衡風險和收益的機制。PPP模式就是要建立一個風險和收益對稱的機制,即給投資人創(chuàng)造一個在合理風險下通過優(yōu)化管理、降低成本能實現(xiàn)合理回報的空間,同時設立一個限制,避免投資人因非經(jīng)營因素實現(xiàn)超額利潤,但也設立了一個保障機制,避免投資人因承擔過高的客流風險等造成企業(yè)倒閉。經(jīng)過探索,4號線設立了以下平衡風險和收益的機制:一是票價調(diào)整機制。城市軌道交通屬于準公共用品,涉及居民的切身利益,因此,票價按照政策實行的是政府定價。4號線與北京其他軌道交通線路一樣,實行全程2元票價制,這與市場定價相背離。為保證和限制其盈利性,政府在基期計程票價的基礎上,對調(diào)整后的票價與政府定價的差額實行補償或返還。二是客流風險分擔機制。在客流風險分擔問題上,政府和社會投資機構(gòu)明確了如果實際客流量低于或高于預測客流的一定比例,政府將適當減免或調(diào)整租金的原則;另外,如果實際客流量持續(xù)低迷,雙方同意就補貼方式進行協(xié)商,導致特許經(jīng)營終止的,政府根據(jù)相關規(guī)定接管B部分資產(chǎn),并支付終止補償。三是社會資本退出機制。城市軌道交通屬于公共設施,具有公益性,當遇到不可抗力或不可預見事件對其運營造成嚴重影響時,政府有義務介入以保證正常系統(tǒng)安全運行,從而確保城市居民的利益。如果京港地鐵公司因為自身經(jīng)營不善、違約導致工程建設或正常經(jīng)營難以為繼,政府將介入低價甚至無償接管項目資產(chǎn);如果由于非經(jīng)營因素、不可抗力或國家政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化導致社會投資機構(gòu)退出,政府將給與相應的補償。四是租金調(diào)整機制。在4號線中,政府實行了浮動租金制,在項目運營初期和成熟期視情況調(diào)整,達到京港地鐵公司風險和收益協(xié)調(diào)一致。二、ppp模式用于北京地鐵四號線的指示1.有助于節(jié)省成本,提高管理效率PPP模式在北京地鐵4號線的應用,取得了以下效果:一是緩解了政府對城市軌道交通建設的融資壓力,節(jié)約了財政支出。4號線吸引社會投資46億元,為政府分擔了30%的投融資壓力,為政府建設資金緊缺提供了解決途徑。此外,在特許經(jīng)營期內(nèi),32億元的設備更新改造費用由京港地鐵公司承擔,而且依據(jù)資產(chǎn)租賃協(xié)議,京港地鐵公司每年需要向政府繳納4250萬元的租金,累計計算相當于節(jié)約了財政支出約100億元。政府不再對4號線的運營虧損進行補貼,僅此一項,為政府節(jié)省支出約18億元。另外,投資多元化后,政府對項目投資效益、經(jīng)營成本和服務質(zhì)量可以進行多方比較,也對國有企業(yè)產(chǎn)生了壓力,促進其改革發(fā)展的步伐。二是提高了城市軌道交通建設、運營的效率。政府與京港地鐵公司在特許經(jīng)營協(xié)議中就建設、運營等方面的權(quán)利和義務進行了明確,通過合同契約對京港地鐵公司建設工期、質(zhì)量以及運營服務水平等進行約束,促使京港地鐵公司務必按協(xié)議規(guī)定完成建設運營任務。4號線于2009年9月28日正式通車運營,完全遵照了預計計劃,未拖延工期。運營幾年來,各項運營服務水平也符合合約要求。三是引進了先進的技術和運營管理經(jīng)驗,節(jié)約了建設期投資,優(yōu)化了運營服務水平。在設備的安裝和實施過程中,香港地鐵公司的參與給項目帶來了一些新的思路。在購買運營車輛時,