規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制研究規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制探討

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制研究規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制探討

0規(guī)劃與規(guī)劃兩大體系的銜接點(diǎn):規(guī)劃評(píng)定工作機(jī)制戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（sa）是一項(xiàng)制度評(píng)估和方案的環(huán)境評(píng)估過程，它以系統(tǒng)評(píng)估和建議的政策、計(jì)劃和環(huán)境因素為基礎(chǔ)，以確保環(huán)境因素與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素在決策的早期階段是一樣的?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)評(píng)估法》正式確立了中國沙頭的法律地位。由于中國的規(guī)劃評(píng)估仍處于初步階段，許多規(guī)劃部門缺乏評(píng)估專家。項(xiàng)目評(píng)估通常由項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)委托，在項(xiàng)目制定后，甚至在規(guī)劃批準(zhǔn)后，對項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。對于項(xiàng)目準(zhǔn)備和環(huán)境評(píng)估，這將成為項(xiàng)目批準(zhǔn)所需的工具，而不是與計(jì)劃環(huán)境評(píng)估所需的任何東西。這不僅削弱了計(jì)劃評(píng)估的有效性，而且不利于我國長期的戰(zhàn)略評(píng)估。項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估的發(fā)展主要包括自我評(píng)估、第三方評(píng)估和綜合評(píng)估。中國也對一些計(jì)劃環(huán)境評(píng)估機(jī)制進(jìn)行了研究。在分析規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)境的內(nèi)在聯(lián)系基礎(chǔ)上，本研究建立了城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的工作方法與內(nèi)容的互補(bǔ)性，建立了全球規(guī)劃環(huán)境評(píng)估的工作方法，并將規(guī)劃機(jī)構(gòu)與評(píng)價(jià)部門合作進(jìn)行了相互確認(rèn)的全球規(guī)劃評(píng)估，以確保規(guī)劃環(huán)境評(píng)估的實(shí)施。1中國的評(píng)價(jià)體系將有助于制定計(jì)劃和決策的困難和挑戰(zhàn)1.1戰(zhàn)略決策意識(shí)不強(qiáng),要求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素內(nèi)在聯(lián)系早期SEA的定義多將其視為EIA衍變而來的工具,將EIA的過程和程序從建設(shè)項(xiàng)目拓展到戰(zhàn)略層面.隨著國際SEA理論研究和實(shí)踐的深入,人們認(rèn)識(shí)到SEA不單純是固定的、約定俗成的方法,而是一系列將環(huán)境因素融入政策、規(guī)劃和計(jì)劃,并評(píng)估環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素內(nèi)在聯(lián)系的方法與手段.這一認(rèn)識(shí)反映了將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素融入戰(zhàn)略決策,也強(qiáng)調(diào)了把環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素提升為可持續(xù)發(fā)展評(píng)估.SEA的發(fā)展呈現(xiàn)出以下變化趨勢:從對政策、規(guī)劃或計(jì)劃等傳統(tǒng)對象的評(píng)價(jià),更多的轉(zhuǎn)向了對政策制定和決策過程及其政治因素的評(píng)價(jià);越來越注重可持續(xù)發(fā)展,趨向軟硬科學(xué)的結(jié)合并采取互動(dòng)的評(píng)價(jià)過程;SEA過程中越來越不注重對實(shí)際影響的評(píng)估,而是關(guān)注在戰(zhàn)略決策形成過程中SEA的介入和作用.SEA旨在將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展因素納入戰(zhàn)略決策,只有將SEA完全納入到?jīng)Q策制定過程,SEA才能最好地發(fā)揮作用.因此,國際影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)也將SEA與戰(zhàn)略決策的融合作為評(píng)估SEA質(zhì)量和有效性的核心標(biāo)準(zhǔn)之一.1.2規(guī)劃結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和高效性規(guī)劃體系紊亂、功能定位不清晰,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重、規(guī)劃監(jiān)測和評(píng)估體系薄弱、法制建設(shè)進(jìn)展緩慢仍是我國規(guī)劃體系中存在的突出問題.我國還沒有一部規(guī)范各類規(guī)劃主體、客體行為的法規(guī),國家發(fā)改委多年努力制定的《規(guī)劃編制條例》因各種原因至今尚未出臺(tái).除了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水利規(guī)劃的程序、層次較清晰外,多數(shù)規(guī)劃的層次體系、編制程序較為復(fù)雜和模糊,致使環(huán)評(píng)與規(guī)劃編制過程的銜接較為困難,客觀上影響了環(huán)評(píng)與規(guī)劃的融合.其次,規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)是對政府決策行為的評(píng)估,政府部門的支持是環(huán)評(píng)能夠得以順利實(shí)施的前提.盡管環(huán)評(píng)法被視為我國環(huán)境立法領(lǐng)域最大的突破,但其生效也并未激起大的波瀾,規(guī)劃機(jī)關(guān)、環(huán)保部門以外的政府審批部門依然我行我素,違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為比比皆是;規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展仍存在法律規(guī)范性差、行政支持性差的問題.完善環(huán)評(píng)法規(guī),依法開展規(guī)劃環(huán)評(píng),并將規(guī)劃環(huán)評(píng)融入規(guī)劃決策,使規(guī)劃環(huán)評(píng)成為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的自覺行為仍需要時(shí)日.此外,我國的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)尚處于起步階段,在實(shí)踐中面臨諸多困難,規(guī)劃環(huán)評(píng)的理念、技術(shù)方法受長期以來建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)傳統(tǒng)思維的影響頗深.環(huán)境評(píng)價(jià)與不同類型規(guī)劃本身的理論與技術(shù)特點(diǎn)的結(jié)合問題仍是規(guī)劃環(huán)評(píng)的難點(diǎn)問題.目前我國的規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐大多數(shù)屬于反映型評(píng)價(jià),由環(huán)評(píng)專業(yè)人員在規(guī)劃草案完成后單方面完成,成果很難反映到規(guī)劃中,控制和調(diào)整某些不符合可持續(xù)發(fā)展原則和環(huán)保要求的規(guī)劃方案的余地和力度都很有限.1.3我國城市總體規(guī)劃環(huán)境評(píng)估的現(xiàn)狀與完善隨著我國改革的深入,政府職能正經(jīng)歷從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的深刻轉(zhuǎn)型,政府更加重視科學(xué)編制并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃,以發(fā)揮規(guī)劃在配置公共資源、引導(dǎo)市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用.2005年以來,為規(guī)范規(guī)劃體系和工作程序,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》和《國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法〉的通知》等文件的相繼出臺(tái),反映了今后規(guī)劃體系規(guī)范化的發(fā)展方向,即要逐步建立國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“三級(jí)三類規(guī)劃管理體系”.《國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》規(guī)定,專項(xiàng)規(guī)劃的決策程序一般包括:前期工作、立項(xiàng)、起草、銜接、論證、批準(zhǔn)、公布、評(píng)估和修訂等工作環(huán)節(jié).從理論上講,戰(zhàn)略環(huán)評(píng)介入決策越早越好,這樣才能真正實(shí)現(xiàn)從決策的源頭保護(hù)環(huán)境,避免因決策失誤而造成難于挽回的錯(cuò)誤,早期介入原則得到了世界上大多數(shù)實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)國家的認(rèn)可.目前我國的規(guī)劃環(huán)評(píng)程序一般包括規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查與分析評(píng)價(jià)、環(huán)境影響識(shí)別與確定環(huán)境目標(biāo)和指標(biāo)、對規(guī)劃方案進(jìn)行影響預(yù)測與分析評(píng)價(jià)、提出環(huán)境影響減緩措施、編制報(bào)告書篇章或說明、實(shí)施監(jiān)測與跟蹤評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié).圖1列出了規(guī)劃環(huán)評(píng)的基本步驟,以及如何將其納入規(guī)劃制定過程的各個(gè)階段,兩個(gè)過程間的雙向箭頭表示規(guī)劃環(huán)評(píng)是一個(gè)循環(huán)或反復(fù)的過程,一方面通過在規(guī)劃決策的各個(gè)階段充分考慮環(huán)境因素,同時(shí)當(dāng)預(yù)計(jì)的環(huán)境影響難以接受的情況下,要求修改規(guī)劃方案甚至修改規(guī)劃目標(biāo)都是可能的.對英國SEA實(shí)例比較研究表明,有效的能夠較好融入決策的SEA應(yīng)該是由規(guī)劃人員和咨詢?nèi)藛T共同實(shí)施,其次是由決策者實(shí)施的,最后是咨詢?nèi)藛T或規(guī)劃人員單方面實(shí)施的.面對規(guī)劃體制改革的新形勢,如何完善現(xiàn)行的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制與規(guī)劃環(huán)評(píng)雙方的協(xié)作與交流,提高規(guī)劃環(huán)評(píng)質(zhì)量,將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展融入規(guī)劃決策全過程,真正發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在宏觀決策的作用也是規(guī)劃環(huán)評(píng)各利益相關(guān)方面臨的重要挑戰(zhàn).為此,本文選擇我國專項(xiàng)規(guī)劃中最為成熟和規(guī)范的城市總體規(guī)劃為例,構(gòu)建適應(yīng)我國現(xiàn)階段實(shí)際的綜合性規(guī)劃環(huán)評(píng)工作機(jī)制.2通過全球監(jiān)管和計(jì)劃整合機(jī)制的建設(shè)2.1總體規(guī)劃編制與規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)系城市規(guī)劃是以城市層次為主導(dǎo)對象的空間規(guī)劃,是人們對未來空間發(fā)展的安排意圖,它在更大范圍內(nèi),可以擴(kuò)大到區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃,而在更小的空間范圍內(nèi),可以延伸到建筑群體之間的空間設(shè)計(jì).我國的城市規(guī)劃經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單純的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間配置與用地安排,到市場經(jīng)濟(jì)下遵循一定規(guī)律進(jìn)行城市空間組織和土地合理利用的發(fā)展歷程,呈現(xiàn)出從“純粹的物質(zhì)性設(shè)計(jì)的技術(shù)工具”向“獨(dú)立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的轉(zhuǎn)變趨勢.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行,標(biāo)志著我國城市建設(shè)進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌和諧的新階段,建立了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系,城市總體規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的龍頭,是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù),是政府重要的公共政策,是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作.新時(shí)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制必須充分認(rèn)識(shí)我國資源短缺約束和環(huán)境容量壓力的基本國情,分析城鎮(zhèn)發(fā)展的資源環(huán)境條件,從城市的可持續(xù)發(fā)展出發(fā),對資源和環(huán)境承載力、環(huán)境保護(hù)等要素進(jìn)行綜合分析,研究合理的城市空間布局和規(guī)模,提出加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、改善城市生態(tài)環(huán)境的措施,轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力.盡管目前的法律尚未對城市總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)提出強(qiáng)制性要求,但是由于城市總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)中的重要作用,城市總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)一直是我國戰(zhàn)略環(huán)評(píng)領(lǐng)域的熱點(diǎn)內(nèi)容[21,22,23,24,25,26,27,28].從城市規(guī)劃自身變革過程可以看出,城市規(guī)劃日益重視統(tǒng)籌城市發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),這與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的根本目標(biāo)方面具有高度的一致性.城市總規(guī)編制程序中,前期研究、編制規(guī)劃綱要階段都高度重視區(qū)域城市發(fā)展中存在的環(huán)境問題、環(huán)境限制因素、資源承載力等專題研究工作,并在規(guī)劃中將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的制定、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等作為強(qiáng)制性內(nèi)容,這與規(guī)劃環(huán)評(píng)基于環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、土地的生態(tài)適宜性等開展城市發(fā)展規(guī)模、空間布局的環(huán)境合理性評(píng)價(jià)等工作也有很好的一致性,因此城市總體規(guī)劃編制與規(guī)劃環(huán)評(píng)工作之間具有很好的合作前提和基礎(chǔ).二者工作程序之間的聯(lián)系如圖2所示.由于城市總規(guī)編制工作早期所確定的規(guī)劃綱要對于規(guī)劃成果起著決定性作用,規(guī)劃綱要須提出市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略;確定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的綜合目標(biāo)和保護(hù)要求,提出空間管制原則;預(yù)測市域總?cè)丝诩俺擎?zhèn)化水平,確定各城鎮(zhèn)人口規(guī)模、職能分工、空間布局方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);原則確定市域交通發(fā)展策略.當(dāng)這些內(nèi)容通過相應(yīng)級(jí)別的城建主管部門審查以后,綱要及其審查意見將作為最終規(guī)劃方案編制工作的依據(jù).因此,如果在城市規(guī)劃仍采取在規(guī)劃草案確定后再由規(guī)劃環(huán)評(píng)單位執(zhí)行環(huán)評(píng)的模式,幾乎不太可能再對這些重大內(nèi)容中可能對環(huán)境造成不良影響的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,從而無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)促進(jìn)規(guī)劃決策可持續(xù)性的效用,規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入城市總規(guī)過程是適應(yīng)當(dāng)前城市規(guī)劃工作程序的必然選擇.2.2組建團(tuán)隊(duì),提供專業(yè)背景大理市是云南省大理白族自治州的州府所在地,地處滇西中部,是云南省城鎮(zhèn)發(fā)展體系規(guī)劃確立的滇西城市群的中心城市.由于大理大部分位于洱海流域,轄區(qū)涉及大理國家級(jí)歷史文化名城、大理蒼山洱海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、大理國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的蒼山洱海片區(qū)等重要的環(huán)境敏感區(qū),為了協(xié)調(diào)好城市發(fā)展與自然資源、歷史和少數(shù)民族文化資源保護(hù)等的關(guān)系,大理市政府在委托成都規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院開展新一輪城市總體規(guī)劃修編的同時(shí)委托云南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境審核受理中心開展環(huán)評(píng)工作.為了更好完成此次規(guī)劃環(huán)評(píng)工作,體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入的優(yōu)勢,通過規(guī)劃環(huán)評(píng)單位和大理市政府的充分溝通與協(xié)調(diào),大理市規(guī)劃局、規(guī)劃編制單位和規(guī)劃環(huán)評(píng)單位簽署三方合作協(xié)議,確立了由規(guī)劃管理者、規(guī)劃編制人員、規(guī)劃環(huán)評(píng)人員共同參與的綜合性規(guī)劃環(huán)評(píng)工作模式,組建了由城市規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)背景的技術(shù)人員組成的環(huán)評(píng)團(tuán)隊(duì).三個(gè)單位確定的責(zé)任和分工如下:①規(guī)劃編制機(jī)關(guān)為規(guī)劃編制單位和環(huán)評(píng)單位完成各自工作提供必要的技術(shù)資料和工作條件,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與工作,并擔(dān)當(dāng)雙方基礎(chǔ)技術(shù)資料、研究成果共享、工作交流協(xié)商的橋梁作用,確保規(guī)劃方案和規(guī)劃環(huán)評(píng)的協(xié)調(diào);②規(guī)劃編制單位及時(shí)向規(guī)劃機(jī)關(guān)和規(guī)劃環(huán)評(píng)單位通報(bào)規(guī)劃修編工作的進(jìn)展,為環(huán)評(píng)單位提供前期研究成果、規(guī)劃綱要、以及規(guī)劃修編草案等規(guī)劃方案,并參與規(guī)劃環(huán)評(píng)中的規(guī)劃分析、規(guī)劃情景設(shè)定等工作,邀請規(guī)劃環(huán)評(píng)單位參加綱要審查、規(guī)劃方案內(nèi)部審定會(huì)、政府部門意見咨詢會(huì)等重要的規(guī)劃工作會(huì)議.③規(guī)劃環(huán)評(píng)單位及時(shí)向規(guī)劃機(jī)關(guān)和編制單位通報(bào)規(guī)劃修編環(huán)境評(píng)價(jià)工作的進(jìn)展,為規(guī)劃單位提供環(huán)境基線分析結(jié)果、環(huán)境承載力研究、生態(tài)功能區(qū)劃、規(guī)劃的環(huán)境影響預(yù)測和評(píng)價(jià)等成果,并參與城市總規(guī)的環(huán)保規(guī)劃篇章、環(huán)境影響評(píng)價(jià)專章的修編工作;邀請規(guī)劃單位參加規(guī)劃環(huán)評(píng)工作方案審查、專題的咨詢會(huì)等重要工作會(huì)議.目前,大理市城市總體規(guī)劃修編完成了前期研究、人口和用地規(guī)模論證報(bào)告、規(guī)劃綱要的編制,規(guī)劃環(huán)評(píng)完成了區(qū)域資源承載力分析、生態(tài)功能區(qū)劃和基于規(guī)劃綱要方案的影響評(píng)價(jià)工作,實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評(píng)融入規(guī)劃過程以及規(guī)劃機(jī)關(guān)、規(guī)劃單位和環(huán)評(píng)單位各方利益的“共贏”.待規(guī)劃綱要提請國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部審查后,將進(jìn)一步深入開展規(guī)劃修編和環(huán)評(píng)工作.3有利于規(guī)劃兩手抓實(shí),為構(gòu)建滿足各方利益需要、提高規(guī)劃1個(gè)月內(nèi)2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月和2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月內(nèi)2個(gè)月和環(huán)境8.綜上所述,可以得出以下結(jié)論:1)國際SEA經(jīng)驗(yàn)表明,戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是將環(huán)境因素和可持續(xù)發(fā)展納入戰(zhàn)略決策的系統(tǒng)過程和方法,有效的SEA應(yīng)該是由戰(zhàn)略決策者和環(huán)評(píng)咨詢者共同實(shí)施;我國的規(guī)劃環(huán)評(píng)只有融入規(guī)劃決策的過程才能真正發(fā)揮作用.2)在我國規(guī)劃環(huán)評(píng)起步階段,規(guī)劃體系混亂、規(guī)劃環(huán)評(píng)法律和行政支持不足、規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃過程聯(lián)