區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實施效果綜合評價指標體系研究

區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實施效果綜合評價指標體系研究

1土地利用總體規(guī)劃評價指標體系土地使用總體規(guī)劃不僅是土地利用結(jié)構(gòu)的配置和調(diào)整，也是保護土地資源的重要手段。評估指標體系應充分體現(xiàn)公共政策的方向。不僅要體現(xiàn)不同部門土地協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，還要體現(xiàn)資源保護的要求，尤其是對土地資源的保護。同時，指標體系已成為代表區(qū)域土地利用總體規(guī)劃績效的許多指標的靈敏性強、測量簡單、內(nèi)涵豐富的指導指標，使評估指標能夠準確表達區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的狀態(tài)變化和趨勢。因此,評價指標體系的選擇必須遵循下列原則:第一,高相關度原則,即所選主要指標要反映規(guī)劃配置、調(diào)整土地資源利用和協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展的思想,舍棄不確定性和相關性較低的指標,使評價工作具有高度的可操作性;第二,普遍適用性與專用性相結(jié)合原則,即指標體系既具有普遍適用性,又能體現(xiàn)具體的區(qū)域特征;第三,科學性和相對完備性原則;第四,可用性、靈敏性和可量化性原則;第五,獨立性原則。2土地利用評價指標體系依據(jù)上述分析,借鑒國內(nèi)外相關研究成果,經(jīng)過多次專家論證,最后提出了由4個準則層24項指標組成的綜合評價指標體系,而4個準則層則由反映土地利用總體規(guī)劃的合理性,公眾參與、社會影響,綜合效益和土地節(jié)約、集約利用方面的指標構(gòu)成,如表1所示。3評估方法3.1指標的收集上述24個評價指標數(shù)據(jù)采集的主要方法有以下幾種。3.1.1數(shù)據(jù)采集處理按統(tǒng)一的方法進行實時實地監(jiān)測,將監(jiān)測范圍的樣本數(shù)據(jù),經(jīng)統(tǒng)計分析、處理,推斷區(qū)域數(shù)據(jù),如對建設用地規(guī)劃布局調(diào)整的面積、年計劃用地指標使用程度、年均計劃開發(fā)整理復墾指標完成程度等數(shù)據(jù)進行采集。3.1.2從評價指標上獲取評價指標通過對一定數(shù)量的公眾進行問卷調(diào)查,然后對問卷進行分析,就可以獲得相應的評價指標數(shù)據(jù),如公眾對規(guī)劃的了解程度,對規(guī)劃作用的認同程度,對規(guī)劃編制、實施的參與程度和總體規(guī)劃對同級專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的指導以及控制程度等指標。3.1.3測量評估根據(jù)一定實測或抽樣數(shù)據(jù),對一些指標的數(shù)據(jù)進行估算。如對糧食單位面積產(chǎn)量平均增長率、糧食總產(chǎn)量平均變化率等進行估算。3.1.4數(shù)據(jù)計數(shù)主要對農(nóng)業(yè)用地年增長程度、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年增長率、工農(nóng)業(yè)單位面積產(chǎn)值年均增長率等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計。3.1.5基本農(nóng)田用地面積計算對遙感影像進行計算機數(shù)字化處理后,獲得耕地、林地、草地、園地、道路、河流溝渠和居民點等用地面積,最后求出林地、草地、園地等覆蓋率,基本農(nóng)田占耕地比重,土地墾殖率等一些指標。3.2土地利用總體規(guī)劃實施效果評價的結(jié)果為每個指標設定兩個臨界值(上限和下限),當指標處于或低于下限時,其分值為0分,當指標處于或高于上限時,其分值為1分,當指標值處于上下限值之間時,則用計算模型處理轉(zhuǎn)化為處于0～1之間的分值,然后加權(quán)處理,得到每個評價指標的系數(shù),最后把所有的系數(shù)相加即可得到規(guī)劃實施的綜合評價系數(shù),依據(jù)綜合評價系數(shù)的高低衡量規(guī)劃實施效果的好壞。由于土地利用總體規(guī)劃實施效果評價目前處于摸索階段,沒有統(tǒng)一的標準,本文采取的評價標準(上下限值)主要基于以下考慮:①國家、地方、行業(yè)標準或區(qū)域各種規(guī)定,如國家規(guī)定的基本農(nóng)田保護面積、基本農(nóng)田占耕地比重、林(草、園)地覆蓋率等指標等;②區(qū)域行政、發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃目標值,衡量實際水平與目標值的偏離程度。如土地墾殖率、糧食單位面積產(chǎn)量年遞增率、糧食總產(chǎn)量年均增長率、林(草、園)地覆蓋率等。3.3指標權(quán)重的確定由于各個指標對系統(tǒng)的影響是不同的,對系統(tǒng)進行綜合評價時,一般需要確定各指標的權(quán)重,本文主要采用特爾菲法聘請10位專家,經(jīng)過3輪打分,最后確定權(quán)重系數(shù)(如表2所示)。3.4評價模型3.4.1《中國投資》bi-ai形式用以下模型計算各評價指標標準化轉(zhuǎn)換后的分值。ri=[(ci-di)(ei-ai)]/(bi-ai),(1)式中,ri為第i項指標標準化轉(zhuǎn)換分值;ci為第i項指標的上限分值;di為第i項指標的下限分值;ei為第i項指標的實際值;ai為第i項指標的下限值;bi為第i項指標的上限值。3.4.2采用指數(shù)評價系數(shù)法計算模型pi=qiri,(2)式中,pi為第i項指標的評價系數(shù);qi為第i項指標的權(quán)重;ri為第i項指標標準化轉(zhuǎn)換分值。3.4.3規(guī)劃綜合評價系數(shù)P=∑i=1nqiriΡ=∑i=1nqiri,(3)式中,P為規(guī)劃綜合評價系數(shù);qi為第i項指標的權(quán)重;ri為第i項指標標準化轉(zhuǎn)換分值。4土地規(guī)劃實施評價結(jié)果根據(jù)上述評價模型,采集連云港市的各指標數(shù)據(jù)進行計算,得到各個評價指標的評價系數(shù)和指標綜合分值(如表3所示)。根據(jù)綜合評價系數(shù)的大小可以大致評判土地利用總體規(guī)劃的實施效果。綜合評價系數(shù)滿分為100分,表明每個評價指標均處于上限值;如果綜合評價分值≥90分,表明規(guī)劃實施效果非常好;位于80～90之間,表明規(guī)劃實施運行狀態(tài)良好;位于70～80之間,表明規(guī)劃實施運效果一般;位于60～70之間,表明規(guī)劃實施效果勉強合格;如果綜合評價分值≤60,表明規(guī)劃運行狀態(tài)不好,實施效果較差。5結(jié)論5.1土地利用總體規(guī)劃的效益分析連云港市土地利用總體規(guī)劃實施效果的綜合評價分值為70.04分,說明通過5年的實施,連云港市土地利用總體規(guī)劃在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、合理安排用地布局、協(xié)調(diào)耕地保護、經(jīng)濟建設與生態(tài)保護方面起到了一定的作用,規(guī)劃實施的經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益較明顯。5.2對土地利用規(guī)劃的控制與指導規(guī)劃合理性指標值得0.59分,說明連云港市土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的“龍頭”地位不明顯,對同級土地利用專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的指導性、控制性不足,特別是對城市規(guī)劃沒有起到應有的控制和指導作用,在城市用地布局和用地數(shù)量方面都存在著被動適應的現(xiàn)象。出現(xiàn)每逢用地必調(diào)整或修改規(guī)劃的現(xiàn)象,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃失去了《土地管理法》所賦予的權(quán)威性。5.3土地利用總體規(guī)劃受性不強,無法參與規(guī)劃的教學從問卷調(diào)查來看,公眾參與指標得分只有0.29,說明公眾對土地利用總體規(guī)劃的接受性不強,對土地利用總體規(guī)劃在協(xié)調(diào)人地關系、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面所起的重要作用認同感不高,難以參與規(guī)劃的修編和實施。6提出建議6.1調(diào)研工作的依據(jù)為保證土地利用總體規(guī)劃的科學性、合理性,維護規(guī)劃的權(quán)威性,在土地利用總體規(guī)劃修編前必須進行規(guī)范的調(diào)研工作,科學地測算新增建設用地規(guī)模,實事求是地評估土地開發(fā)、整理及復墾的新增農(nóng)地和耕地潛力,以此作為規(guī)劃修編中下達控制性指標的主要依據(jù)。其次,確定不同層次、不同級別土地利用規(guī)劃修編的時序、期限,以確立并強化土地利用總體規(guī)劃在土地利用規(guī)劃體系中的“龍頭”地位。6.2公示、設立電話或在公示期間收集規(guī)劃方案的建議加大宣傳力度,增強公眾參與的力度,將規(guī)劃的供選方案在全市范圍內(nèi)人口較集中的地方公示、設立熱線電話或在公示期間收集規(guī)劃方案的建議。規(guī)劃部門根據(jù)收集到的建議對規(guī)劃方案進行修改、完善,再將修改完善后的規(guī)劃方案公示并進一步完善,對部分難以采納或不能采納