城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究的實(shí)踐與反思

城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究的實(shí)踐與反思

自2000年6月《廣州城市規(guī)劃概念規(guī)劃》的實(shí)施以來，類似的規(guī)劃研究在全國大城市中已成為“趨勢”（周寶興，2001）。一些被稱為“城市發(fā)展戰(zhàn)略研究”和“城市戰(zhàn)略計(jì)劃”，另一些被稱為“城市空間戰(zhàn)略研究”（以下簡稱“空間戰(zhàn)略研究”）。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院(以下簡稱中規(guī)院)先后參與了廣州、南京、寧波、杭州、深圳、呼和浩特、合肥、廈門、濟(jì)南、哈爾濱等省會和副省級以上城市的空間戰(zhàn)略研究工作1,筆者有幸參加了上述大多數(shù)項(xiàng)目中的研究工作。1背景：城市發(fā)展和規(guī)劃的問題1.1城市規(guī)劃的背景和條件對于城市發(fā)展問題,從不同層面、不同角度可以得出不同結(jié)論。在城市與地區(qū)層面上,從規(guī)劃師的角度,我們可以把當(dāng)前大城市發(fā)展面臨的問題歸納為8個方面:●經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域關(guān)系變動——城市地位變遷與區(qū)域競爭;●經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化——經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整;●人口、就業(yè)與社會穩(wěn)定的壓力——保持經(jīng)濟(jì)增長速度與投資規(guī)模;●社會結(jié)構(gòu)多元化(原住民、城市居民、新移民、打工者),社會階層分化及利益沖突——降低城市“門檻”,城市扶貧,社會空間結(jié)構(gòu)整合;●人文資源保護(hù)與文化傳承壓力——從空間結(jié)構(gòu)上把握保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系,城市特色繼承和創(chuàng)造;●自然資源保護(hù)與環(huán)境壓力——資源合理配置,區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建設(shè);●轉(zhuǎn)型期政府角色的兩面性——資金短缺的壓力,資源開發(fā);●行政體制障礙與局部利益沖突——“屬地經(jīng)濟(jì)”分散資源,整合空間利益。上述問題大多數(shù)是由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展而引發(fā)的,其中一些問題并不屬于傳統(tǒng)意義的城市規(guī)劃范疇,城市規(guī)劃對這些問題的解決只能起到有限的作用。但這些問題都是城市規(guī)劃的背景和條件,決定著城市規(guī)劃制度的走向和作用的發(fā)揮,影響著城市規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容的擴(kuò)展和方法的改進(jìn),也影響著規(guī)劃師的思維方向和價值取向?？臻g戰(zhàn)略研究可能比其他層面的規(guī)劃研究更多地涉及到這些問題。1.2總體規(guī)劃的整體觀及其系統(tǒng)性開展空間戰(zhàn)略研究的大多數(shù)城市的總體規(guī)劃是在1999年至2000年由國務(wù)院批準(zhǔn)的。為什么新批準(zhǔn)的總體規(guī)劃不能滿足城市政府對規(guī)劃的要求,而要另起爐灶開展戰(zhàn)略研究,繼而修編總體規(guī)劃?在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn),這既反映了上版總體規(guī)劃存在的問題和缺陷,也反映了城市政府的一些主觀動機(jī)和對總體規(guī)劃的認(rèn)識誤區(qū)。上版總體規(guī)劃基本上是1990年代初中期開始修訂的。1990年代是我國經(jīng)濟(jì)社會與大城市發(fā)展最快的時期,是體制變化最激烈的時期,也是國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整期。傳統(tǒng)的規(guī)劃理念和技術(shù)方法無法適應(yīng)社會的快速變化,并產(chǎn)生了如下問題:(1)規(guī)劃編制陷入“八股”,追求文件與圖件完整性而忽視了戰(zhàn)略性、前瞻性問題的深入研究。從規(guī)劃研究與編制的思想性和扎實(shí)程度看,許多城市上版總體規(guī)劃水平還不及1980年代。(2)國家強(qiáng)化耕地保護(hù)政策。城市人口規(guī)模和用地規(guī)模,這一只能粗略判斷的“假設(shè)性前提條件”,成了審批規(guī)劃的核心問題,導(dǎo)致總體規(guī)劃的合理性、適應(yīng)性下降,也使規(guī)劃編制、審批周期過長。(3)現(xiàn)行總體規(guī)劃技術(shù)方法較陳舊,區(qū)域分析研究不足,與土地利用、水資源、交通等專門性規(guī)劃相互缺乏銜接,使總體規(guī)劃與區(qū)域與城市發(fā)展實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。上版總體規(guī)劃確實(shí)存在目標(biāo)不清、策略不明、缺乏彈性和應(yīng)變能力的問題。對有的城市而言,總體規(guī)劃批準(zhǔn)之日就是修編之時。從政府角度分析,我們可以發(fā)現(xiàn)開展戰(zhàn)略研究和修編總體規(guī)劃的動機(jī)十分復(fù)雜。近年來大城市政府對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力從企業(yè)和項(xiàng)目等微觀層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能完善、資源配置、生態(tài)環(huán)境等宏觀層面,因此更加關(guān)注城市拓展、整體布局、居住生活質(zhì)量、城市特色等問題。如廣州、濟(jì)南對改變城市品質(zhì)與形象的重視,南京、寧波對產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)心,深圳、廈門對制度環(huán)境變遷帶來新的競爭態(tài)勢的擔(dān)心,哈爾濱、呼和浩特、合肥對提高聲譽(yù)、吸引投資的迫切愿望。政府注意力轉(zhuǎn)向宏觀層面戰(zhàn)略問題,進(jìn)而對總體規(guī)劃提出新的要求是值得肯定的。一些城市因客觀環(huán)境和條件變化而產(chǎn)生的動機(jī)也無可非議。如廣州、杭州、寧波、濟(jì)南的行政區(qū)劃調(diào)整,如呼和浩特、濟(jì)南、哈爾濱政府與社會投資快速增長等。我們也發(fā)現(xiàn)有的城市政府的動機(jī)具有很強(qiáng)的負(fù)面色彩。如希望通過總體規(guī)劃調(diào)整擴(kuò)大土地供給,改變土地用途以增加政府土地收入或滿足開發(fā)商的要求。有的城市每年實(shí)際開發(fā)城市用地為5km2左右,但希望把新增規(guī)劃用地擴(kuò)大到200km2;有的城市希望通過總體規(guī)劃修編來認(rèn)可在總體規(guī)劃范圍以外的違規(guī)出讓土地或占用風(fēng)景、生態(tài)用地的建設(shè)行為。這是制度造成的利益沖動和非理性的發(fā)展思路而與城市規(guī)劃體制的沖突。規(guī)劃主管部門和專家對城市政府利用空間戰(zhàn)略研究來規(guī)避總體規(guī)劃的約束的擔(dān)心不是沒有道理的。2空間戰(zhàn)略研究的內(nèi)容、特點(diǎn)和作用2.1空間規(guī)劃體系的構(gòu)成要素空間戰(zhàn)略研究的工作內(nèi)容基本來源于兩個方面:地方政府提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)及對城市發(fā)展與建設(shè)的要求,這些目標(biāo)和要求大多是比較原則的,有時又是十分具體的,規(guī)劃師需要在研究中對這些目標(biāo)進(jìn)行鑒別;規(guī)劃師經(jīng)過專業(yè)角度分析研究所識別的宏觀戰(zhàn)略性問題和規(guī)劃層面的核心問題,大多是綜合和相互聯(lián)系的,同類城市所面臨的問題往往是相通的。因此,空間戰(zhàn)略研究的內(nèi)容既是目標(biāo)導(dǎo)向的,又是問題導(dǎo)向的。單純目標(biāo)導(dǎo)向會造成研究成為行政決策的解釋,單純問題導(dǎo)向則會成為學(xué)術(shù)研究?？臻g戰(zhàn)略研究的工作內(nèi)容主要涉及以下方面:(1)區(qū)域地位與城市競爭力。在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制下,政府直接承擔(dān)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,完成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的責(zé)任。城市政府比以往任何時候都關(guān)心自身的競爭力和區(qū)域中的競爭地位(趙燕菁,2001),希望通過戰(zhàn)略研究來認(rèn)識自身的優(yōu)勢與不足,確定競爭目標(biāo)和策略。市場條件下,城市地位的“漲落”已不再取決于行政和規(guī)模等級,政府的戰(zhàn)略對發(fā)展的速度、方式和效果影響重大。率先提出開展概念規(guī)劃的5個大城市恰恰是珠三角、長三角的5個副省級城市,這種“巧合”耐人尋味。但是,市場經(jīng)濟(jì)并不等同于市場社會。扭曲的競爭和不切實(shí)際的增長目標(biāo)會傷害健康的發(fā)展;經(jīng)濟(jì)競爭力的最大化不應(yīng)當(dāng)成為政府的單一目標(biāo)。這些問題應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)略研究中予以關(guān)注。(2)空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式。城市空間結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,發(fā)展模式必須適應(yīng)發(fā)展的速度、方式和數(shù)量變化。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長,原有的城市空間結(jié)構(gòu)與規(guī)劃布局難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)活動深刻而迅速的變化;原有的城市發(fā)展方針下制定的內(nèi)聚或均衡的增長模式無法適應(yīng)快速的城市功能的聚集、規(guī)模增長與土地拓展。傳統(tǒng)重工業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化的途徑,民營中小企業(yè)生長環(huán)境與區(qū)位選擇,教育、旅游服務(wù)、物流等新興產(chǎn)業(yè)的空間特征等研究,都是空間戰(zhàn)略研究的重要內(nèi)容。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度重新認(rèn)識空間規(guī)劃的理論與方法,認(rèn)識空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式的規(guī)律與趨勢,也許是這一輪空間戰(zhàn)略研究實(shí)踐帶給我們的最大收獲。(3)大型區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施。過去10年是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施,尤其交通設(shè)施發(fā)展最快的時期,這種趨勢還將繼續(xù)保持。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)改變了城市間的時間距離和相互關(guān)系,也改變了城市之間對市場、資源與投資的競爭關(guān)系;大型基礎(chǔ)設(shè)施可能帶來的經(jīng)濟(jì)利益也引發(fā)了城市間對基礎(chǔ)設(shè)施的過度競爭和盲目投入。研究區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施對城市的影響,以及城市內(nèi)區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展策略自然成為空間戰(zhàn)略研究的重要內(nèi)容。(4)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一,也已被政府、市民所廣泛接受。構(gòu)筑區(qū)域和大城市周邊地區(qū)自然生態(tài)體系,控制生態(tài)敏感區(qū),確定永久性保護(hù)區(qū)是空間戰(zhàn)略研究的重要內(nèi)容。如稀缺性資源(包括風(fēng)景區(qū)、岸線和濱水地區(qū)、濕地、空域等)的合理利用與保護(hù)策略,以改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的空間結(jié)構(gòu)與用地拓展策略等等。(5)歷史文化保護(hù)與城市特色。這一輪開展空間戰(zhàn)略研究的大城市中許多是歷史文化名城,都面臨著歷史文化保護(hù)的嚴(yán)峻問題。而名城的保護(hù)區(qū)與城市中心區(qū)往往是重疊的。為了從根本上解決名城保護(hù)問題,我們對這些城市都提出了調(diào)整空間結(jié)構(gòu),疏解中心區(qū)功能,緩解保護(hù)壓力的策略,把發(fā)展和保護(hù)有機(jī)的結(jié)合起來,又從空間上分離開來。城市風(fēng)貌特色也是空間戰(zhàn)略研究應(yīng)涉及的內(nèi)容,這方面的研究主要是總結(jié)和尋找代表城市特色的元素,提出總體城市設(shè)計(jì)構(gòu)想。(6)城市文化建設(shè)與社會發(fā)展。這是以往城市規(guī)劃工作很少涉及的領(lǐng)域,但恰恰是城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心因素之一,我們在空間戰(zhàn)略研究中作了一些嘗試和探索。主要包括提出振興城市傳統(tǒng)文化和多元文化(如哈爾濱、杭州),培養(yǎng)新文化的策略,并把文化建設(shè)與名城保護(hù)相結(jié)合。在社會發(fā)展方面,主要工作是提出低成本擴(kuò)張策略,如降低開發(fā)成本的土地拓展模式,整合社會空間結(jié)構(gòu)等。(7)體制與制度問題。空間戰(zhàn)略研究自然涉及到體制和制度原因造成的問題,如行政區(qū)劃造成的發(fā)展空間局促,兩級政府利益分化導(dǎo)致分散建設(shè),土地制度引發(fā)的供應(yīng)失控,規(guī)劃分散和多頭管理造成的布局混亂等等。因此,空間戰(zhàn)略研究大多包括體制與制度方面的建議。針對具體研究對象,規(guī)劃師會根據(jù)目標(biāo)和問題選擇研究的重點(diǎn)方面。筆者既讀到過全景式、近似總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要式的成果,也讀到過高度集中在個別領(lǐng)域的成果。2.2以市場發(fā)展為導(dǎo)向,優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu),突出中心功能空間戰(zhàn)略研究最重要特點(diǎn)是突出針對性。中規(guī)院承擔(dān)的各個項(xiàng)目的研究重點(diǎn)和核心對策有較大的差別,體現(xiàn)了較強(qiáng)的針對性。廣州——重點(diǎn)從區(qū)域空間關(guān)系特征研究中心城市地位的重振,從城市發(fā)展速度與規(guī)模評價現(xiàn)行的發(fā)展模式。核心是識別區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間關(guān)系,判斷城市空間拓展方向,提出珠三角雙中心區(qū)域空間構(gòu)思,選擇占據(jù)區(qū)域樞紐位置的南沙建設(shè)承擔(dān)區(qū)域中心功能的新城,用軸向組團(tuán)的新區(qū)發(fā)展模式替代蔓延式的空間擴(kuò)張,實(shí)施“跨越式”成長戰(zhàn)略。南京——重點(diǎn)從上海對南京區(qū)域中心地位的影響分析入手,判斷經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的癥結(jié),從區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局特征研究城市空間互動關(guān)系。核心是識別出區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局X型結(jié)構(gòu),提出增強(qiáng)中心城市輻射力、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的空間結(jié)構(gòu)模型,提出以軸向發(fā)展替代“均衡”布局的發(fā)展模式與空間-時序安排。寧波——重點(diǎn)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長和交通環(huán)境突變性因素出發(fā),研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢與港口功能對城市的影響。核心是提出適應(yīng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的特大城市空間結(jié)構(gòu),調(diào)整原“三足鼎立”的布局及港口與城市關(guān)系,提出港口與物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭對策。杭州——通過研究區(qū)域關(guān)系,確定區(qū)域旅游服務(wù)中心的城市定位;通過空間結(jié)構(gòu)調(diào)整,強(qiáng)化區(qū)域輻射作用,實(shí)現(xiàn)西湖保護(hù)。核心是把原中心區(qū)轉(zhuǎn)型為旅游服務(wù)中心,選擇交通條件最好的地區(qū)安排區(qū)域服務(wù)功能中心,論證并否定中心區(qū)跨江而建的方案。呼和浩特——重點(diǎn)從區(qū)域關(guān)系評價原總體規(guī)劃的布局問題,合理安排近期建設(shè)項(xiàng)目和開發(fā)用地。核心是以近期建設(shè)帶動空間結(jié)構(gòu)調(diào)整,為城市發(fā)展速度加快作好空間與基礎(chǔ)設(shè)施安排。合肥——重點(diǎn)從保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢,繼承和創(chuàng)造城市特色入手,結(jié)合區(qū)域分析,選擇城市發(fā)展目標(biāo)和方向。核心是提出替代“風(fēng)車型”,適應(yīng)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)特征的“新三葉”空間結(jié)構(gòu),提出“引湖入城”的新區(qū)主題構(gòu)思。濟(jì)南——重點(diǎn)分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局對城市發(fā)展前景的影響,評價上版總體規(guī)劃對城市發(fā)展的不適應(yīng)性,分析城市中心區(qū)功能重疊、近期建設(shè)方向失誤與規(guī)劃用地嚴(yán)重不足等問題。核心是根據(jù)自然與區(qū)域條件提出新的總體空間結(jié)構(gòu)和景觀結(jié)構(gòu),根據(jù)城市用地、交通條件變化與產(chǎn)業(yè)布局特征論證新區(qū)的選址、功能和規(guī)模。廈門——重點(diǎn)研究城市政治經(jīng)濟(jì)地位下降的原因,分析原總體規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的問題與結(jié)癥,分析區(qū)域關(guān)系變化中的相鄰城市的用地、港口資源整合。核心是提出“壯士斷腕”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整策略與“金蟬脫殼”的空間結(jié)構(gòu)推進(jìn)策略,實(shí)施以控制本島發(fā)展、保護(hù)本島環(huán)境為目標(biāo)的跨海灣雙中心結(jié)構(gòu)與空間拓展的時序安排。2哈爾濱——重點(diǎn)從國家戰(zhàn)略與地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究城市興衰與成長規(guī)律,認(rèn)識哈爾濱在國家戰(zhàn)略中的重要地位,判斷城市國際國內(nèi)合作前景和發(fā)展階段,識別出現(xiàn)狀內(nèi)聚式的發(fā)展模式導(dǎo)致土地開發(fā)的低效率。核心是提出務(wù)實(shí)的“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略與階段目標(biāo),根據(jù)歷史規(guī)律和區(qū)域環(huán)境確定空間結(jié)構(gòu),提出適應(yīng)民營中小企業(yè)成長的產(chǎn)業(yè)布局模式,對跨江發(fā)展、CBD建設(shè)等重大問題進(jìn)行客觀的分析并提出對策。以上只是從筆者個人體會所作的歸納,難免有失偏頗。筆者相信與本人一起工作的同事一定會提出不同的見解和結(jié)論,因?yàn)檫@是一種研究,參與者態(tài)度和觀念會影響其判斷。實(shí)踐中我們明顯感受到不同地區(qū)大城市的差異?？陀^地對待差異,突出問題導(dǎo)向,因城市、地區(qū)而異分析判斷城市問題的結(jié)癥,強(qiáng)化針對性的戰(zhàn)略目標(biāo)與對策研究,是空間戰(zhàn)略研究的精髓!沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市,市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境比較成熟,體制和制度比較健全;面臨著激烈的國際競爭和區(qū)域內(nèi)城市之間競爭,有的甚至是攀比;經(jīng)濟(jì)的快速成長和城市快速擴(kuò)張已經(jīng)造成了一定程度的“大城市病”。這些城市面臨著空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的重大變革,而雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也允許他們做一些結(jié)構(gòu)性的“大手筆”動作。中西部地區(qū)大城市之間差異較大,有的尚在低谷和調(diào)整期內(nèi),有的已步入快速發(fā)展階段?？傮w上看經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨較多困難;城市發(fā)展問題的主要原因不是快速增長而是決策與管理水平不高;規(guī)劃體制與規(guī)劃編制存在問題較多。但這些城市往往不存在做“大手筆”動作的實(shí)際需求,也不具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這些大城市普遍受到省政府的關(guān)注和支持,隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施,中西部省會城市的發(fā)展速度已明顯加快。這類城市空間戰(zhàn)略研究的重點(diǎn)在于把握發(fā)展階段,提出切合實(shí)際又符合趨勢的預(yù)備性對策。2.3宏觀層面的戰(zhàn)略性問題城市空間戰(zhàn)略研究的直接作用就是一種城市與區(qū)域宏觀戰(zhàn)略性核心問題的研究,主要目的是服務(wù)于城市總體規(guī)劃修編。很大程度上,這些研究都應(yīng)該在總體規(guī)劃編制的前期或過程中完成,只是由于各方面的原因而被忽略了,從而形成了一個新的、相對獨(dú)立的規(guī)劃研究層面。空間發(fā)展戰(zhàn)略既然是在城市發(fā)展的一個全新階段成長起來的一種規(guī)劃研究工作方法,自然產(chǎn)生出獨(dú)到的現(xiàn)實(shí)作用。首先,研究內(nèi)容向區(qū)域和宏觀層面的戰(zhàn)略性問題集中,彌補(bǔ)了總體規(guī)劃編制過程中已被忽視的前提研究?？傮w上看,空間戰(zhàn)略研究一些重要結(jié)論被政府所接受,從而為總體規(guī)劃修編或調(diào)整提供了良好的基礎(chǔ),如廣州概念規(guī)劃工作使市政府堅(jiān)定地采取了向南部“跨越式”發(fā)展的決策,南京空間戰(zhàn)略研究結(jié)論在總體規(guī)劃調(diào)整中得到充分落實(shí)。第二,在大多數(shù)已開展研究的城市,城市主要領(lǐng)導(dǎo),甚至省的主要領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注空間戰(zhàn)略研究工作,并與研究工作組之間有良好的交流和溝通。這種充分的溝通使專業(yè)的觀點(diǎn)能夠直接影響政府的決策,建立了政府決策與規(guī)劃研究的互動機(jī)制,提高了政府決策的科學(xué)性。如濟(jì)南戰(zhàn)略研究中對土地問題的研究,幫助政府對土地供應(yīng)管理采取了有力措施。第三,研究過程也特別關(guān)注常規(guī)的城市規(guī)劃修編以外的影響城市與區(qū)域發(fā)展的重大問題,從更高層面和更綜合的角度來判斷這些問題對城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展的影響,并提出策略性建議。從而使規(guī)劃部門的意見能在相關(guān)決策中發(fā)揮作用。如寧波戰(zhàn)略研究中對北侖港與上海洋山港之間的關(guān)系及北侖港發(fā)展對策的分析,廣州戰(zhàn)略研究中對珠三角軌道交通網(wǎng)布局的分析等。此外,較短的工作周期,使規(guī)劃部門的工作可以對市政府的決策作出及時的回應(yīng),提高了決策的時效,節(jié)約了決策成本(張兵,2002),同時也改善了規(guī)劃部門的被動局面。3空間戰(zhàn)略規(guī)劃方法3.1開放的研究方式符合城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性總結(jié)中規(guī)院的經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為在前景研究中要把握宏觀性、前瞻性和綜合性;在對策研究中要把握戰(zhàn)略高度和空間-時序落實(shí)。宏觀性是指把城市(具有重要區(qū)域地位的大城市)放在國家發(fā)展戰(zhàn)略與政策的大背景上,放在區(qū)域環(huán)境中,從政治、經(jīng)濟(jì)、資源多方面的宏觀角度進(jìn)行分析、判斷。前瞻性是指盡可能深入研究城市未來各方面的發(fā)展前景,可能影響發(fā)展前景的各種因素、條件的變化趨勢,以把握城市發(fā)展中的不確定性。在對哈爾濱和東北地區(qū)的研究中,我們以前瞻性思維得出的關(guān)于東北地區(qū)老工業(yè)城市發(fā)展機(jī)遇的結(jié)論與國家的新決策異常吻合。3綜合性主要反映在把經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境資源等方面,以及產(chǎn)業(yè)、人口、土地、交通等具體因素進(jìn)行綜合分析,研究相互的關(guān)聯(lián)性。戰(zhàn)略高度是指要針對關(guān)系城市整體與長遠(yuǎn)發(fā)展的核心問題提出戰(zhàn)略性的對策?？臻g戰(zhàn)略研究的工作方式允許研究者作出較為大膽的構(gòu)想。但戰(zhàn)略高度并不意味著只提出空洞的概念,而意味著提出具有戰(zhàn)略性的可實(shí)施的具體措施和對策?？臻g-時序落實(shí)當(dāng)然是空間戰(zhàn)略研究的根本。規(guī)劃師的責(zé)任就是把戰(zhàn)略目標(biāo)、對策、措施轉(zhuǎn)化為空間資源的配置,并作出時序上的安排。恰當(dāng)?shù)目臻g-時序安排可以對城市宏觀發(fā)展起到很大的積極作用。把空間戰(zhàn)略研究作為開放性的研究,是規(guī)劃研究與編制實(shí)踐的重要進(jìn)步,可以使我們對城市發(fā)展確定性的把握多一些。注重對城市發(fā)展前景研究,注重對未來可能出現(xiàn)的危機(jī)和風(fēng)險的防范性策略研究,不拘泥于過多細(xì)節(jié)的研究方法可能使后續(xù)編制的總體規(guī)劃對未來有更多的靈活性和更強(qiáng)的適應(yīng)性。研究的承擔(dān)單位往往不是總體規(guī)劃的編制單位;由于工作周期相對較短,使承擔(dān)單位有可能組織較強(qiáng)的工作班子。這無疑給規(guī)劃研究提供了能力和經(jīng)驗(yàn)方面的保障,開放的研究方式也使規(guī)劃師避免陷入過于具體的問題,保持研究的敏感和銳氣。空間戰(zhàn)略研究的方法要求承擔(dān)機(jī)構(gòu)集合各種專業(yè)背景的人才。在中規(guī)院的實(shí)踐中,許多項(xiàng)目都邀請了經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、地理、環(huán)境、人口等領(lǐng)域的專家合作;我們也根據(jù)城市的特征邀請國外著名專家在廣州、南京、寧波、杭州、哈爾濱等城市進(jìn)行國際區(qū)域交通系統(tǒng)、海運(yùn)與港口、國際旅游市場、寒帶旅游與遺產(chǎn)保護(hù)等方面的專題研究工作。3.2空間戰(zhàn)略研究的誤區(qū)空間戰(zhàn)略研究的影響迅速擴(kuò)大,可能會使一些同行把自己視為可以點(diǎn)石成金的“高手”,也可能會使一些城市政府把它當(dāng)作包治百病的靈丹妙藥。實(shí)際上,目前已完成的研究成果中,都還存在著不少問題。以下是當(dāng)前空間戰(zhàn)略研究中存在著的幾個明顯誤區(qū):盲目樂觀的高目標(biāo)。一些研究者不區(qū)別城市的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)能力,把發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大城市的做法盲目照搬到經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚在低谷中的城市,提出不切實(shí)際的戰(zhàn)略目標(biāo)和空間布局對策。無中生有的假問題。一些研究者不是通過深入的分析研究來判斷城市發(fā)展中的問題,只是憑著主觀臆斷,或者沒有節(jié)制地夸大存在的問題;或者提出一些看似時髦,但既不針對城市空間核心問題,又不很專業(yè)的假問題,空洞浮夸的“新概念”。城市規(guī)劃行業(yè)不應(yīng)該拒絕新概念或概念的創(chuàng)新,但有些研究者熱衷于在研究中以“新概念”為包裝,讓人如讀“天書”,也使成果難以為用。3.3加強(qiáng)城市空間戰(zhàn)略研究的時序安排研究如果空間戰(zhàn)略研究仍然作為一個以政府目標(biāo)和城市問題為導(dǎo)向的“自由”的研究,那么,只要突出針對性,避免前述的“誤區(qū)”,能滿足地方需求,解決問題就可以了,并不需要特別的方法準(zhǔn)則和技術(shù)要求。同時應(yīng)當(dāng)安排恰當(dāng)?shù)难芯抗ぷ髦芷?。目前許多城市把空間戰(zhàn)略研究的工作周期壓縮到2～3個月的時限內(nèi),實(shí)在是不明智也不可行的做法。時間上的急功近利只會傷害研究成果的質(zhì)量和效果。如果希望空間戰(zhàn)略研究成為一個具有推廣意義的規(guī)范化的研究,進(jìn)而演化和提升為大城市宏觀層面的“準(zhǔn)規(guī)劃”(筆者將另文討論這一問題),在技術(shù)方面則需要進(jìn)行改進(jìn)。首先,在研究內(nèi)容上應(yīng)適當(dāng)?shù)財U(kuò)展,至少應(yīng)涉及影響城市空間的各個主要方面,涉及人口、環(huán)境、資源、重大建設(shè)等領(lǐng)域;在突出針對性的同時,增加一些共性和基礎(chǔ)性問題的研究。第二,避免過多偏重遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景目標(biāo)與戰(zhàn)略的研究,加強(qiáng)近、中期可實(shí)施的戰(zhàn)略研究,使目標(biāo)層面的研究份量與操作層面的研究份量相互平衡;加強(qiáng)戰(zhàn)略實(shí)施的時序安排研究。第三,研究者應(yīng)增強(qiáng)與政府有關(guān)部門和社會各界的溝通,重視公眾參與,使研究既體現(xiàn)專業(yè)的判斷,又反映社會各階層的意愿。這方面的工作尤其應(yīng)當(dāng)注意城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中城市內(nèi)部二元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí),防止公眾參與變?yōu)榧鹊美婕瘓F(tuán)的參與和操控。4空間戰(zhàn)略研究帶來的反思4.1戰(zhàn)略規(guī)劃研究城市空間戰(zhàn)略研究到底是一項(xiàng)什么性質(zhì)的工作?在中規(guī)院承擔(dān)大城市項(xiàng)目的過程中,規(guī)劃師之間也有許多從認(rèn)識論、行政、技術(shù)方法等不同角度的討論,這里僅表達(dá)筆者個人之觀點(diǎn),與同行進(jìn)一步商榷。筆者認(rèn)為,到目前為止,空間戰(zhàn)略研究只是一項(xiàng)總體規(guī)劃修編過程中的前期研究,或者是一項(xiàng)政府組織的宏觀戰(zhàn)略性研究。趙燕菁先生以經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究為基礎(chǔ),提出了城市發(fā)展速度與空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的問題,并構(gòu)造了“外溢-跨越”的理論模型。從城市發(fā)展認(rèn)識論上提出經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的空間資源利用效率研究“范型”,是他對城市規(guī)劃理論的重要貢獻(xiàn)。他的思維線索的確對廣州概念規(guī)劃的研究起了至關(guān)重要的作用,也對杭州、濟(jì)南等城市的研究實(shí)踐起了一定的指導(dǎo)與借鑒作用。但這一認(rèn)識論意義上的進(jìn)步能否構(gòu)成“概念規(guī)劃的理論與方法”?筆者認(rèn)為,對于城市這樣的復(fù)雜和復(fù)合系統(tǒng),任何單一學(xué)科觀點(diǎn)出發(fā)的理論都可以幫助人們提高對城市的認(rèn)識,但都不足以成為一般意義的規(guī)劃方法,也很難成為城市戰(zhàn)略性決策的主要依據(jù)。其次,在應(yīng)用層面上,這個理論模型并沒有解釋在什么樣的規(guī)模(或特征值)下,城市必須從“外溢”轉(zhuǎn)向“跨越”,用通俗的語言表達(dá):多大的“大餅”是不合理的?此外,這個理論模型忽略了城市空間模式的慣性和改變的成本。因此,認(rèn)識論的進(jìn)步并不一定能直接產(chǎn)生一個“規(guī)劃范型”,也不一定能構(gòu)成一個規(guī)劃類型的“理論與方法”。張兵先生對戰(zhàn)略規(guī)劃的總結(jié)更關(guān)注從地方政府組織特征與行政過程的作用評價戰(zhàn)略研究的功能,較客觀地把戰(zhàn)略規(guī)劃定義為“研究”,同時又肯定了規(guī)劃專業(yè)工作者把握宏觀戰(zhàn)略性問題的“綜合能力”。張兵先生很關(guān)注戰(zhàn)略規(guī)劃對區(qū)域分析的“合法性”,這是否意味著如果有上一層次的區(qū)域性規(guī)劃,戰(zhàn)略研究存在的理由就會大打折扣?確實(shí),我國尚未建立一般意義的區(qū)域規(guī)劃體系;具有中國特色和區(qū)域意義的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要在市域?qū)用骈_展,省域或跨省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃剛在起步(趙民,2002)。從城市自身出發(fā)研究區(qū)域關(guān)系必然有很大的局限性,但區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的利益主體和價值取向不同,區(qū)域規(guī)劃不可能表達(dá)各個城市的發(fā)展愿望,無法取代城市對區(qū)域的認(rèn)識,也不能決定城市在區(qū)域競爭中的地位。因此,建立和完善區(qū)域性規(guī)劃與城市空間戰(zhàn)略研究二者之間并沒有必然的因果關(guān)系,也不一定有依賴或互補(bǔ)的關(guān)系。張兵先生關(guān)于防止成為“市長規(guī)劃”的告誡,關(guān)于“自下而上”的規(guī)劃研究需求對未來規(guī)劃體系的影響等觀點(diǎn)非常值得思考。王凱先生對戰(zhàn)略研究的述評也許代表了諸多從規(guī)劃方法與技術(shù)角度討論戰(zhàn)略研究的作者的觀點(diǎn)。但是,在理清戰(zhàn)略研究規(guī)劃或概念規(guī)劃的作用與地位之前,這些討論幾乎不可能達(dá)成一致。筆者發(fā)現(xiàn),參與空間戰(zhàn)略研究實(shí)踐較多的同行對方法和技術(shù)的實(shí)證分析較多,并傾向于強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略研究的技術(shù)方法應(yīng)當(dāng)更加平衡些、全面些,這可能是因?yàn)椴辉敢獗煌性u價為“不成熟”。事實(shí)上,王凱先生和趙民先生在各自主持的多個研究中也在不斷增加內(nèi)容,“完善”方法4。而參與實(shí)踐不多的同行則比較熱衷于把國內(nèi)與國外的實(shí)踐作比較,或給戰(zhàn)略研究進(jìn)行功能定位。不少文章討論了空間戰(zhàn)略研究與國外概念規(guī)劃、空間戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)構(gòu)規(guī)劃的關(guān)系。有的認(rèn)為相比之下我們的戰(zhàn)略研究顯得“不規(guī)范”“不成熟”。事實(shí)上,在大多數(shù)國家,這些宏觀層面的戰(zhàn)略性的規(guī)劃都屬于決策研究范疇,用于建立實(shí)體性規(guī)劃的研究框架和操作平臺;大多數(shù)國家對此并未賦予法定的效力,也沒有法定批準(zhǔn)程序。更重要的是,各國的類似規(guī)劃或研究都有其產(chǎn)生、應(yīng)用的背景和條件,往往同名不同義,或同義不同名,內(nèi)容、深度也各不相同,相互之間并沒有太大的可比性。如新加坡的概念規(guī)劃是為了認(rèn)識一個國土十分狹窄的“城市國家”的合理容量與“終極”布局模式;堪培拉的戰(zhàn)略規(guī)劃類似于“新城”規(guī)劃,更注重城市的形態(tài)布局;英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃則是發(fā)達(dá)國家進(jìn)入后工業(yè)化和城市穩(wěn)定發(fā)展階段的規(guī)劃典型。面對中國大城市的問題和空間戰(zhàn)略的需求,我們無法從它們之中“找到靈感”(趙燕菁,2001)。當(dāng)然,我們更不能以它們?yōu)闃?biāo)尺來討論規(guī)范與否或內(nèi)容深度,甚至以此為據(jù)來改進(jìn)和“完善”我們的方法與技術(shù)。筆者參加的多次研討會上,發(fā)達(dá)國家學(xué)者的觀點(diǎn)和評價常常使人啼笑皆非,而一位韓國學(xué)者關(guān)于哈爾濱空間戰(zhàn)略研究的觀點(diǎn)倒十分發(fā)人深思,這顯然是由于韓國經(jīng)歷了中國正在發(fā)生的快速成長。簡單地比較中國與發(fā)達(dá)國家在規(guī)劃研究與編制上的差距是沒有意義的,關(guān)鍵看不同發(fā)展程度和階段的國家和城市政府對規(guī)劃研究的實(shí)際需求是什么?中國與發(fā)達(dá)國家政治、行政體制和城市規(guī)劃的功能有何差別?更何況當(dāng)前的工作還只是一項(xiàng)研究,而非法定規(guī)劃。筆者注意到,很少見到從法規(guī)角度對戰(zhàn)略研究或概念規(guī)劃進(jìn)行討論。這個角度對中國當(dāng)前正在推進(jìn)依法治國和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)的形勢具有特殊的意義。戰(zhàn)略研究能否成為一個新的規(guī)劃類型?并不取決于研究的宏觀性、戰(zhàn)略性與否;也不取決于研究的正確性或被政府采納的程度;更不取決于成果的繁復(fù)或簡單程度。法定規(guī)劃取決于國家或地方法規(guī)的賦予的地位,法定規(guī)劃只有通過一系列必要的程序,才能確立法定地位,并成為行政管理與規(guī)劃實(shí)施的依據(jù)。繁復(fù)的法定規(guī)劃程序恰恰是有關(guān)各方面達(dá)成共識和妥協(xié)的必要過程,由此保證了規(guī)劃的功能。4.2總體規(guī)劃的內(nèi)涵到目前為止,關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃替代總體規(guī)劃爭論的主題是含糊的。我們應(yīng)當(dāng)分清兩個不同的問題:第一,作為由上級政府批準(zhǔn)的規(guī)劃,究竟應(yīng)該做到怎樣的深度?換言之,上級政府有無必要干預(yù)目前總體規(guī)劃所涉及的方方面面具體事務(wù);第二,城市政府需要什么樣深度的規(guī)劃來把握當(dāng)前總體規(guī)劃層面的發(fā)展與控制問題?筆者認(rèn)為,從行政權(quán)限看,城市總體規(guī)劃基本上屬于地方政府事權(quán)范圍;涉及國家或上一級政府管理的資源保護(hù)與使用、區(qū)域環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有關(guān)國家或區(qū)域發(fā)展政策的事宜需要經(jīng)上級政府的批準(zhǔn);涉及安全、衛(wèi)生、防護(hù)等公共利益的事宜要服從國家的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。事權(quán)明晰,行政與法規(guī)分離是行政體制改革的一般趨勢。但在我國當(dāng)前的政治-經(jīng)濟(jì)體制下,上級政府對下級政府行為的約束及重大事項(xiàng)的審批仍然是行政體制框架的重要內(nèi)容。就一般而言,沒有人比書記、市長更關(guān)心城市發(fā)展的問題,但反過來看,市長在巨大的發(fā)展與增長壓力之下的急功近利、盲目決策行為也比比皆是。因此,在沒有更好的機(jī)制來約束城市政府的利益沖動時,對規(guī)劃實(shí)施上級政府審批和監(jiān)督是必要的。我國目前由上級政府(直至國務(wù)院)審批的城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃都是涉及到資源、環(huán)境、人口和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等具有長遠(yuǎn)影響的重大事項(xiàng)。當(dāng)然,目前上級政府審批的城市總體規(guī)劃內(nèi)容已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其事權(quán)范圍,而實(shí)際上,審批過程又并沒有涉及全部內(nèi)容。對總體規(guī)劃的批評似乎可以歸納為三個觀點(diǎn):總體規(guī)劃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是如同計(jì)劃一般僵化的規(guī)劃方法;總體規(guī)劃已被發(fā)達(dá)國家所拋棄,是過時的規(guī)劃類型;總體規(guī)劃對戰(zhàn)略性、體制與政策性問題研究不足,難以適應(yīng)發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為,對總體規(guī)劃與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的關(guān)系應(yīng)該做客觀的評價和分析。無法否認(rèn)我國現(xiàn)行的總體規(guī)劃在編制方法和內(nèi)容上有許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“烙印”,但總體規(guī)劃這一類型并非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所特有,許多發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中都采用過類似總體規(guī)劃的規(guī)劃體制。在支持英國戰(zhàn)后重建的1947年規(guī)劃體制中,總體規(guī)劃占有主導(dǎo)地位,1968年放棄總體規(guī)劃是在國家進(jìn)入后工業(yè)化時期,