小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果評(píng)審存在的問題及對(duì)策

小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果評(píng)審存在的問題及對(duì)策

1規(guī)劃執(zhí)行的緊迫性該計(jì)劃的實(shí)施效果是評(píng)價(jià)政府決策能力和政治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是評(píng)價(jià)城市規(guī)劃“科學(xué)有效性”的學(xué)科的困境。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和相關(guān)矛盾凸顯的關(guān)鍵時(shí)期,小城鎮(zhèn)規(guī)劃存在“與實(shí)際不符、特色不明、定位不清、體系不全、銜接不夠、執(zhí)行不力”等問題,導(dǎo)致規(guī)劃失效和頻繁修改,不僅削弱了規(guī)劃行政決策的嚴(yán)肅性,制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,還使地方政府陷入“兩難”的境地:一方面,依法行政要求“先規(guī)劃后建設(shè)”,地方政府必須依法編制相關(guān)規(guī)劃,然后根據(jù)規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè);另一方面,“失效”的規(guī)劃備受責(zé)難,總體規(guī)劃“難實(shí)施”、控制性詳細(xì)規(guī)劃“實(shí)施難”、專項(xiàng)規(guī)劃“不協(xié)調(diào)”以及規(guī)劃修編“限制多”。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的可操作性是一個(gè)具有普遍性和全局性的實(shí)施難題。在規(guī)劃實(shí)踐中,許多小城鎮(zhèn)規(guī)劃歷經(jīng)“專家技術(shù)評(píng)審原則通過、部門意見采納吸收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審議和向社會(huì)公示30天”等審查程序之后,獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施,但很快就會(huì)陷入“束之高閣”的窘境。對(duì)于小城鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的自組織系統(tǒng)而言,未來發(fā)展的不確定性和實(shí)施手段的模糊性,將導(dǎo)致小城鎮(zhèn)規(guī)劃陷入引導(dǎo)和調(diào)控都明顯不足的雙重困境,傳統(tǒng)的資源配置的本底哲學(xué)及以未來藍(lán)圖為目標(biāo)的理性決策模式已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2策與評(píng)價(jià)的各階段組合在漸進(jìn)的社會(huì)主義市場化體制改革過程中,小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制與實(shí)施已成為一個(gè)多主體、多目標(biāo)、反饋式的公共決策過程,決策與評(píng)價(jià)貫穿于規(guī)劃編制、成果審查及實(shí)施檢驗(yàn)這三個(gè)既相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的工作階段。規(guī)劃決策過程和決策方法雖然有一定的規(guī)律或規(guī)則,如相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等,但也存在諸多不確定性因素,如產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及行政領(lǐng)導(dǎo)意愿等。由此,小城鎮(zhèn)規(guī)劃未來發(fā)展的半結(jié)構(gòu)化特征,既是小城鎮(zhèn)規(guī)劃失效的本質(zhì)屬性,又是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)性的研究重點(diǎn)。2.1缺少有效的規(guī)劃成果審查主體小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果的審查環(huán)節(jié)既是判斷規(guī)劃決策科學(xué)性的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),又是小城鎮(zhèn)規(guī)劃空間調(diào)控效力的法定程序。就筆者參與的多數(shù)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和技術(shù)論證的實(shí)踐過程看,每一個(gè)小城鎮(zhèn)規(guī)劃決策與評(píng)價(jià)主體的關(guān)注點(diǎn)不同,不確定性因素多,難以保證規(guī)劃決策的實(shí)施效力。受地方政府委托編制規(guī)劃的規(guī)劃師是規(guī)劃成果形成的責(zé)任主體,他們?cè)趯?shí)踐中常常投入大量的時(shí)間和精力來“推敲”規(guī)劃范圍內(nèi)的人口規(guī)模、城鎮(zhèn)性質(zhì)和空間形態(tài),對(duì)于規(guī)劃如何實(shí)施的問題常常一筆帶過,至于事后出現(xiàn)的“規(guī)劃失效”現(xiàn)象,則總認(rèn)為是“體制機(jī)制”缺乏或不完善等問題所引起的,而規(guī)劃成果本身還是“科學(xué)合理的”。地方政府是規(guī)劃成果審查的責(zé)任主體,由于專業(yè)干部缺乏、技術(shù)力量薄弱,在規(guī)劃成果審查實(shí)踐中,他們最為看重的是能否增加建設(shè)用地,尤其是本屆領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的工程項(xiàng)目用地是否已包含在用地規(guī)劃圖中。公眾參與規(guī)劃的認(rèn)知能力和積極性相對(duì)有限,代表公眾利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)規(guī)劃的上報(bào)審查是一種形式上的法定權(quán)利。編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃在許多地方已經(jīng)成為“政府任務(wù)”,常常被列入地方政府和相關(guān)部門的“考核內(nèi)容”中。規(guī)劃論證與審批常常是“突擊完成”,許多評(píng)審專家身臨會(huì)場才拿到規(guī)劃成果,難以深入了解規(guī)劃對(duì)象,評(píng)價(jià)結(jié)論的“隨意”或“被迫”難以避免,專家意見不一致也屢見不鮮,如何采納評(píng)價(jià)意見得不到明確。多數(shù)部門代表更多的是關(guān)注本次評(píng)審的規(guī)劃文本是否體現(xiàn)了本部門的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容,而很多時(shí)候部門所謂的專項(xiàng)規(guī)劃也只是一個(gè)粗略的設(shè)想。由此可見,群體形式的經(jīng)驗(yàn)決策難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。規(guī)劃成果在技術(shù)審查和公示論證過程中的形式主義,評(píng)審論證意見的系統(tǒng)性、一致性和指導(dǎo)性缺乏,尤其是決策主體關(guān)注具體項(xiàng)目而忽視空間關(guān)系,以及規(guī)劃論證對(duì)規(guī)劃修編反饋機(jī)制的缺失,這些均是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)規(guī)劃在實(shí)施階段“檢驗(yàn)失效”的重要原因。2.2國家政策和上位規(guī)劃的影響不確定性是小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃決策的基本屬性。從本體論的角度看,小城鎮(zhèn)是國家行政的基本單元,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的紐帶和節(jié)點(diǎn),其戰(zhàn)略地位和發(fā)展策略始終處于變化之中,既有“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”擴(kuò)大集聚效應(yīng)的政策性特征,以及“撤鎮(zhèn)建街”拓展城市空間的城市化需求,又有“保護(hù)耕地”限制無序蔓延的鄉(xiāng)村化約束。在“人地關(guān)系”演變和調(diào)整過程中,國家政策和上位規(guī)劃對(duì)小城鎮(zhèn)的階段性發(fā)展起著主導(dǎo)作用。從認(rèn)識(shí)論的角度看,總體規(guī)劃常常被賦予綜合性很強(qiáng)的復(fù)雜目標(biāo)。尤其是在GDP考核導(dǎo)向、財(cái)政支付壓力、城鄉(xiāng)景觀改善愿望和土地利用級(jí)差收益的發(fā)展背景下,政府和公眾對(duì)總體規(guī)劃寄予厚望,卻又沒有切實(shí)可行的實(shí)施途徑。小城鎮(zhèn)的發(fā)展是多種因素綜合作用的結(jié)果,即便是城鄉(xiāng)規(guī)劃作用力最強(qiáng)的空間調(diào)控和土地使用,事實(shí)上也會(huì)受到多法規(guī)、多部門和多主體的強(qiáng)力影響。強(qiáng)勢決策人物、大型工程項(xiàng)目及重大社會(huì)事件,常常在很短時(shí)間內(nèi)就能改變小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和空間布局。從方法論的角度看,雖然相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)明確了總體規(guī)劃的編制程序和強(qiáng)制性內(nèi)容,但基于未來學(xué)特征的總體規(guī)劃不得不面對(duì)外部發(fā)展環(huán)境的不確定性,尤其是決策主體的認(rèn)知水平差異性和技術(shù)能力有限性。規(guī)劃目標(biāo)中既有可量化的指標(biāo)預(yù)測,又有主觀性的分析判斷,這些都需要在小城鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施過程中進(jìn)行檢驗(yàn)。不可否認(rèn),在當(dāng)前的規(guī)劃實(shí)踐中,各決策主體的經(jīng)驗(yàn)和直覺時(shí)常在決策和管理過程中起著主導(dǎo)作用。2.3總體規(guī)劃和控制系統(tǒng)的用地分類需分控制性詳細(xì)規(guī)劃以其定性、定位、定量和定型的特征,成為規(guī)劃行政主管部門依法行政的依據(jù)。地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定是控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容,也是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地出讓的規(guī)劃條件。在規(guī)劃管理實(shí)踐中,城市規(guī)劃區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃“全覆蓋”,鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)也被要求編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。控制性詳細(xì)規(guī)劃是仲裁建設(shè)項(xiàng)目是否合法的規(guī)劃依據(jù)。在具體實(shí)踐中,地方政府多是為“有規(guī)劃”而編制控制性詳細(xì)規(guī)劃,離“用規(guī)劃”指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)尚有很大的差距。在城市主導(dǎo)的規(guī)劃思維定勢下,多數(shù)地方在編制小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí),基本上是套用《城市規(guī)劃編制辦法》的技術(shù)方法,強(qiáng)制性指標(biāo)的確定也參照相關(guān)的城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)定,這將直接導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過程中總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃在用地分類上的不一致。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃用地分類是基于《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188—2007)》,小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃用地分類則采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137—2011)》,這種用地分類雖然有利于城鄉(xiāng)一體化“一張圖”的管理要求,但也在一定程度上違背了“按照總體規(guī)劃編制控制性詳細(xì)規(guī)劃”的一般原則,并在相關(guān)指標(biāo)的確定上引發(fā)混亂。在控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施過程中,小城鎮(zhèn)規(guī)劃的強(qiáng)制性指標(biāo)面臨更大的修改幅度。小城鎮(zhèn)建設(shè)具有用地相對(duì)充足、建設(shè)投資強(qiáng)度較低、土地混合使用概率高等特點(diǎn)?；诜康禺a(chǎn)開發(fā)的居住地塊指標(biāo)設(shè)置受到農(nóng)民獨(dú)立建房的挑戰(zhàn)?；诠苍O(shè)施均等化配置的公共建筑地塊規(guī)劃指標(biāo),與文教衛(wèi)生體育等公共設(shè)施建設(shè)會(huì)產(chǎn)生較大的矛盾。在規(guī)劃實(shí)施過程中,特別是在規(guī)劃道路建設(shè)的實(shí)施過程中,由于需要最大限度地減少拆遷的成本,常常導(dǎo)致規(guī)劃地塊的分割和調(diào)整?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來的規(guī)劃實(shí)踐表明,必須盡快建立行之有效的小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法。3導(dǎo)向和責(zé)任追究影響著小城鎮(zhèn)規(guī)劃的決策效力小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)和審批是典型的組織決策,評(píng)審過程中的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、價(jià)值導(dǎo)向和責(zé)任追究都在一定程度上影響著小城鎮(zhèn)規(guī)劃的決策效力。優(yōu)化空間布局、引導(dǎo)資源配置及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是小城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心任務(wù),小城鎮(zhèn)規(guī)劃決策必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度演進(jìn)、土地使用的雙重管制、建設(shè)主體的價(jià)值差異、人口結(jié)構(gòu)的變遷規(guī)律及規(guī)劃實(shí)施的路徑依賴等決策因素。3.1“城市后塵”的思維關(guān)于城鎮(zhèn)性質(zhì)的描述始終是小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果審查的重點(diǎn)。從最初的“農(nóng)貿(mào)型”“商貿(mào)型”“工貿(mào)型”“旅游型”“綜合型”等定性描述,到現(xiàn)在的“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”“展示特色形象”“打造創(chuàng)新發(fā)展”的“示范區(qū)”“節(jié)點(diǎn)區(qū)”“門戶區(qū)”等定位的變化,不僅詮釋了小城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的功能演變和角色轉(zhuǎn)換,還反映出小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過程中“步城市后塵”的思維定勢和方法缺陷?；谛〕擎?zhèn)未來發(fā)展的設(shè)想,在集中布置工業(yè)用地的前提下,建設(shè)各種工業(yè)園區(qū),后改稱工業(yè)小區(qū)、工業(yè)功能地塊或工業(yè)集聚區(qū)等,這曾經(jīng)是許多小城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一做法。沿國道、省道或高速公路出入口規(guī)劃物流園區(qū),沿過境河道規(guī)劃“農(nóng)家樂”旅游設(shè)施形成濱水旅游區(qū),或者在建設(shè)區(qū)周邊布置各類農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū),是近年來常見的規(guī)劃手法。通過“城市移植”實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的“高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃”,常常導(dǎo)致小城鎮(zhèn)特色的喪失和規(guī)劃的失效。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和評(píng)審專家希望通過性質(zhì)描述來“突顯個(gè)性”,使“規(guī)劃對(duì)象脫穎而出”,在一定程度上表達(dá)了“用戶”對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃創(chuàng)新的渴望。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的節(jié)點(diǎn),除極少數(shù)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)逐步演變成小城市、城郊小城鎮(zhèn)在城市化過程中升級(jí)為城區(qū)街道以外,多數(shù)小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展離不開服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)導(dǎo)向。從根本上講,小城鎮(zhèn)是“定性”的,這種“定性”不僅要求規(guī)劃師腳踏實(shí)地做規(guī)劃,還要求評(píng)價(jià)主體實(shí)事求是地對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)。規(guī)劃術(shù)語不等于專業(yè)技能,規(guī)劃藍(lán)圖離不開過程引導(dǎo),“噱頭”也不等于新理念,實(shí)事求是的有限目標(biāo)才可能是小城鎮(zhèn)規(guī)劃的真實(shí)需求。3.2實(shí)現(xiàn)小概念用地的事后協(xié)調(diào)與前期銜接國土管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家常常是在小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果評(píng)審過程中意見最多的評(píng)價(jià)主體之一。小城鎮(zhèn)規(guī)劃成果評(píng)審過程常常會(huì)出現(xiàn)這樣的情境:現(xiàn)狀分析表明城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)超標(biāo),發(fā)展規(guī)劃提出未來建設(shè)需要繼續(xù)占用周邊農(nóng)用地。盡管土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施都是政府行為,兩個(gè)規(guī)劃關(guān)聯(lián)度很高,但二者在指導(dǎo)思想、用地分類、人均建設(shè)用地指標(biāo)和用地布局等方面都有一定的差異性,尤其是在建設(shè)用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間配置等方面常常會(huì)不一致,從而導(dǎo)致在具體項(xiàng)目建設(shè)過程中,規(guī)劃行政主管部門和國土資源部門需要為建設(shè)用地的選址和審批做大量的協(xié)調(diào)工作?；凇氨Ｗo(hù)、保障、集約、挖潛、維穩(wěn)”的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)兩大用地規(guī)劃的“事后協(xié)調(diào)”向“前期銜接”轉(zhuǎn)變是小城鎮(zhèn)規(guī)劃評(píng)審優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先,注重審查基礎(chǔ)工作的銜接度。包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)圖件和用地分類等的銜接,土地?cái)?shù)據(jù)應(yīng)統(tǒng)一采用已驗(yàn)收合格的土地調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù),人口數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)分析可采用規(guī)劃部門的數(shù)據(jù)。其次,考慮城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的一致性。規(guī)劃師們要在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)的前提下,根據(jù)土地供應(yīng)能力、耕地占補(bǔ)平衡能力來統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。再次,保證空間布局的協(xié)調(diào)性。對(duì)于城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地的發(fā)展方向、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定以及交通、水利和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的安排等方面的內(nèi)容,國土資源局和規(guī)劃局要共同研究,做好銜接工作。最后,重視用地調(diào)整時(shí)序的關(guān)聯(lián)度。要根據(jù)國土部門土地利用年度計(jì)劃,分清建設(shè)項(xiàng)目的輕重緩急,做好建設(shè)項(xiàng)目時(shí)序的安排。3.3農(nóng)民住宅用地的規(guī)劃特點(diǎn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)主體包括政府相關(guān)部門、企業(yè)主、村集體和農(nóng)民個(gè)體,相對(duì)應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目類型分別是公共建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)設(shè)施、村級(jí)公共設(shè)施和農(nóng)民住宅,這些建設(shè)項(xiàng)目類型構(gòu)成小城鎮(zhèn)規(guī)劃的用地結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)和風(fēng)貌特征?；诠藏?cái)政的公共建筑、道路交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域性的公共品,規(guī)劃建設(shè)成果適用于國家基本建設(shè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和程序規(guī)定,規(guī)劃的剛性較強(qiáng)?；谑袌鲑Y金的工業(yè)企業(yè)在建設(shè)過程中一般會(huì)經(jīng)歷土地的國有化過程,而且有相應(yīng)的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和驗(yàn)收等規(guī)劃建設(shè)管理程序,規(guī)劃的指導(dǎo)性較強(qiáng)。農(nóng)民住宅用地包含著土地權(quán)屬的集體性、建設(shè)資金的自籌性、使用功能的混合性、風(fēng)貌景觀的本底性,以及宅基地的繼承關(guān)系,在用地規(guī)劃圖中用“黃色”表示,在規(guī)劃措施上通過“梳理”進(jìn)行概括。農(nóng)民住宅用地在規(guī)劃編制和評(píng)審過程中不受關(guān)注,尤其是在規(guī)劃實(shí)施過程中,其矛盾最為突出。土地使用和空間調(diào)整的本質(zhì)是價(jià)值選擇和替換,而空間的有限性和社會(huì)的多元化決定了規(guī)劃決策中普遍存在的價(jià)值沖突。小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程在一定程度上就是建設(shè)用地取代農(nóng)用地、國有土地取代集體土地的過程,同時(shí)也是公共價(jià)值、市場資本與個(gè)體利益、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)博弈的過程。在規(guī)劃過程中,農(nóng)民缺乏有效的參與途徑,喪失了對(duì)規(guī)劃評(píng)價(jià)的話語權(quán),導(dǎo)致其必然成為規(guī)劃藍(lán)圖實(shí)施的最大阻力群體?，F(xiàn)實(shí)的解困之道不能寄希望于農(nóng)民“要有大局觀念”“提高思想覺悟”“增強(qiáng)認(rèn)識(shí)水平”等空洞的口號(hào),而在于要強(qiáng)化規(guī)劃編制實(shí)地調(diào)研的深度和廣度,提升規(guī)劃師對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的認(rèn)知水平,尤其是如何理解控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的彈性問題。在住宅用地規(guī)劃中,既要考慮土地集約、節(jié)約利用的規(guī)劃導(dǎo)向,又要充分尊重農(nóng)民住房的宅基地傳統(tǒng)和鄰里關(guān)系,在準(zhǔn)確把握農(nóng)戶家庭人口變化和結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上,切實(shí)反映農(nóng)民建房的自主性和實(shí)用性。3.4當(dāng)代小鼠規(guī)劃的困境基于農(nóng)村土地制度變遷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的路徑依賴,小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中不能表現(xiàn)出明顯的正、負(fù)效應(yīng)。路徑依賴性是指一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)和技術(shù)特點(diǎn)具有密切的相關(guān)性。小城鎮(zhèn)內(nèi)生型發(fā)展受制于創(chuàng)新人才、穩(wěn)定資本和管理機(jī)制的缺失,用地性質(zhì)調(diào)整的地租報(bào)酬遞增和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)自我強(qiáng)化的相關(guān)機(jī)制,對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃決策具有極強(qiáng)的制約性,多數(shù)小城鎮(zhèn)是在原有村落的基礎(chǔ)上,通過不斷增加各種設(shè)施和完善各種功能的方式來逐漸演化形成的。例如,沿河、沿道不斷伸展的線形用地結(jié)構(gòu),圍繞農(nóng)貿(mào)市場不斷擴(kuò)展的商業(yè)用房改造,以低地價(jià)吸引工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐來增加地方政府的收入,新建道路不惜改變線形以減少拆遷賠償,以及接納城市淘汰的產(chǎn)業(yè)等仍然是許多小城鎮(zhèn)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量的常用手段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)型發(fā)展是對(duì)粗放型發(fā)展路徑依賴的突破,因此,基于理性系統(tǒng)分析的小城鎮(zhèn)規(guī)劃在實(shí)施過程中需要應(yīng)對(duì)多元化的利益主體。能否獲得規(guī)劃行政許可是衡量建設(shè)行為是否