惠農(nóng)政策及其評價與展望

中央惠農(nóng)政策評價與展望中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所吳敬學主任、研究員、博導主要內(nèi)容●從“三農(nóng)”問題談起●2004年出臺的惠農(nóng)政策概要●惠農(nóng)政策效果評價●前瞻性分析一、從“三農(nóng)”問題談起●什么是“三農(nóng)”問題？“三農(nóng)”問題之間的關(guān)系？●當前“三農(nóng)”問題的重點和核心是什么？●“三農(nóng)”問題的成因●“三農(nóng)”問題的概況●如何看待我國現(xiàn)階段的“三農(nóng)”問題“三農(nóng)”問題之間的關(guān)系（一）●農(nóng)民收入問題：農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食安全、農(nóng)民負擔問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)產(chǎn)品價格、糧食流通體制、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)村金融、農(nóng)村財政問題……●農(nóng)民就業(yè)問題：農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境、戶籍制度及與此相關(guān)的福利保障、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整……●農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給：農(nóng)村教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持保護體系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局和污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債●農(nóng)民權(quán)益保護問題：農(nóng)民組織化、城鎮(zhèn)土地征用、農(nóng)民工工資拖欠、農(nóng)民稅費負擔、城鎮(zhèn)對農(nóng)民就業(yè)空間的準入問題……上述問題又是相互作用的“三農(nóng)”問題之間的關(guān)系（二）核心重點

農(nóng)民收入農(nóng)民就業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給農(nóng)民權(quán)益保護問題城鄉(xiāng)收入差距城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距農(nóng)村消費與市場農(nóng)村穩(wěn)定三無農(nóng)民國民經(jīng)濟和社會發(fā)展衍生出影響農(nóng)民生存和發(fā)展能力“三農(nóng)”發(fā)展的公共支持體系決定我國“三農(nóng)”問題的成因

原因一：后發(fā)型發(fā)展中大國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中一般性、規(guī)律性因素的作用

工業(yè)化中期、城鎮(zhèn)化加快推進階段，往往是“三農(nóng)”問題比較嚴重、容易惡化的時期在利用后發(fā)優(yōu)勢的同時，也容易受到后發(fā)劣勢之困：第一，先發(fā)型國家不同時期、時點矛盾的集中化。第二，對先發(fā)經(jīng)驗的模仿偏重于技術(shù)的模仿，將制度模仿技術(shù)化、表面化，輕視信用等制度環(huán)境、制度基礎(chǔ)的構(gòu)建原因二：中國經(jīng)濟發(fā)展中長期累積的結(jié)構(gòu)性矛盾、體制性矛盾的尖銳化

城鎮(zhèn)化技術(shù)路線、機制選擇（地方政府推動）、以地方政府為主體的區(qū)域城鎮(zhèn)化競賽現(xiàn)行財政體制（制度）、行政體制的運行，強化了城鄉(xiāng)社會發(fā)展和公共品供給差距的擴大化趨勢雙重工業(yè)化、雙重城鎮(zhèn)化的并行推進，加劇了發(fā)展資源、發(fā)展機會從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流失強化市場和效率導向的宏觀政策與政府行為、轉(zhuǎn)軌過程中政府職能定位的缺陷原因三：“三農(nóng)”問題根源于國民收入分配格局不合理，向城市傾斜的問題比較嚴重；但調(diào)整國民收入分配格局，又會受到既得利益者的抵制，從而是比較困難的。而聽任現(xiàn)有利益分配格局的作用，又會加劇“三農(nóng)”問題的嚴重性

原因四：對外開放的擴大，特別是加入WTO，增加了解決“三農(nóng)”問題的復雜性——給城市和高收入者機遇多，給農(nóng)村和低收入者機遇少，加劇“馬太效應(yīng)”

當前是我國“三農(nóng)”問題比較嚴峻的時期，但解決“三農(nóng)”問題越來越需要采取新的視角

聯(lián)系“三農(nóng)”問題的若干重點來分析農(nóng)民收入農(nóng)民就業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給農(nóng)民權(quán)益保護

一、當前是中國“三農(nóng)”問題比較嚴重的時期●農(nóng)民收入和城鄉(xiāng)收入差距

糧食安全和糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入問題●農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給●農(nóng)村就業(yè)問題●農(nóng)民權(quán)益保護問題

根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，2000～2002年，全國增收農(nóng)戶占56.4%，收入持平農(nóng)戶占1.6%，而減收農(nóng)戶卻高達42.0%。按農(nóng)民人均純收入進行五等份分組，2003年低收入組農(nóng)戶的人均純收入為866元，僅比上年增長1.0%；其收入水平不及當年全國農(nóng)民人均純收入的1/3，落后全國平均水平10年。

五等份分組，高低收入組的收入差距，1997年為4.3:1，2003年為7.3:1。

農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給

城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距擴大同經(jīng)濟差距擴大的不同表現(xiàn)

醫(yī)療衛(wèi)生資源向城（市）、大（城市、醫(yī)院）、高（科技）、新（藥品、設(shè)備）集中合作醫(yī)療農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)農(nóng)村就業(yè)問題就業(yè)和收入:硬幣兩面2003年全國鄉(xiāng)村人口93751人，占總?cè)丝诘?2.5%鄉(xiāng)村勞動力48971萬人在鄉(xiāng)村勞動力中,農(nóng)業(yè)勞動力31260人,占63.8%城鎮(zhèn)化對農(nóng)民流動和就業(yè)的促進作用迅速增強農(nóng)民收入增長的階段性變化

農(nóng)業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻，呈現(xiàn)趨勢性減弱；而非農(nóng)收入特別是到城鎮(zhèn)務(wù)工收入對農(nóng)民增收的貢獻，呈現(xiàn)趨勢性增強。

1998、1999、2000年，農(nóng)民人均純收入增量分別為72元、48元和43元，其中人均非農(nóng)產(chǎn)業(yè)純收入增加量分別占139%、210%和212%。2001年，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)純收入扭轉(zhuǎn)了連續(xù)3年下降的局面，出現(xiàn)恢復性增長，但人均非農(nóng)產(chǎn)業(yè)純收入仍增長62.2元,占農(nóng)民人均純收入增量的55%。2003年，農(nóng)民人均工資性收入的增加額占全年農(nóng)民收入增加額的54.1%。在工資性收入的增加額中，外出務(wù)工收入增加額占61.6%，在本地打工收入增加額占35.1%。1990～2003年，農(nóng)民人均純收入年均增長4.48%，接近于80年代的一半（8.4%）；同期，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.6%，比80年代幾乎快一倍（4.5%)。2004年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增就業(yè)預計達到240萬人左右，農(nóng)民人均從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得的工資性收入比上年增加50元左右。農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)情況

單位：萬人

年份出鄉(xiāng)就業(yè)出縣就業(yè)出省就業(yè)19957000540025002001896163613933200398205620農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動就業(yè)情況單位：萬人、%

年份省會以上城市地級市縣級市建制鎮(zhèn)合計絕19971055

1009

1081

1316

4461

對20001497

1648

1535

2783

7463

數(shù)20033000

2910

2330

2150

10390

相199723.65

22.62

24.23

29.50

100對200020.06

22.08

20.57

37.29

100數(shù)200328.87

28.01

22.43

20.69

100糧食安全問題

連續(xù)幾年糧食減產(chǎn)糧食價格長期低迷后，03年10月開始恢復性增長糧食安全的隱患在不斷蓄積自20世紀90年代末期以來，全國每年凈減少的耕地面積迅速攀升，1998～2003年，全國較上年凈減少的耕地面積由391.5萬畝增加到3806.1萬畝。以2003年為例，在年內(nèi)減少的耕地面積（4321.4萬畝）中,建設(shè)占用、災毀耕地、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導致的耕地減少，分別占7.95%、1.75%、77.66%和12.64%。糧食情況年份產(chǎn)量(萬噸)播種面積(萬公頃)成災面積(萬公頃)19985123011378.72518.119995083911316.12673.120004621810846.33437.420014526410608.03179.320024570610389.127322003430709941.03251.62003年糧食進口2282.8萬噸,出口2229.9萬噸大豆進口2074.1萬噸,出口29.5萬噸糧食人均占有量1996年419公斤，1998年412公斤，2003年334公斤2003年的糧食產(chǎn)量是1990年以來最低的

如何認識我國的“三農(nóng)”問題

●后發(fā)型發(fā)展中大國經(jīng)濟發(fā)展過程中的階段性問題，在相當長的歷史時期內(nèi)，“三農(nóng)”問題只有可能緩解，難以根本消除；如果要求在一兩屆政府的任期內(nèi)基本解決“三農(nóng)”問題，只能是一種不切實際的空想。比如，城鄉(xiāng)差距問題作為當前“三農(nóng)”問題嚴峻化的重要表現(xiàn)，其今后的演變趨勢大致是……●解決“三農(nóng)”問題要標本兼治，但治本之道是更重要的。解決“三農(nóng)”問題沒有特效藥，也難找“突破口”，不可能“一抓就靈”、“立竿見影”

●對待“三農(nóng)”問題要由喚起同情轉(zhuǎn)到走向理性，需要恒心、理智和決心，跳出社會抄作和情緒化支持二、2004年惠農(nóng)政策概要（一）“十六大”的重大突破中央農(nóng)村工作會議用6個首次概括2004年惠農(nóng)政策：

首次對種糧農(nóng)民實行普遍的直接補貼首次明確提出在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的目標首次在全國放開糧食購銷和價格，在全國范圍內(nèi)形成了糧食購銷市場化和經(jīng)營主體多元化的格局首次啟動了國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程規(guī)劃，集中力量建設(shè)一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食生產(chǎn)基地首次明確將土地出讓金用于土地開發(fā)，規(guī)定市、縣將不低于土地出讓平均收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，增加了農(nóng)業(yè)資金來源首次在全國范圍內(nèi)清欠農(nóng)民工工資和征地補償金除6個首次外，還有一些其他支農(nóng)措施，可以概括地分為以下幾類

2004年惠農(nóng)政策概要（二）●“三補兩減”（下頁）●保護糧食生產(chǎn)能力、加強土地市場治理整頓：

一號文件九類措施第一類：集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增收

首次制定并實施國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程規(guī)劃，選擇部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣和國有農(nóng)場，集中力量建設(shè)一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食生產(chǎn)基地，發(fā)展糧食加工轉(zhuǎn)化

實行最嚴格的耕地保護制度，全面糧食播種面積扭轉(zhuǎn)連續(xù)5年下滑的勢頭，恢復到15.2億畝二、2004年惠農(nóng)政策概要（三）●加大農(nóng)業(yè)投入力度

國債資金、中央預算內(nèi)投資大幅度向農(nóng)業(yè)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。全年用于農(nóng)業(yè)的國債資金376億元，占全國國債項目資金規(guī)模的34%●深化糧食流通體制改革、農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村信用社改革全面放開糧食購銷市場和價格2004年惠農(nóng)政策概要（四）●提高農(nóng)民能力、維護農(nóng)民權(quán)益加強農(nóng)民培訓改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境首次在全國范圍內(nèi)清欠農(nóng)民工工資和征地補償款2004年,全國2617平方公里被圈占土地、160億元被拖欠征地補償費陸續(xù)退還到農(nóng)民手中，共清理出拖欠、截流、挪用征地補償費175億元。截止到11月底，已償還160億元，占拖欠總額的91%●農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生投入

2004年除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項的50億元資金外，中央財政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項資金達100億元，比03年的58億元增加了72%。三補兩減：中央財政共支出450億元●糧農(nóng)直接補貼：116億元●良種補貼：28億元2003年中央財政安排3億元，由財政部和農(nóng)業(yè)部共同組織實施優(yōu)質(zhì)專用小麥和高油高產(chǎn)大豆良種推廣補貼示范，每畝補貼10元，共計3000萬畝。其中小麥1000萬畝，高油大豆2000萬畝?！褶r(nóng)機具購置補貼：7000萬元●減免農(nóng)業(yè)稅：

中央確定黑龍江、吉林全部免征農(nóng)業(yè)稅，但實際上有8個省取消農(nóng)業(yè)稅11個糧食主產(chǎn)省降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個百分點其他地區(qū)降低1個百分點●取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

對種糧農(nóng)民的直接補貼

2004年一號文件規(guī)定，國家從糧食風險基金總額中拿出不少于1/3的資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補貼。

全年共安排直補資金116億元，擴大良種補貼的范圍和規(guī)模。

有的地方如大連還在糧食風險基金之外，安排8千萬元糧食直補（到7月中旬）補貼方式：按照計稅面積或商品糧數(shù)量計劃種植面積、實際種植面積惠農(nóng)政策的評價●惠農(nóng)政策的“含金量”不斷提高●惠農(nóng)政策的效果迅速顯現(xiàn)從農(nóng)民收入和城鄉(xiāng)差距看從農(nóng)民就業(yè)看從農(nóng)村社會發(fā)展和公共品供給看：取得重要進展從農(nóng)民權(quán)益保護看從糧食安全看：糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機、糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)開始得到加強。2004年，農(nóng)田水利基建投入580億元，比上年略有增加。全年抗旱挽回糧食損失3557萬噸，減少經(jīng)濟作物損失340億元，解決了2379萬城鄉(xiāng)人口的糧食性飲水問題●惠農(nóng)政策向惠農(nóng)機制的轉(zhuǎn)變有所加快改革邁出重大步伐