社會(huì)保障制度改革的關(guān)鍵要素目標(biāo)定位、制度安排與技術(shù)方案選擇

社會(huì)保障制度改革的關(guān)鍵要素目標(biāo)定位、制度安排與技術(shù)方案選擇

我一直認(rèn)為德國應(yīng)該是世界上最有爭議的國家之一。因?yàn)樗粌H是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)源地，而且社會(huì)保障制度隨著時(shí)間的推移，已經(jīng)成為德國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好保護(hù)機(jī)制和促進(jìn)機(jī)制。這不僅是社會(huì)保障制度的強(qiáng)大賦予德國公民身份的內(nèi)在動(dòng)力，也是該制度自古以來的公正與共享機(jī)制所鼓勵(lì)和不斷維護(hù)德國的強(qiáng)大力量。因此,在討論中國的社會(huì)保障變革與制度建設(shè)時(shí),我是主張要高度重視學(xué)習(xí)與借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的。在跨入新世紀(jì)后,中國經(jīng)過20多年的改革開放與持續(xù)高速增長,確實(shí)已經(jīng)站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。2006年的GDP達(dá)到20萬億元人民幣,國家財(cái)政收入接近4萬億元人民幣,這兩組指標(biāo)分別相當(dāng)于改革開放前的1978年的55.6倍和35倍,2006年的國家財(cái)政超收收入相當(dāng)于1996年的國家財(cái)政收入。所以,中國雖然還算不上富裕發(fā)達(dá)的國家,但也絕對不再是一個(gè)貧窮落后的國家。在這樣的一個(gè)發(fā)展平臺與歷史起點(diǎn)上,重視并盡快健全自己的社會(huì)保障制度已經(jīng)成為國家必須完成的重大使命。借此機(jī)會(huì),我就中國社會(huì)保障制度改革發(fā)表自己四個(gè)方面的看法:一、目標(biāo)定位:技術(shù)方案與制度設(shè)計(jì)我曾經(jīng)講過一個(gè)觀點(diǎn),就是所謂合理的社會(huì)保障制度即是能夠適應(yīng)所在國家的國情與所處時(shí)代的社會(huì)保障制度,這樣,即使是在同一個(gè)國家,不同時(shí)代的社會(huì)保障制度建設(shè)或者制度變革也必定有著不同的歷史任務(wù)。中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代,新的時(shí)代為中國社會(huì)保障體制改革提供了更明晰、更理性的發(fā)展理念,更豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)以及更為公正的社會(huì)背景。但這些均還只是社會(huì)保障制度安排的環(huán)境條件,決定社會(huì)保障制度改革成敗的其實(shí)主要是社會(huì)保障的目標(biāo)定位、制度設(shè)計(jì)與技術(shù)方案。在這三大要素中,任何一項(xiàng)要素的失誤或者不合時(shí)宜,都必然地影響到社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展。因此,只有保證社會(huì)保障制度的目標(biāo)定位適應(yīng)國情與時(shí)代要求,只有促使社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)盡可能地合理,只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度運(yùn)行方案盡可能地優(yōu)化,才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的良性發(fā)展,并對整個(gè)國家的健康快速持續(xù)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。在這三大要素中,明確制度建設(shè)或者制度變革的目標(biāo)定位是首要的,只有目標(biāo)明確才能方向明確,否則,便只能是在模糊狀態(tài)下盲目建設(shè)或者改革?！懊^過河”其實(shí)并不適用于社會(huì)保障制度的建設(shè)與變革,因?yàn)檫@一制度的本質(zhì)特色就是明確、穩(wěn)定、可靠、安全,離開了這些特征,社會(huì)保障就不成其為社會(huì)保障,當(dāng)然也就不可能發(fā)揮其應(yīng)有的積極功能。因此,是建立一個(gè)公平、共享和符合普遍性原則并惠及全民的社會(huì)保障制度,還是建立一個(gè)僅維護(hù)底線公正和符合差別性原則并只照顧弱勢群體的社會(huì)保障制度,便成為各國社會(huì)保障制度建設(shè)中必須選擇的目標(biāo)定位,明確的目標(biāo)定位能夠使制度發(fā)展的方向及政府與國民的預(yù)期明晰化。而決定社會(huì)保障制度目標(biāo)定位的,與其說是經(jīng)濟(jì)因素或者社會(huì)因素或者政治因素或者歷史文化因素,還不如說是綜合了各種因素影響在內(nèi)的時(shí)代背景。因?yàn)槁浜蟮臅r(shí)代不可能有普惠式的社會(huì)保障制度,即使有普惠式的社會(huì)保障制度也會(huì)因超越時(shí)代發(fā)展而不可持續(xù),甚至對國家發(fā)展起反作用;而發(fā)達(dá)時(shí)代卻需要選擇普惠式的社會(huì)保障制度,如果不選擇普惠式的社會(huì)保障制度,必定釀發(fā)社會(huì)危機(jī),進(jìn)而損害國家發(fā)展;這已經(jīng)是世界上許多國家證明過的一條基本規(guī)律。合理設(shè)計(jì)新型制度或者修正原有制度,是確保制度建設(shè)或者制度變革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵所在。是一元化的制度安排還是多元化的制度安排?是單一層次的制度安排還是多層次的制度安排?是脫離傳統(tǒng)特色完全現(xiàn)代化的制度安排還是傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機(jī)結(jié)合的制度安排?是政府包辦或者個(gè)人負(fù)責(zé)的制度安排還是有關(guān)各方合理分擔(dān)責(zé)任的制度安排?是高度統(tǒng)一集權(quán)的制度安排還是適度統(tǒng)一加分散管理的制度安排?是完全強(qiáng)制的制度安排還是適度強(qiáng)制加可供選擇的制度安排?等等,這些問題其實(shí)都是需要在社會(huì)保障制度安排設(shè)計(jì)中必須充分、明確、肯定地回答的問題。因此,在目標(biāo)與方向明確之后,社會(huì)保障制度的合理設(shè)計(jì)便成為至關(guān)重要的任務(wù)。中外社會(huì)保障制度建設(shè)或者變革的實(shí)踐已經(jīng)證明,制度設(shè)計(jì)優(yōu)于技術(shù)方案的選擇,因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的核心是選擇達(dá)到目標(biāo)的路徑。優(yōu)化社會(huì)保障制度運(yùn)行中的技術(shù)方案,是促使社會(huì)保障制度節(jié)約成本、提高效率的必要舉措。選擇什么樣的技術(shù)方案,既決定于制度設(shè)計(jì),又決定于環(huán)境條件。從各國社會(huì)保障制度的發(fā)展實(shí)踐中,可以發(fā)現(xiàn),社會(huì)保障制度運(yùn)行中的技術(shù)方案是多種多樣的,它們既有共性的一面,更有個(gè)性的一面,不同的技術(shù)方案必定產(chǎn)生不同的效應(yīng),但很難評估哪種技術(shù)方案更為優(yōu)秀。就像我們選擇交通工具,是飛機(jī)好、火車好,還是汽車好或者輪船好,不能一概而論。例如,我們?nèi)ノ鞑?飛機(jī)當(dāng)然比汽車、火車要快捷,但飛機(jī)的成本太高,不是一般人能夠承受的;而對一些北京人而言,交通的擁擠可能使選擇自行車比選擇其他交通工具會(huì)更好。因此,我有一個(gè)觀點(diǎn),就是在許多國家社會(huì)保障運(yùn)行技術(shù)方案已臻成熟的條件下,中國社會(huì)保障制度運(yùn)行中的技術(shù)方案的確定,重要的不在于創(chuàng)新,而在于理性選擇;選擇方案時(shí),重要的不是方案是否先進(jìn),而在于能否適應(yīng)中國自己的制度設(shè)計(jì)和是否具備相應(yīng)的環(huán)境條件。盡管上述三大要素并不是絕對地要分階段進(jìn)行,但若沒有解決好目標(biāo)與方向問題,便不可能有合理的制度設(shè)計(jì),而沒有合理的制度安排,再成熟的技術(shù)方案也將無濟(jì)于事。因此,建設(shè)一個(gè)好的社會(huì)保障制度,必須依次解決好目標(biāo)定位問題、制度設(shè)計(jì)優(yōu)化問題與技術(shù)方案優(yōu)化問題。概括起來,我的觀點(diǎn)就是:在社會(huì)保障制度建設(shè)或制度變革中,清晰的目標(biāo)定位要優(yōu)于制度安排的設(shè)計(jì),而合理的制度設(shè)計(jì)又要優(yōu)于具體的技術(shù)方案選擇。在此,社會(huì)保障制度建設(shè)或者制度變革本身好像一個(gè)人從一個(gè)地方要到達(dá)另一個(gè)地方。那么,目標(biāo)定位其實(shí)是要選擇要去的目的地,制度設(shè)計(jì)其實(shí)是選擇合理的到達(dá)目的地的路徑,而技術(shù)方案則是盡可能地選擇便捷的或者優(yōu)化組合的交通工具。如果目的地選擇錯(cuò)了,無論路徑與工具如何優(yōu)化,都不可能看到我們想看到的風(fēng)景;如果路徑選擇錯(cuò)了,即使交通工具再先進(jìn),也不可能到達(dá)目的地;如果目標(biāo)與路徑選擇都正確,但選擇的交通工具并不優(yōu)化,雖然仍然可以到達(dá)目的地,卻需要付出巨大的成本與代價(jià)。因此,在既定的時(shí)代背景下,只有同時(shí)達(dá)到目標(biāo)定位準(zhǔn)確、制度設(shè)計(jì)合理、技術(shù)方案優(yōu)化,社會(huì)保障制度建設(shè)或者制度變革的任務(wù)才能說是真正完成了。二、未來新型社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的方向如果要對現(xiàn)階段中國社會(huì)保障改革與制度建設(shè)做一個(gè)評價(jià),我認(rèn)為可以概括為:目標(biāo)定位已經(jīng)基本明確,制度設(shè)計(jì)急待優(yōu)化,技術(shù)方案還需要理性選擇,“十一五”、“十二五”將是中國社會(huì)保障制度基本定型并走向成熟的特別重要的時(shí)期?；仡欀袊鐣?huì)保障制度改革20多年來走過的歷程,我認(rèn)為前一個(gè)階段解決的主要是社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)與方向問題,這一階段當(dāng)然離不開中國漸進(jìn)改革和“摸著石頭過河”發(fā)展理念的宏觀背景,但遺憾的是這一階段的社會(huì)保障改革試驗(yàn)走得過于艱難,所花時(shí)間也太過漫長。直到近幾年間,國家才真正解決了社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)與方向問題,這就是中國不僅需要一個(gè)能夠免除人民后顧之憂和實(shí)現(xiàn)共享國家發(fā)展成果的健全的社會(huì)保障體系,而且中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就使得我們能夠建設(shè)一個(gè)健全的社會(huì)保障體系,而新型社會(huì)保障制度的核心價(jià)值觀即是維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)全體國民共享國家發(fā)展成果。盡管這一目標(biāo)還不能說是全民共識,甚至還存在著一些異樣的聲音,但舉國上下絕大多數(shù)人都開始認(rèn)定中國社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)覆蓋全民的健全的社會(huì)保障體系,各級政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中承擔(dān)著特別重大的責(zé)任,而建立健全這一制度的方向便是在正視現(xiàn)行社會(huì)保障不足、不公的客觀事實(shí)的條件下,按照公平正義共享和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則,逐步地實(shí)現(xiàn)讓全體國民享有社會(huì)保障的目標(biāo)。那么,現(xiàn)階段的使命是什么呢?我認(rèn)為是在全面準(zhǔn)確地評估現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)已經(jīng)明確的人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)定位,全面優(yōu)化現(xiàn)有社會(huì)保障制度設(shè)計(jì),包括對現(xiàn)行制度安排進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)、完善。因此,“十一五”、“十二五”才是真正全面、合理地完成中國新型社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)然,在完善制度設(shè)計(jì)的同時(shí)還需要理性選擇可行的技術(shù)方案。為什么我要突出地強(qiáng)調(diào)中國社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)鍵在于優(yōu)化制度設(shè)計(jì)呢?主要有以下兩個(gè)方面的原因:一方面,現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)確實(shí)存在著缺陷甚至是重大的缺陷,離優(yōu)化的制度安排還有較大距離。例如:醫(yī)療保障制度改革持續(xù)多年,主管部門雖然推進(jìn)統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度不遺余力,但結(jié)果還是造成了現(xiàn)階段普遍性的看病難、看病貴,人們的疾病后顧之憂不僅未見解除或者減輕,反而成了令許多人感到恐懼的生活風(fēng)險(xiǎn),這當(dāng)然客觀地表明了當(dāng)初制度設(shè)計(jì)存在著內(nèi)在缺陷;即使是成就較為顯著的城鎮(zhèn)最低生活保障制度,也存在著政策分割、分配不公并伴生著損害受助者人格尊嚴(yán)與形成貧困陷阱的現(xiàn)象;統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從1995年至今已經(jīng)被調(diào)整、修正了多次,依然還沒有調(diào)整到位;住房福利制度借鑒了一些國家的做法,但已經(jīng)暴露出來的問題足以引起對現(xiàn)有的制度安排產(chǎn)生懷疑,從而亦值得從制度設(shè)計(jì)的角度加以修正;而民營化的慈善公益事業(yè),更是還未有過完整的制度設(shè)計(jì)。因此,我對現(xiàn)行社會(huì)保障制度的綜合評論是有效性不高,制度設(shè)計(jì)均存在著調(diào)整、充實(shí)、完善的必要,并且具有緊迫性,因?yàn)檫@種有效性不高正在讓國家與國民付出日益高昂的代價(jià)。另一方面,社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)只能是中國式的,而不可能是外國式的。中國可以選擇國外行之有效的技術(shù)方案,卻不可能照搬國外的制度設(shè)計(jì)。就像我前面所比喻的,如果將技術(shù)方案比作交通工具,將制度設(shè)計(jì)比作路徑,那么,各種交通工具無疑是可以通用的,而國外的道路、機(jī)場卻不可能搬到中國。就現(xiàn)實(shí)情形而言,社會(huì)保障制度運(yùn)行中的各種技術(shù)方案其實(shí)并不需要?jiǎng)?chuàng)新,只需要在中外已有的技術(shù)方案中進(jìn)行擇優(yōu)即可以了,而制度設(shè)計(jì)卻必須符合中國的具體國情與發(fā)展需要,即中國的路徑只能在中國境內(nèi)根據(jù)地形及相關(guān)環(huán)境條件來建設(shè)。因此,現(xiàn)階段中國社會(huì)保障制度變革與建設(shè)的緊迫任務(wù)即是全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的設(shè)計(jì)。在優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)方面,統(tǒng)籌考慮、分項(xiàng)設(shè)計(jì)、循序推進(jìn)應(yīng)當(dāng)成為建立健全社會(huì)保障體系的基本思路。在全民享有社會(huì)保障的目標(biāo)定位已經(jīng)明確的條件下,就必須從整體上來設(shè)計(jì)健全的社會(huì)保障制度,并在設(shè)計(jì)中解決這一制度到底應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或項(xiàng)目?不同項(xiàng)目之間如何相互銜接?評價(jià)健全的社會(huì)保障制度的標(biāo)準(zhǔn)有二:一是這一制度有無漏洞,凡健全的社會(huì)保障制度必定是沒有漏洞的社會(huì)保障制度,即任何人陷入生活困境或者遭遇生活風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí),均能夠依靠社會(huì)保障制度獲得相應(yīng)的保障,因此,凡有漏洞的社會(huì)保障制度安排必定是不健全的制度安排;二是在一個(gè)沒有漏洞的社會(huì)保障制度中,各項(xiàng)目之間的相互銜接及各受益群體之間的權(quán)益匹配是否適當(dāng)和合理,凡健全的社會(huì)保障制度安排不會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目之間的分割與失衡,或者造成受益群體之間的利益沖突與對抗。例如,在中國城市的退休制度中,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇明顯地要高于企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇,雖然這兩個(gè)群體都有養(yǎng)老保障,但兩個(gè)群體的利益分歧因養(yǎng)老保障權(quán)益匹配的失衡而擴(kuò)大,成為當(dāng)前社會(huì)引人關(guān)注的社會(huì)問題。分項(xiàng)設(shè)計(jì)即是要遵照不同項(xiàng)目承擔(dān)的特定使命與固有規(guī)律來設(shè)計(jì)該制度,制度安排中要體現(xiàn)出不同保障項(xiàng)目的個(gè)性。例如,社會(huì)救助作為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,必須以國家財(cái)政為后盾,并通過財(cái)政預(yù)算來確保滿足需要者的需要,社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于政府救助責(zé)任與國民求助權(quán)益的合理界定,以及中央政府與地方政府職責(zé)的合理劃分;社會(huì)保險(xiǎn)作為面向勞動(dòng)者的社會(huì)保障措施,包含了雇主對勞動(dòng)者負(fù)責(zé)與勞動(dòng)者對自己負(fù)責(zé)的雙重屬性,社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)質(zhì)上是對勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)的提取與適度參與企業(yè)成果分享的加總,因此,在它的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)與國家財(cái)政保持適當(dāng)?shù)木嚯x,力求通過勞資分責(zé)的方式來解決勞動(dòng)者的養(yǎng)老、工傷、疾病醫(yī)療、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)事件,同時(shí)賦予作為這一制度直接責(zé)任主體的勞資雙方以相應(yīng)的參與權(quán)與管理權(quán);社會(huì)福利則較為復(fù)雜,可以是政府主導(dǎo)的社會(huì)化制度安排,重點(diǎn)在于規(guī)范運(yùn)行、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和利用市場機(jī)制,以滿足不同群體的福利需求。循序推進(jìn)是立足公平正義共享的核心價(jià)值觀和實(shí)現(xiàn)全體國民普遍享有社會(huì)保障的目標(biāo),穩(wěn)妥有序地在堵塞制度缺漏、健全制度安排的同時(shí),逐步縮小不同社會(huì)群體之間的社會(huì)保障權(quán)益不公平現(xiàn)象,真正讓全體國民通過社會(huì)保障制度安排分享到國家發(fā)展的成果。在這方面,需要強(qiáng)調(diào)的是制度推進(jìn)的輕重緩急,而在整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)中,免除所有人生存恐懼的社會(huì)救助制度建設(shè)與免除所有人疾病恐懼的醫(yī)療保障制度建設(shè)無疑應(yīng)當(dāng)置于優(yōu)先考慮的位置,而適應(yīng)家庭保障功能持續(xù)弱化背景下加速度行進(jìn)中的人口老齡化需求來建立健全老年保障制度則值得重點(diǎn)考慮。如果我們健全了社會(huì)救助制度、醫(yī)療保障制度與老年保障制度,則中國的社會(huì)保障制度骨架就支撐起來了,再加上其他的制度安排,便可以建成一個(gè)健全的社會(huì)保障制度。在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)時(shí),理性選擇技術(shù)方案亦構(gòu)成了制度變革與制度建設(shè)成敗的重要條件。在這方面,我認(rèn)為,關(guān)鍵的不在于創(chuàng)新,而在于根據(jù)中國自己的國情理性選擇國外已經(jīng)被實(shí)踐驗(yàn)證過的技術(shù)方案。典型的例子依然有許多,如醫(yī)療保險(xiǎn)中的定價(jià)方法與費(fèi)用結(jié)算辦法,需要做的即是技術(shù)方案的選擇;在積累基金與資本市場的結(jié)合方面,需要做的同樣是簡單的選擇而不是復(fù)雜的創(chuàng)新與設(shè)計(jì);對類似于慈善事業(yè)與企業(yè)年金之類的補(bǔ)充保障,則完全可以借助社會(huì)組織與市場機(jī)制的力量,政府其實(shí)不用在技術(shù)方案方面代替當(dāng)事人操辦。在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)時(shí),我認(rèn)為還特別需要注意理性尊重和對待中國的傳統(tǒng)特色,與社會(huì)保障相關(guān)的中國傳統(tǒng)特色主要有政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)、親情意識濃烈的家庭保障與鄰里互助。如果中國的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)只有現(xiàn)代化的東西而沒有傳統(tǒng)特色的體現(xiàn),結(jié)果必然與現(xiàn)實(shí)國情相沖突,制度實(shí)踐的效果必定不會(huì)理想。因此,在中國社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中,任何改革都不可能離開政府主導(dǎo),許多社會(huì)保障項(xiàng)目亦需要與傳統(tǒng)的家庭保障與鄰里互助有機(jī)地結(jié)合起來,這樣的制度安排必定因符合中國國情而較發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障制度走得更為健康。然而,如果過分強(qiáng)調(diào)中國傳統(tǒng)的政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的特色,就可能抑制社會(huì)機(jī)制與市場機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用;如果繼續(xù)強(qiáng)制下一代供養(yǎng)上一代的責(zé)任和鄰里互助的責(zé)任,必然出現(xiàn)以犧牲一部分家庭成員的利益來滿足另一部分家庭成員的需求和犧牲一部分自己的利益來成全鄰里的需求的現(xiàn)象,如子女對父母生活照料責(zé)任不堪承受也得承受,以往的鄉(xiāng)村五保制度中的孤寡老幼全靠強(qiáng)制農(nóng)民攤派供養(yǎng),顯然有違現(xiàn)代社會(huì)的公平原則,從而必定日益不為人所接受。因此,我提出理性尊重和對待中國的傳統(tǒng)特色,并將其融入社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)之中,就是要客觀分析、理性應(yīng)對現(xiàn)代中國發(fā)展的需要,在不損害國民福利的前提下,用社會(huì)機(jī)制、市場機(jī)制來彌補(bǔ)政府功能的不足,用社會(huì)化的保障機(jī)制來彌補(bǔ)家庭保障與鄰里互助功能的弱化。這一部分的基本結(jié)論仍然是優(yōu)化制度設(shè)計(jì)優(yōu)于技術(shù)方案的選擇。三、確立政府責(zé)任的原則在充分地肯定優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)是現(xiàn)階段中國社會(huì)保障制度變革或者制度建設(shè)的關(guān)鍵,并肯定必須通過調(diào)整、充實(shí)、完善現(xiàn)行制度安排才能達(dá)到制度設(shè)計(jì)優(yōu)化的目標(biāo)時(shí),我認(rèn)為,優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的核心在于明確政府的責(zé)任和構(gòu)建合理、高效的管理體制。一方面,無論采用何種模式社會(huì)保障制度的國家,政府都在其中起著主導(dǎo)作用,這不僅是社會(huì)保障制度作為公共產(chǎn)品的內(nèi)在要求,而且也是現(xiàn)代政府的基本使命,因?yàn)檎莆展矙?quán)力與公共資源的政府只有努力謀求公眾福利才符合最廣大人民的根本利益。同時(shí),只有明確了政府的責(zé)任,才能明晰社會(huì)、雇主、個(gè)人的責(zé)任,才能真正利用好社會(huì)機(jī)制與市場機(jī)制?；仡欀袊鐣?huì)保障改革20多年來的實(shí)踐,一個(gè)值得檢討的不足或者教訓(xùn)就是政府責(zé)任的不清晰,包括政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任邊界不清、中央政府與地方政府社會(huì)保障責(zé)任劃分不清、政府與其他社會(huì)保障責(zé)任主體權(quán)益博弈機(jī)制缺失,以及政府在調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)社會(huì)組織、市場主體參與社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)的缺位、越位與錯(cuò)位現(xiàn)象,不僅導(dǎo)致了社會(huì)、雇主與個(gè)人責(zé)任的不清晰,而且直接影響了社會(huì)機(jī)制與市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮,甚至在一定程度上異化了市場機(jī)制的功能?，F(xiàn)階段中央政府責(zé)任日益沉重、地方政府積極性與主動(dòng)性不高、社會(huì)慈善公益組織不發(fā)達(dá)和一些市場行為的異化,都表明了準(zhǔn)確界定和劃分政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)擺在優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中的首要位置。一個(gè)政府責(zé)任不清晰的社會(huì)保障制度或者社會(huì)保障項(xiàng)目,絕不可能是一個(gè)優(yōu)化的制度設(shè)計(jì),因此,優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急其實(shí)應(yīng)當(dāng)是明晰各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任,包括財(cái)政責(zé)任、管理與監(jiān)督責(zé)任,并將這些責(zé)任真正落實(shí)到相應(yīng)的政府層級及其職能部門。另一方面,將構(gòu)建合理、高效的社會(huì)保障管理體制擺在優(yōu)化制度設(shè)計(jì)的核心地位,是因?yàn)楣芾硪馕吨?zé)任,各國政府對社會(huì)保障責(zé)任的擔(dān)當(dāng)主要是通過相應(yīng)的管理體制來體現(xiàn)的。在整個(gè)社會(huì)保障制度管理體制中,社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的確立又最為重要。因?yàn)樯鐣?huì)救助制度在理論上是由政府承擔(dān)全部責(zé)任,自然需要官管、官辦并與國家財(cái)政結(jié)為一體;而社會(huì)福利必須走社會(huì)化道路,從而強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)自我管理,政府主要是起監(jiān)督作用。事實(shí)上,各國社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制亦不統(tǒng)一,如德國實(shí)行的是由社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任主體——?jiǎng)谫Y雙方自治管理,福利國家則納入政府統(tǒng)一管理范圍,更多的國家則讓社會(huì)保險(xiǎn)與政府保持適當(dāng)?shù)木嚯x。在中國,雖然經(jīng)過1998年的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)明確勞動(dòng)和社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù),但現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制卻存在著集權(quán)不夠、部門分割、權(quán)責(zé)不明的缺陷。如社會(huì)保險(xiǎn)還處于地方分級統(tǒng)籌管理的狀態(tài),社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳更是形成了世界上獨(dú)一無二的兩個(gè)機(jī)構(gòu)(部分地區(qū)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收,部分地區(qū)由稅務(wù)部門征收)并存的異常格局,社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理因過于分散而出現(xiàn)難以有效管理、監(jiān)控的現(xiàn)象,而作為社會(huì)保險(xiǎn)直接責(zé)任主體的勞資雙方迄今仍缺乏參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理與監(jiān)督的合適途徑,這種有違社會(huì)保險(xiǎn)制度自身規(guī)律的管理體制,當(dāng)然不可能產(chǎn)生權(quán)威、高效的管理效果,從而急待理順。中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度還在建設(shè)之中,對現(xiàn)行制度進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)與完善已經(jīng)成了迫在眉睫的任務(wù)。我一直主張,中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度宜由勞資雙方分擔(dān)責(zé)任為宜,而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)自我平衡、自我發(fā)展則是我們應(yīng)當(dāng)努力追求的理性的目標(biāo),而要實(shí)現(xiàn)這一理性目標(biāo),就應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)保險(xiǎn)與國家財(cái)政保持適當(dāng)距離。有鑒于此,我認(rèn)為時(shí)下又開始流行的那種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅主張,以及讓社會(huì)保險(xiǎn)與國家財(cái)政日益靠近甚至合為一體的取向,其實(shí)是背離社會(huì)保險(xiǎn)制度理性發(fā)展目標(biāo)的,也是與我國統(tǒng)賬結(jié)合模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不相吻合的。(1)我一直認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)制度要努力實(shí)現(xiàn)自我平衡、自我發(fā)展,即使不能實(shí)行類似于德國的自治管理,也應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)保險(xiǎn)制度獨(dú)成系統(tǒng)地理性發(fā)展。為此,中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理體制應(yīng)當(dāng)通過用集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理和讓責(zé)任主體參與管理的改造加以完善。1.建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),實(shí)行集中管理在各國的社會(huì)保險(xiǎn)管理實(shí)踐中,事權(quán)與責(zé)任無疑應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的而不是分割的,這樣才能既確立主管部門與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威,同時(shí)又讓主管部門與管理機(jī)構(gòu)無法推脫自己的責(zé)任。對中國而言,理順社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的關(guān)鍵是用集中管理取代分散管理,當(dāng)務(wù)之急是統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳機(jī)構(gòu),同時(shí)讓國家財(cái)政退出直接管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的格局。包括:應(yīng)當(dāng)盡快取消部分地區(qū)由稅務(wù)機(jī)構(gòu)代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的體制,完全由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),這是確保社會(huì)保險(xiǎn)制度與國家財(cái)政保持適當(dāng)距離的需要,也是社會(huì)保險(xiǎn)制度追求自我平衡、自我發(fā)展及通過專業(yè)化管理達(dá)到高效運(yùn)行的客觀要求。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu),財(cái)政部門可以通過參與專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用,即從直接參與管理監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行改為間接參與社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的監(jiān)督。國家財(cái)政部門在社會(huì)保險(xiǎn)制度中扮演角色的轉(zhuǎn)換,將意味著社會(huì)保險(xiǎn)制度理性發(fā)展、自我發(fā)展局面的形成。2.從中央社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角度消除對比社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要職能是維系全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場,它必須是全國統(tǒng)一的制度安排,從而也應(yīng)當(dāng)采取垂直管理體制,即地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為中央社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu),而不宜成為地方管轄的機(jī)構(gòu)。類似于深圳、上海等地暴露出來的社會(huì)保險(xiǎn)案件,其實(shí)是屬地管理格局無法避免的。選擇垂直管理體制,將能夠從根本上改變現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)分散管理易于失控的局面,同時(shí)還可以提高整個(gè)制度的運(yùn)行效率,并有效規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營中的巨大風(fēng)險(xiǎn)。屬地管理作為1998年國家統(tǒng)一部分行業(yè)分割統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)格局的過渡措施,其實(shí)早已經(jīng)完成了其歷史使命。3.直接責(zé)任主體的完善從世界各國的實(shí)踐來看,社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任主體通常都是勞資雙方,政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中所扮演的其實(shí)是雇主與擔(dān)保人的雙重角色。因此,通過合理有序的途徑,讓社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任主體——?jiǎng)谫Y雙方參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理與監(jiān)督,是這一制度實(shí)現(xiàn)自我平衡、自我發(fā)展的必要條件。因此,應(yīng)當(dāng)打破直接責(zé)任主體無法有效參與社會(huì)保險(xiǎn)管理監(jiān)督的現(xiàn)行格局,讓工會(huì)、雇主組織通過合適的途徑與方式直接參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理與監(jiān)督。如果中國的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制能夠?qū)崿F(xiàn)集中管理、垂直管理并讓責(zé)任主體參與監(jiān)督管理,則作為社會(huì)保障體系主體組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行將會(huì)迅速步入良性軌道。在這方面,中央政府宜下定決心并果斷推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的改造,它對于促使社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一具有至關(guān)重要的意義。四、社會(huì)保障與相關(guān)政策不協(xié)調(diào),導(dǎo)致綜合效能的損失回顧20多年的中國社會(huì)保障改革與制度建設(shè),一個(gè)毋庸諱言的事實(shí)即是立法滯后、部門分割與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào),它不僅直接損害著社會(huì)保障制度的建設(shè),而且導(dǎo)致了社會(huì)保障與相關(guān)政策的沖突,進(jìn)而導(dǎo)致綜合效能的損失。因此,中國社會(huì)保障制度建設(shè)的重要任務(wù)還包括加快立法規(guī)范、推進(jìn)部門配合和確保相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。1.法律制定的合理性:從民事主體中的立法角度界定社會(huì)保障制度建設(shè)的法立法先行是世界各國社會(huì)保