采礦用地改革試點（四）

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助采礦用地改革試點河北省尾礦庫用地審核辦法（試行）第一條為探索尾礦庫用地管理新模式，建立合理的用地機制，嚴格規(guī)范尾礦庫用地管理，根據(jù)國土資源部辦公廳《關(guān)于尾礦庫用地有關(guān)問題的函》（國土資廳函【2021】399號）精神，制定本辦法。第二條堅持節(jié)約集約用地，科學規(guī)劃。尾礦庫用地規(guī)模要符合選礦廠設(shè)計方案及尾礦定額指標規(guī)定。第三條尾礦庫用地不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，由用地單位與當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地使用協(xié)議，經(jīng)設(shè)區(qū)市國土資源部門核準后使用土地。第四條用地單位按照國家有關(guān)復墾規(guī)定承擔復墾義務(wù)。尾礦庫用地原則上只占用荒山、荒坡、荒灘等未利用地，確需占用農(nóng)用地（耕地除外）的，用地單位在尾礦庫服役期滿后，及時將尾礦庫復墾為農(nóng)用地，交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。第五條申請用地應(yīng)具備以下條件：（一）在當?shù)乜h級以上工商管理部門注冊登記、具有獨立法人資格且采礦（選礦）手續(xù)合法完備的采礦（選礦）企業(yè)；（二）經(jīng)過有批準、核準權(quán)限的縣級以上發(fā)展改革部門的批準、核準立項；（三）環(huán)境評價報告通過縣級以上環(huán)保部門批準；（四）安全預評價報告經(jīng)縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門備案；（五）地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告在相應(yīng)的國土資源部門備案。第六條申請用地單位應(yīng)提交以下材料：（一）尾礦庫用地申請書；（二）用地單位與被占用土地的村委會簽定《尾礦庫用地協(xié)議書》。協(xié)議中應(yīng)包括擬使用土地面積、地類、使用方式、年限、補償標準及《尾礦庫復墾設(shè)計方案》，尾礦庫服役期滿經(jīng)復墾后交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的承諾及其他需要說明的內(nèi)容；（三）有批準、核準權(quán)限的縣級以上發(fā)展改革部門批準、核準的立項文件；（四）縣級以上環(huán)保部門批準的環(huán)境評價報告；（五）縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門關(guān)于尾礦庫安全預評價報告?zhèn)浒肝募?；（六）在設(shè)區(qū)市國土資源部門評審備案的地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告文件；（七）尾礦庫用地勘測定界報告、圖件和電子坐標。第七條用地審核程序：（一）用地單位向縣（市）、區(qū)國土資源部門提出用地書面申請；（二）縣（市）、區(qū)國土資源部門會同同級規(guī)劃、安監(jiān)部門到現(xiàn)場核查，確定用地位置，核實地類和用地面積；（三）縣（市）、區(qū)國土資源局對提交資料進行初審，設(shè)區(qū)市國土資源局審批后出具尾礦庫用地的批準文件。（四）在與尾礦庫有直接關(guān)系的村莊公示七天。第八條尾礦庫用地核準使用年限須與尾礦庫設(shè)計服役期限一致。超期用地需在生產(chǎn)服役設(shè)計期滿前半年內(nèi)提出用地延期申請。第九條認真做好復墾驗收工作。設(shè)區(qū)市國土資源部門根據(jù)閉庫手續(xù)，組成驗收小組按照《尾礦庫復墾設(shè)計方案》進行驗收。驗收不合格的用地單位必須按要求重新復墾或向縣（市）、區(qū)國土資源部門繳納土地復墾費，由縣（市）、區(qū)國土資源部門組織復墾。各設(shè)區(qū)市國土資源部門可視情制定尾礦庫復墾保證金制度。第十條尾礦庫用地應(yīng)嚴格按規(guī)定的程序、內(nèi)容和權(quán)限審批，不得隨意改變審批環(huán)節(jié)。第十一條對違法違規(guī)操作、不按程序報批、違法占地建設(shè)尾礦庫并造成損失的，要依法追究當事人和相關(guān)部門的責任。第十二條本辦法自發(fā)布之日起試行。在此之前形成的在用尾礦庫，可參照本辦法試行。二0一0年八月二十六日靈活供地明確退出——解決采礦用地“兩頭難”的突出問題2021-4-29根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法法實施條例》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》等法律法規(guī)的規(guī)定，采礦前應(yīng)依法取得采礦權(quán)和地面的土地使用權(quán)。并對采礦用地的性質(zhì)進行了規(guī)定，如根據(jù)《中華人民共和國國家標準土地利用現(xiàn)狀分類》（gb/t21010-2021），采礦用地與工業(yè)用地、倉儲用地同屬工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。實踐中采礦用地則主要包括地面生產(chǎn)用地以及尾礦堆放用地。一、采礦用地的特殊性采礦用地在實際使用過程中，受使用目的、礦產(chǎn)資源賦存條件和開采方式的影響，其用地方式、用地類型、使用期限及采礦用土地可恢復程度與一般的建設(shè)用地相比，具有很強的特殊性：一是采礦用地對地表土地產(chǎn)生影響，具有復雜性。采礦用地對土地的使用不是為了建造建筑物或構(gòu)筑物，而是通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下的礦產(chǎn)資源，對地表土地不是直接使用而是產(chǎn)生直接或間接影響，如對表土層進行剝離或采礦后出現(xiàn)地表沉降、塌陷、開裂等現(xiàn)象。這些影響的程度主要由開采方式?jīng)Q定，采取露天開采的，主要對表層土造成破壞，開采結(jié)束后容易形成采空區(qū)，而采取地下開采的，則表現(xiàn)為對地表土地進行局部壓占，采礦結(jié)束后造成地表的塌陷、沉降或開裂等。二是采礦用地對土地的使用取決于礦產(chǎn)的開采年限，具有階段性。采礦用地的目的是為了開采出地下的礦產(chǎn)資源，而礦產(chǎn)資源的儲藏是有限的，一旦資源枯竭或開采結(jié)束，采礦對土地的使用也隨之終結(jié)。因此，采礦對土地使用期限的長短由礦產(chǎn)資源可供開采的年限決定，一般露天開采為4-6年，地下開采為50-60年甚至更長時間。三是采礦用地的位置取決于礦產(chǎn)賦存區(qū)位，具有不可替代性。在選址上，一般的建設(shè)用地在區(qū)位選址上主要考慮的是成本或市場價值，但對于采礦用地而言，因為受地下資源賦存和開采技術(shù)的限制，區(qū)位卻是唯一決定性的因素，采礦區(qū)位確定后，用地位置隨之確定。目前，根據(jù)我國已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲量情況分析，90%的煤炭資源儲量集中于華北、西北和西南，70%的磷礦資源儲量集中于云、貴、川、鄂四?。昏F礦則主要集中在遼寧、河北、四川和山西省，且多地處較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)，因此，采礦用地的市場經(jīng)濟效益遠不如一般意義上的工業(yè)用地或經(jīng)營性用地。四是采礦用地實際用地類型多，具有多樣性。實踐中根據(jù)開采作業(yè)程序要求，采礦用地可包括具體不同類型的用地。如露天開采中主要包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地，地下開采中主要包括鉆井生產(chǎn)用地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及一些場站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地，其范圍、利用方式、利用強度及對原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異，具有多樣性。二、當前采礦用地存在“兩頭難”的突出問題目前，我國有關(guān)采礦用地的規(guī)定內(nèi)容主要包括。一是礦產(chǎn)資源開采必須依法取得采礦權(quán)、土地使用權(quán)，并實行重要礦床不得壓覆和重要地區(qū)限制采礦的制度。二是特定項目限制或禁止供地，為促進節(jié)約集約利用土地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，對特定項目實行限制供地或禁止供地。三是因采礦破壞的土地應(yīng)進行復墾，恢復到可利用狀態(tài)，對采礦用地因挖損、塌陷、壓占等造成土地破環(huán)的，應(yīng)按照“誰破壞、誰復墾”的原則，履行土地復墾義務(wù)，沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應(yīng)依法繳納土地復墾費。前述關(guān)于采礦用地的規(guī)定主要散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)及有關(guān)政策文件中，但缺乏專門統(tǒng)一的法律法規(guī)對其進行系統(tǒng)的規(guī)定，由于前述分析的采礦用地的特殊性和復雜性，造成了實踐中采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題。（一）采礦用地取得難采礦用地“取得難”主要體現(xiàn)在。一是采礦權(quán)與土地使用權(quán)設(shè)置難以統(tǒng)一，影響采礦用地的取得。采礦用地的取得必須以取得采礦許可證為前提，且必須遵循《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定。但是隨著礦業(yè)權(quán)有形市場的建立，除國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都必須通過招標、拍賣、掛牌的方式取得；在土地供應(yīng)上，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地，也都必須通過招標、拍賣、掛牌的方式取得。這就造成了實際工作中，通過兩個招拍掛市場取得的采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以實現(xiàn)統(tǒng)一，或者取得采礦權(quán)后，由于國家對礦產(chǎn)資源政策的調(diào)整，將其用地納入限制或禁止供地目錄，從而導致取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)難以順利取得土地使用權(quán)。二是采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項目用地審批脫節(jié)，造成相互爭地。同一宗土地可能既涉及采礦權(quán)的審批，又涉及其他建設(shè)項目用地預審和建設(shè)用地審查，目前各項審批或?qū)彶橛蓢临Y源系統(tǒng)內(nèi)的不同主管部門按各自程序辦理，由于彼此之間缺乏有效的銜接，極為容易產(chǎn)生相互爭地的現(xiàn)象。如2021年中國石化勝利油田已經(jīng)依法取得位于山東省東營市開發(fā)區(qū)大渡河路北300米、東四路西150米處辛181區(qū)塊的采礦權(quán)，但在辦理該區(qū)塊的用地手續(xù)時，卻發(fā)現(xiàn)該區(qū)域?qū)匍_發(fā)區(qū)的商業(yè)及住宅區(qū)，并已辦理了土地出讓手續(xù)，造成油田取得了采礦權(quán)但無法進行勘探開發(fā)的困境。三是受地方新增建設(shè)用地指標的限制，難以滿足采礦用地的需求。為控制我國的建設(shè)用地規(guī)模，確保國家耕地占有量，國家實行土地利用年度計劃管理，每年由國家根據(jù)各省的經(jīng)濟及發(fā)展需求給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標。受國家對各地經(jīng)濟發(fā)展的要求，各地政府為促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對新增建設(shè)用地的指標的分配使用控制非常嚴格。而多為國家企業(yè)的礦產(chǎn)資源開發(fā)為滿足國家能源生產(chǎn)的安全，每年需要大量的新增建設(shè)用地指標，中就造成了指標之間分配調(diào)劑不夠的局面。如中石油長慶油田每年在陜西省境內(nèi)油氣生產(chǎn)建設(shè)需要用地26000－30000畝，而國家配置給陜甘省的建設(shè)用地指標十分有限，為平衡地方經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求，陜西省每年給長慶油田配置建設(shè)用地指標只有4000畝，造成了油氣用地的建設(shè)用地指標多達22021畝的缺口。國家為提高油氣的自給率，對油氣開采給予特殊政策，允許油氣開采先以臨時用地方式使用，再按規(guī)定辦理用地手續(xù)，但往往由于地方新增建設(shè)用地指標緊張，無法順利辦理相關(guān)手續(xù)。如長慶油田32萬多畝用地之中，2021年以后使用的19萬畝土地中有近18萬畝土地未取得政府批準，仍然以臨時用地的形式存在，造成大量歷史遺留問題。（二）復墾后采礦用地退出難復墾后采礦用地“退出難”體現(xiàn)在。一是采礦用地取得年限超過實際使用年限，閑置土地難以處理。按現(xiàn)行規(guī)定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業(yè)用地最高使用年限為50年（國家雖然規(guī)定最高出讓年限為50年，但由于缺乏低于50年的年限出讓的相關(guān)規(guī)定，實踐中工業(yè)用地的取得基本都按50年）。根據(jù)前面的分析，采礦用地的實際用地年限最短的才4年，遠遠低于取得的使用年限，采礦結(jié)束后，企業(yè)不再需要使用土地，土地如何處置就成為問題。二是缺乏收回或退出機制的規(guī)定，復墾后采礦用地難以退出。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，土地使用者不再使用土地或土地使用期限屆滿的，國家可收回相應(yīng)土地使用權(quán)，但對如何收回、如何“退出”無論是法律法規(guī)還是政策文件都沒有具體規(guī)定，從而導致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，有的甚至成為企業(yè)的負擔。如中煤平朔煤業(yè)有限責任公司，近幾年投入大量資金，復墾土地多達55000畝。這些土地都通過征收后以出讓方式取得，土地仍剩余幾十年的使用期限，為避免復墾土地的荒蕪，企業(yè)只能投入大量精力用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。導致企業(yè)偏離主營方向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民無地耕種的尷尬局面。三是由于復墾土地“退出”難，影響采礦塌陷地的及時恢復治理。采取地下開采礦產(chǎn)資源時，由于開采的特點、難以實現(xiàn)回填，一方面采礦轄區(qū)內(nèi)的土方根本無法滿足回填的需要；另一方面開采深度在地表以下500米甚至更深的，從技術(shù)上也根本難以實現(xiàn)回填。因此，很多地下深層采礦的地表土地只能等地表沉降、塌陷穩(wěn)定后，再安排使用。雖然國家原則性地規(guī)定了由于采礦造成的塌陷土地無法恢復的由國家進行征收。但實踐中由于缺乏具體的操作辦法或相關(guān)政策指導，對塌陷土地的認定、征收的程序、征收后土地的恢復治理以及再利用等不明確，同時受土地利用年度計劃指標或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標的限制，造成大量塌陷土地難以履行征收、難以落實搬遷村莊的安置點，嚴重影響農(nóng)民生產(chǎn)、生活，造成社會的不穩(wěn)定。如截止2021年安徽省淮北市由于采煤已累計塌陷土地約25萬畝，且每年以不低于8000畝的速度遞增。塌陷區(qū)內(nèi)需要搬遷村莊274個，需安置居民20多萬人，新村需用地25000多畝，但目前塌陷地由于屬煤礦建設(shè)用地之外的土地，僅有14萬畝辦理了土地征收程序，仍有11萬畝由于指標的限制難以履行征收，新村安置的用地受建設(shè)用地指標的限制，也遲遲難以落實，嚴重影響了塌陷土地的恢復治理，農(nóng)民生產(chǎn)、生活難以得到保障。山東省濟寧市自上世紀90年代初以來，由于采煤造成的土地塌陷達525萬畝，且以每年45萬畝的速度遞增。采煤造成的土地塌陷已使?jié)鷮幨欣塾嫲徇w了49個村莊和55個機關(guān)、企事業(yè)單位，涉及近10萬人。塌陷區(qū)的恢復治理與利用，保障當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活一直是當?shù)孛媾R的一個重大問題。目前搬遷農(nóng)民只能依靠煤礦每年提供的種植作物補償維持生活，一旦資源枯竭、礦空人去，農(nóng)民將徹底失去生活來源。三、改進采礦用地管理的政策建議為提高采礦用地的節(jié)約集約利用，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，解決前述采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題，建議：（一）結(jié)合采礦用地的特殊性，靈活供地針對采礦用地使用期限、實際用地類型多樣化的特點，建議對采礦用地采取區(qū)別化的政策，對土地破壞程度低、用地周期短、生產(chǎn)結(jié)束后能恢復為可耕種土地的采礦用地、尾礦庫用地等，以臨時用地的方式使用土地，并允許延期一次，但土地使用及復墾恢復的總時限不超過五年為宜。臨時使用土地可不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須進行合理補償，與當?shù)剞r(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民協(xié)商一致；采