關(guān)于廣州戰(zhàn)略規(guī)劃概念規(guī)劃的幾個問題

關(guān)于廣州戰(zhàn)略規(guī)劃概念規(guī)劃的幾個問題

1關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃的概念吳良永先生倡導(dǎo)的城市規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃首先在廣州進(jìn)行了實踐。2003年,吳良鏞、武廷海先生從學(xué)術(shù)的層面對這一方法作了總結(jié)并對現(xiàn)行規(guī)劃體制的創(chuàng)新作了極有意義的探索。2010年9月,廣州戰(zhàn)略規(guī)劃在第46屆國際規(guī)劃大會上獲“國際杰出范例獎”。獲獎公布之后,廣州地區(qū)媒體采訪了吳良鏞先生。在談到當(dāng)時廣州市政府領(lǐng)導(dǎo)對參與戰(zhàn)略規(guī)劃的5家機構(gòu)所做方案處理時,吳先生特別提及這樣的一個情節(jié):“對幾家單位做的方案,并沒有特別肯定哪個、歡迎哪個、否定哪個,而是5個方案都在他胸中。所以,以后的工作中,他要用哪個方案,就用哪個方案。”10年過去,作為“戰(zhàn)略規(guī)劃”,規(guī)劃界已普遍接受了這個定義,但作為“概念規(guī)劃”現(xiàn)在卻無從談起。其實,2000年5月7日吳良鏞先生在廣州的講話,不單強調(diào)“戰(zhàn)略”還強調(diào)“概念”。引發(fā)廣州戰(zhàn)略概念規(guī)劃的原話是:“規(guī)劃設(shè)計首先貴在思路,設(shè)計競賽不是具體內(nèi)容的競賽,而是‘概念’的競賽,比大師意匠、手筆,不要太急,寧愿多作些研究?！币虼?2000年8月31日至9月4日在廣州的第一次研討會的稱謂是“廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃研討會”,在這之前的5家機構(gòu)開展的活動是“廣州市總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動”。深化方案出來之后,廣州市規(guī)劃局、市城市規(guī)劃編研中心向市政府匯報的文本名稱是“廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要”。為什么會多出“城市建設(shè)”四個字出來?就是怕和當(dāng)時一般城市在搞的城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃引起混淆。討論后大家認(rèn)為當(dāng)時的概念規(guī)劃也不單指城市建設(shè),有了“戰(zhàn)略”后邊也沒要再加“概念”,最后就稱“戰(zhàn)略規(guī)劃”,但當(dāng)時的確并沒有太多考慮“戰(zhàn)略”和“概念”保留誰的問題。戰(zhàn)略規(guī)劃里面有沒有一些基本的“概念”這是可以深入探討的一個問題。什么是城市規(guī)劃最基本的“概念”,如何提高這些概念在現(xiàn)行體制與規(guī)劃制度下對總體規(guī)劃有更大的戰(zhàn)略貢獻(xiàn),這就是吳先生現(xiàn)在再回憶當(dāng)時我們沒有肯定5個方案具體哪一個方案的成因。在研討會的小結(jié)講話中,市政府領(lǐng)導(dǎo)是這樣歸納的:我們不是經(jīng)常在講有塊塊、有條條嗎?如果我們把這5個單位在做的總體方案理解為塊塊的話,那么這些方案是從塊塊去考慮問題的,總體上什么都考慮了,第一步,塊塊方案就到這次研討會為止。接下來我們準(zhǔn)備再做一些條條的方案,也就是剛才吳先生講的再分系統(tǒng),分一些子項,作詳細(xì)的論證。條條會很多,我想主要是三個條條,第一是空間布局,第二是生態(tài)環(huán)境,第三是交通。這三個概念沒有越過吳、武兩位先生總結(jié)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)“抓住關(guān)鍵、明確重點”時指出的,“戰(zhàn)略規(guī)劃在本質(zhì)上是整體性的,但不是(實際上也不可能是)對所有的問題或區(qū)域都面面俱到,等量齊觀。一般說來,發(fā)展戰(zhàn)略要研究城市的空間資源,但是在不同城市有不同的表現(xiàn)形式,例如有些城市是發(fā)展方向問題,有些城市是中心問題,有些城市是港城關(guān)系問題,等等,不一而足”的原則,但是可以強調(diào),這三個“概念”是戰(zhàn)略規(guī)劃要研究的重要概念,甚至可以說是戰(zhàn)略規(guī)劃必須研究的基本概念。強調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃可以研究問題的多樣性和不確定性跟突出戰(zhàn)略規(guī)劃階段要研究基本概念不相矛盾。城市規(guī)劃的本質(zhì)是對城市未來的一種研究和假定,并以此形成城市發(fā)展的綱要。從這個意義上講,城市規(guī)劃首先要解決的是城市無限(無限是一種理論表述,準(zhǔn)確說法應(yīng)是相對較長)發(fā)展的基本架構(gòu),而不是城市某個時期(相對較短)的發(fā)展?fàn)顩r,這就是傳統(tǒng)規(guī)劃方法在現(xiàn)時“捉襟見肘”的原因。如果把城市規(guī)劃劃分為“戰(zhàn)略”和“戰(zhàn)術(shù)”兩個層面的工作,那么“戰(zhàn)略規(guī)劃”的層面應(yīng)該更多地考慮城市無限發(fā)展的基本架構(gòu),只有在確定城市發(fā)展基本架構(gòu)之后,才有資格談城市在某個時期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃。另一方面,所謂“戰(zhàn)略”和“戰(zhàn)術(shù)”的劃分也是相對的,如果從時間座標(biāo)去劃分,無非是戰(zhàn)略管用的時間長一點,戰(zhàn)術(shù)管用的時間短一點。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),10年規(guī)劃甚至20年規(guī)劃對于一個城市的長遠(yuǎn)發(fā)展來說都處于戰(zhàn)術(shù)層面上的規(guī)劃,要管好城市的長遠(yuǎn)發(fā)展,既然要提戰(zhàn)略規(guī)劃,勢必在眾多的城市規(guī)劃概念中篩選出一些最基本的、最有共性的戰(zhàn)略要素。2該戰(zhàn)略計劃的三個“概念”2.1傳統(tǒng)的總體規(guī)劃方法和城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃城市的一切建筑工程(包括保持某種自然狀態(tài)的生態(tài)工程)不管它們的內(nèi)涵功能如何復(fù)雜、對空間如何利用,它們都必然要落實到土地上。考慮城市無限發(fā)展的基本架構(gòu)應(yīng)該考慮城市域內(nèi)每一塊土地的使用功能。可以說,城市的基本架構(gòu)、城市的總體布局是通過城市用地組成的不同形態(tài)體現(xiàn)出來的。傳統(tǒng)城市規(guī)劃學(xué)科把城市用地、城市的組成要素及其用地規(guī)劃、城市總體布局分章講述,把城市工業(yè)用地、倉庫用地、居住用地、公共設(shè)施用地和對外交通運輸用地歸納為城市的組成要素放在一章,而把城市道路系統(tǒng)、園林綠化系統(tǒng)、總體藝術(shù)布局用地歸納于城市總體布局一章。但從城市土地用途最原始、最簡單的劃分來說無非是興不興建人工構(gòu)筑物,再細(xì)分這些構(gòu)筑物才是上面細(xì)分的這些功能建設(shè)。引入生態(tài)環(huán)境分析和遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,人為建造的構(gòu)筑物的好壞、功能是否合理從長遠(yuǎn)上講并不重要,因為它可以調(diào)整,但如果不該有構(gòu)筑物的地方卻變成人工建設(shè)的構(gòu)筑物將帶來生態(tài)的永久破壞。因此,戰(zhàn)略規(guī)劃要解決的土地利用的首要問題是每一塊土地允不允許有人工構(gòu)筑物。也就是說戰(zhàn)略規(guī)劃土地利用的概念就不單是傳統(tǒng)的規(guī)劃方法,土地利用只考慮工程地質(zhì)、水文、氣候、地形地貌和經(jīng)濟(jì)效益,更多的是強調(diào)基于環(huán)境承載能力和整體用地格局,從城鄉(xiāng)資源供應(yīng)、環(huán)境容量、設(shè)施支持等角度出發(fā),提出城鄉(xiāng)發(fā)展的全局性宏觀框架和引導(dǎo)策略,從協(xié)調(diào)城市規(guī)模與環(huán)境承載能力的關(guān)系去考慮城市用地。傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃是重點安排規(guī)劃期限(比如20年)內(nèi)可能建成的城市建設(shè)用地,忽視規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地或城市規(guī)劃區(qū)外的規(guī)劃控制,很容易在城市的邊緣生成“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。隨著城市經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的發(fā)展,城市建設(shè)用地范圍一輪一輪地擴大,“城鄉(xiāng)結(jié)合部”也隨之增加,惡性循環(huán),未有休止,迫使城市政府不斷調(diào)整擴大整治和重建范圍。這種城市規(guī)劃方法,使城市的整體性、城市的建設(shè)成本、城市的生態(tài)留下很多問題。顯然,在一定時間里安排一定的城市建設(shè)用地“放項目”、“擺房子”的城市規(guī)劃模式應(yīng)該在戰(zhàn)略規(guī)劃中得到解決。2.2從戰(zhàn)略方針角度反思城市軌道交通規(guī)劃的戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計城市中的各個組成部分是通過城市交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成一個相互協(xié)調(diào)、有機聯(lián)系的整體,交通網(wǎng)絡(luò)是城市形態(tài)的主骨架。按照《雅典憲章》所劃定的城市四大活動,即居住、工作、游憩與交通,交通網(wǎng)絡(luò)是這四大活動現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。因此,現(xiàn)代化城市的交通網(wǎng)絡(luò)必須滿足交通方便、安全和快捷的要求,滿足城市環(huán)境清潔、寧靜、生動、美觀的要求。但幾百年來城市運行的結(jié)果往往很難做到這一點,20世紀(jì)以來,城市交通問題是工業(yè)發(fā)達(dá)國家一直為之困擾的問題。其癥結(jié)是城市功能區(qū)劃和交通網(wǎng)絡(luò)不匹配,交通發(fā)展和城市土地利用脫節(jié)導(dǎo)致城市布局未能拉開,或者是城市拉開建設(shè)后功能區(qū)劃未能調(diào)整,致使多數(shù)人的四大活動還是在城市里大跨度穿梭,大大增加城市的交通源。改革開放之后,城市規(guī)劃部門一直在探索城市交通規(guī)劃手段創(chuàng)新。但從方法而論,總體上還是沿襲交通需求預(yù)測與評價這樣的思維,基礎(chǔ)也還是出行產(chǎn)生、出行分布、方式劃分和交通分配四階段。這種方法的本質(zhì)是確認(rèn)現(xiàn)狀,考慮增量,再考慮政策干預(yù)去解決城市交通。如果從規(guī)劃的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)層面劃分應(yīng)該還是戰(zhàn)術(shù)層面上的規(guī)劃。真正的戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該從審視現(xiàn)狀而不是“遷就”現(xiàn)狀開始,也就是說對無法達(dá)到全局理想狀態(tài)的現(xiàn)狀應(yīng)該首先改變。規(guī)劃部門熱衷在老市區(qū)做調(diào)查(OD)、分析居民的出行靜態(tài)和動態(tài)特征去考慮老城區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置。從理論上理解,這些網(wǎng)絡(luò)能夠滿足該區(qū)域居民的出行需求,改善該區(qū)域的交通狀況,但請注意,這種方式的前提,應(yīng)該是該區(qū)域除交通條件之外、其他的人居環(huán)境較為理想或規(guī)劃上已認(rèn)為無需改變現(xiàn)狀(除交通外)的區(qū)域。對于人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”地區(qū),也就是人居環(huán)境不理想的地方,從城市發(fā)展戰(zhàn)略考慮,首先必須讓人口外遷。使當(dāng)?shù)氐慕煌顩r越改善,原住居民就認(rèn)為人居環(huán)境比原有進(jìn)步而越不想外遷。過于囤積于老城中心高密度地區(qū)的交通建設(shè)只能更加強化其功能和土地價值而形成新一輪的交通堵塞,這就是被動應(yīng)對交通規(guī)劃方式形成的惡性循環(huán)。必須從戰(zhàn)略層面上結(jié)合城市長遠(yuǎn)生態(tài)結(jié)構(gòu)、土地利用去分散交通源、建立多中心結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃,然后采取“交通引導(dǎo)發(fā)展”模式,交通設(shè)施先行,支持城市規(guī)劃(調(diào)整城市功能區(qū)劃),拓展城市空間。城市總體規(guī)劃一般周期為20年,但城市道路的適應(yīng)時間大大超過20年,很多城市有百年馬路、千年馬路,這些路百年之前、千年之前已經(jīng)存在,不過相當(dāng)部分都是經(jīng)過了多少輪的拓寬才變成今天的現(xiàn)狀。在建成區(qū)拓寬馬路最大的成本就是房屋拆遷,如果能根據(jù)城市生態(tài)環(huán)境和土地利用對城市的交通網(wǎng)絡(luò)作一次全局的安排,從長遠(yuǎn)看將大大降低城市的建設(shè)成本。交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃之后,該建房子的就建房子,房子建得不好幾十年之后還可以重建,但長遠(yuǎn)應(yīng)留為道路的地方蓋起了房子,幾十年后再修路就要花很大的代價。若回避代價因陋就簡,將使一個地區(qū)總不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)結(jié)合部不斷地產(chǎn)生。因此,把交通網(wǎng)絡(luò)提高到戰(zhàn)略概念上來研究還能更好地解決一個地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào),更好地解決城鄉(xiāng)結(jié)合的問題。另外,城市規(guī)劃中的工程規(guī)劃,包括城市給排水、電力系統(tǒng)、供熱供氣也跟道路網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃有關(guān),上述規(guī)劃的管線工程往往跟著城市道路系統(tǒng)走,也就是說道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃比這些規(guī)劃更具戰(zhàn)略性。2.3可持續(xù)發(fā)展是新時期建筑教育引導(dǎo)的新趨勢生態(tài)文明是人類正在建立的一種新的文明形態(tài)。人類進(jìn)入文明社會以來,首先經(jīng)歷的是農(nóng)業(yè)文明,在這種文明形態(tài)下,人們的生產(chǎn)力水平低下,人依附于自然求得生存,在生產(chǎn)過程中雖然會對自然造成一定的破壞,但這種破壞總體上能夠被自然界自我消解。農(nóng)業(yè)文明之后是工業(yè)文明,在這種文明形態(tài)下,人類凌駕于自然之上,對自然進(jìn)行掠奪性的索取,最終造成了全球性的生態(tài)危機。而生態(tài)文明與生態(tài)現(xiàn)代化相適應(yīng),體現(xiàn)出來的不是凌駕于自然之上而是尊重自然、與自然和諧相處、互動發(fā)展的道德倫理,是一種依靠自然、利用自然而又保護(hù)自然的文明形態(tài)。從工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型,是延續(xù)人類生存,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。吳良鏞先生在對《北京憲章》的詮釋,對新世紀(jì)建筑學(xué)的發(fā)展和城市規(guī)劃學(xué)正視生態(tài)的困境,加強生態(tài)意識的問題,有一段精辟的論述:“對建筑學(xué)發(fā)展來說,‘若對生態(tài)問題和合理的土地利用再不給以適當(dāng)?shù)闹匾?建筑學(xué)就會逐漸萎縮成某種枯竭衰落的技術(shù)美學(xué)(technoaesthetic)’。我們需要從這一警言中猛醒,改弦易轍,探索新路:——以生態(tài)發(fā)展為基礎(chǔ),加強社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與文化的整體協(xié)調(diào)?！訌妳^(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào),維持區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)完整性?！龠M(jìn)土地利用綜合規(guī)劃,形成土地利用的空間體系,制定分區(qū)系統(tǒng)以調(diào)節(jié)和限制建設(shè)及旅游等活動,防止自然敏感地區(qū)及物種富集地區(qū)等由于外圍污染帶來的生態(tài)退化,提供必需的緩沖區(qū)和景觀水平的保護(hù),確保開發(fā)的持續(xù)性和保護(hù)的有效性?！^(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃機制與管理機制,加強法制意識及普及教育,加強當(dāng)?shù)厝嗣竦膮⑴c,從整體協(xié)調(diào)中取得城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展?！岢鷳B(tài)建筑,盡量減少建筑活動對自然界產(chǎn)生的不良影響。顯然,這種安排和傳統(tǒng)的規(guī)劃手段有所區(qū)別。傳統(tǒng)的規(guī)劃大綱一般都是把跟生態(tài)建設(shè)有關(guān)的城市園林綠化和城市環(huán)境保護(hù)作為獨立的專項規(guī)劃,遠(yuǎn)未達(dá)到“改弦易轍、探索新路”。社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展及現(xiàn)實環(huán)境條件的日趨復(fù)雜使得準(zhǔn)確地預(yù)測城市未來的可能越來越小,尋求在環(huán)境容量允許的情況下,城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)在動態(tài)發(fā)展中更具有靈活性和富有彈性,以應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加的不確定性是非常必要的。所以,淡化規(guī)劃期限,跳出以時間為限的規(guī)劃模式,根據(jù)城市環(huán)境的承載能力考慮城市的整體發(fā)展格局,應(yīng)被提到戰(zhàn)略的層面進(jìn)行研究。其實,建設(shè)生態(tài)城市已超越了定期確定規(guī)劃區(qū)的概念,按生態(tài)文明建立起來的生態(tài)城市含有城市融合的理想,是城鄉(xiāng)共生系統(tǒng),已不是傳統(tǒng)城市規(guī)劃所劃定的規(guī)劃區(qū),生態(tài)也不是指單純的“自然生態(tài)”或狹義上的生物學(xué)概念,而是包括社會、經(jīng)濟(jì)、自然復(fù)合的大系統(tǒng)。3在廣州的實踐3.1總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動2000年6月,廣州市政府邀請清華大學(xué)、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、同濟(jì)大學(xué)、中山大學(xué)、廣州市城市規(guī)劃勘測研究院等5家機構(gòu)開展了廣州市總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動。5個機構(gòu)對廣州城市總體發(fā)展的目標(biāo)定位、規(guī)模容量、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)以及生態(tài)建設(shè)等方面進(jìn)行了深入探討,提出許多發(fā)展思路和對策,幾大“概念”的共識和差異見表1。3.2廣州城市空間布局規(guī)劃根據(jù)會議決定的思路和咨詢成果,2000年10月廣州市城市規(guī)劃局組建了“廣州市城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃深化工作組”,開展了城市土地利用、城市生態(tài)環(huán)境和城市綜合交通三個專題的深化研究。(1)城市土地利用發(fā)展戰(zhàn)略。珠江三角洲城市群以東岸廣深(香港)城市帶,西岸廣珠(澳門)城市帶作為區(qū)域發(fā)展主軸,構(gòu)成了一個“人”字型的發(fā)展構(gòu)架。城市之間優(yōu)勢互補,應(yīng)當(dāng)共同發(fā)展為開放式的“區(qū)域組合城市”。廣州處于珠江三角洲兩條發(fā)展主軸的交匯點,要充分發(fā)揮華南地區(qū)區(qū)域中心城市的作用,突出廣州對整個區(qū)域乃至國家發(fā)展的重要性。全市劃分為5個片區(qū),即都會區(qū)、南沙片區(qū)、花都片區(qū)、增城片區(qū)、從化片區(qū)。傳統(tǒng)的城市格局使城市空間發(fā)展捉襟見肘,環(huán)境、交通、土地存量等方面存在的問題嚴(yán)重制約了城市未來的發(fā)展?jié)摿?。廣州行政區(qū)劃調(diào)整解決了城市向南發(fā)展的政策門檻,使廣州有可能從傳統(tǒng)的“云山珠水”的自然格局躍升為具有“山、城、田、海”特色的大山大海格局,為建設(shè)生態(tài)安全的國際性區(qū)域中心城市提供了歷史性機遇。廣州城市發(fā)展存在的問題只有在發(fā)展中通過控制和引導(dǎo)解決,要采取有機疏散、開辟新區(qū)、拉開建設(shè)的措施,力爭優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保護(hù)各城,形成具有嶺南特色的城市形象。規(guī)劃確定南部、東部為城市發(fā)展的主要方向,確定城市空間布局的基本取向為:南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)(圖1)。珠江呈枝狀蜿蜒流過廣州,提供了得天獨厚的沿江發(fā)展的城市景觀。沿珠江前航道發(fā)展帶、沿珠江后航道發(fā)展帶、沿沙灣水道發(fā)展帶、沿蕉門水道發(fā)展帶,與廣州傳統(tǒng)中軸線、新城市中軸線以及沿地鐵二號、三號、四號線等多條用地發(fā)展軸交匯成多中心網(wǎng)絡(luò)型發(fā)展形態(tài)。廣州市城市空間結(jié)構(gòu)為以山、城、田、海的自然格局為基礎(chǔ),沿珠江水系發(fā)展的多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型城市結(jié)構(gòu)。(2)城市生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略。廣州自然特征自北向南呈山、城、田、海格局,基于區(qū)域與城市生態(tài)環(huán)境自然本底及其承載能力,以山、城、田、海的自然特征為基礎(chǔ),構(gòu)筑“區(qū)域生態(tài)環(huán)廊”,建立“‘三縱四橫’的生態(tài)廊道”,建構(gòu)多層次、多功能、立體化、網(wǎng)絡(luò)式的生態(tài)結(jié)構(gòu)體系。在廣佛都市圈外圍通過區(qū)域合作,建立以廣州北部連綿的山體、東南部(番禺、東莞)的農(nóng)田水網(wǎng)以及順德境內(nèi)的?；~塘、北江流域的農(nóng)田、綠化為基礎(chǔ)的廣州地區(qū)環(huán)狀綠色生態(tài)屏障——生態(tài)環(huán)廊,從總體上形成“區(qū)域生態(tài)圈”。而且東北部山體自東北向西南延伸至環(huán)廊內(nèi),而接南海的珠江水系則自珠江口向西北直入環(huán)廊,使山水相互融合貫通。為建成“區(qū)域生態(tài)環(huán)廊”,廣州必須嚴(yán)格保護(hù)北部地區(qū)的九連山余脈——桂峰山、三角山、天堂山、帽峰山、白云山等一系列山地丘陵和植被,必須嚴(yán)格保護(hù)整個珠江水系及其沿岸地區(qū),以及沙灣水道以南地區(qū)的沙田耕作區(qū)、江口、灘涂濕地(圖2)。(3)城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略。大力發(fā)展新白云國際機場,通過完善的高快速道路、軌道交通、鐵路、客貨流中心等設(shè)施、強化新機場對廣州及珠三角地區(qū)的服務(wù)、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。大力發(fā)展南沙新港區(qū),逐步疏浚內(nèi)港,建立以南沙港區(qū)為龍頭,以新沙、黃埔港為輔助的廣州港區(qū)新格局,努力將廣州港發(fā)展成為華南地區(qū)的航運中心,適應(yīng)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展,促進(jìn)廣州向海港型城市轉(zhuǎn)變。積極發(fā)展城市北部和南部鐵路客運站,實現(xiàn)廣州市域國鐵的客貨分流,強化鐵路對區(qū)域發(fā)展及空港、海港等樞紐的有機聯(lián)系,強化廣州作為華南地區(qū)鐵路中心樞紐職能。優(yōu)先發(fā)展城市快速軌道網(wǎng),建立以南北快線為核心、常規(guī)線路為基礎(chǔ)、城際快軌為輔助的都會區(qū)軌道交通運輸網(wǎng),形成支持并引導(dǎo)城市發(fā)展的TOD、SOD模式,結(jié)合常規(guī)公交的發(fā)展,促進(jìn)城市發(fā)展向公共交通依賴型轉(zhuǎn)變,推動城市空間拓展與人口疏散。在都會區(qū)繼續(xù)發(fā)展并完善環(huán)型放射(舊城區(qū))加方格網(wǎng)狀(新發(fā)展區(qū))的高快速道路系統(tǒng),強化區(qū)域間與樞紐間高效交通聯(lián)系,適應(yīng)機動車客貨運輸?shù)男枰?支持并促進(jìn)城市空間的拓展,同時,努力形成沿高快速路的交通生態(tài)走廊,盡量減少高快速路對城市生態(tài)、環(huán)境的影響。強調(diào)在新發(fā)展區(qū)沿邊緣布設(shè)高快速道路,并同發(fā)展區(qū)外圍的客貨換乘集散樞紐結(jié)合,實現(xiàn)對區(qū)域服務(wù)(圖3)。3.3戰(zhàn)略規(guī)劃編制成果在總體規(guī)劃體系中的體現(xiàn)1984年國務(wù)院國函字139號文批復(fù)廣州市城市總體規(guī)劃(1981-2000)。接續(xù)2000年后的城市總體規(guī)劃自1989年開始工作,初稿1992年底完成,1993年3月4日獲市人大常委會原則通過,1996年底經(jīng)廣東省人民政府審查同意上報國務(wù)院審批(以下稱“96年版”)。國務(wù)院受理后建設(shè)部組織有關(guān)委、辦、局對報批稿進(jìn)行審查并于2000年10月完成審查工作。此期間(2000年6月)廣州市行政區(qū)劃發(fā)生變化,根據(jù)國務(wù)院辦公廳要求,原上報的廣州市城市總體規(guī)劃暫緩批復(fù)、待調(diào)整后重新報批。調(diào)整后的總體規(guī)劃于2003年12月(以下稱“03年版”)完成上報,2005年獲國務(wù)院批準(zhǔn),前后16年。2000至2003年調(diào)整時段正是廣州市實踐城市規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃期間,比較“96年版”和“03年版”總體規(guī)劃,可以發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃對總體規(guī)劃所做的貢獻(xiàn)。(1)在規(guī)劃文本格式、內(nèi)容上,兩個版本有明顯不同?！?6年版”文體平行排列36章,除第一章城市總體發(fā)展規(guī)劃、第二章城市人口規(guī)劃、最后第三十六章近中期建設(shè)規(guī)劃外,中間33章全部是專項規(guī)劃?！?3年版”將總體規(guī)劃的編制分為總論和組團(tuán)規(guī)劃兩個層次?？傉撎幪幙梢钥吹健皯?zhàn)略規(guī)劃”留下的痕跡,作為全市性、長遠(yuǎn)發(fā)展策略與綱領(lǐng),在規(guī)劃空間上突出市域城鄉(xiāng)全覆蓋,在規(guī)劃內(nèi)容上突出整體戰(zhàn)略性,在規(guī)劃時限上突出宏觀長遠(yuǎn)性,主要確定城市長遠(yuǎn)發(fā)展與目標(biāo),市域城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)與布局,城市性質(zhì),城市發(fā)展方向與規(guī)模,總體空間布局等重大戰(zhàn)略問題,重點是控制土地利用、生態(tài)環(huán)境和綜合交通發(fā)展策略,同時作為編制各組團(tuán)規(guī)劃的依據(jù)。組團(tuán)規(guī)劃以市轄行政區(qū)為單位(將市轄十區(qū)劃分為中心組團(tuán)、番禺組團(tuán)和花都組團(tuán)),分解落實總體規(guī)劃總論的各項戰(zhàn)略目標(biāo),著重研究遠(yuǎn)期發(fā)展和近期建設(shè)規(guī)劃。(2)戰(zhàn)略規(guī)劃三大“概念”成果在“03年版”總體規(guī)劃中全部應(yīng)用。“03年版”總論中的三個主要章節(jié)、城市空間布局、城市生態(tài)環(huán)境、城市綜合交通規(guī)劃,并增加一個章節(jié)城市建設(shè)政策主要內(nèi)容和觀點反映了“戰(zhàn)略規(guī)劃(深化)”的內(nèi)容和觀點。反映在規(guī)劃圖上可以明顯看出前后兩個版本的差別(圖3~圖7)。(3)對比“96年版”、“03年版”,既突出可持續(xù)發(fā)展觀念,堅持發(fā)展與控制相統(tǒng)一,也更突出規(guī)劃的可操作性,盡量滿足當(dāng)前城市發(fā)展與建設(shè)的需要,對城市重大設(shè)施和近、中期的大型項目在總體規(guī)劃中定點一一落實。(4)通過“戰(zhàn)略規(guī)劃”后編制的城市總體規(guī)劃運行更切合實際?！?6年版”預(yù)測規(guī)劃期末2010年常住人口408萬,流動人口150萬,建成區(qū)面積436.8km2,遠(yuǎn)景城市建設(shè)用地規(guī)劃控制規(guī)?？傆嫗?55km2。“03年版”預(yù)測規(guī)劃期末2010年中心組團(tuán)(大抵相當(dāng)于“96年版”的建成區(qū))人口715萬,城市建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模569.82km2。番禺組團(tuán)城市總?cè)丝?55萬,建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模374.87km2。花都組團(tuán)城市人口120萬,城市建設(shè)用地發(fā)展為147.43km2。城市建設(shè)用地總量約1092km2。廣州完全具備成為區(qū)域中心城市的規(guī)模和格局。4從科教文、政策角度思考城市建設(shè)規(guī)劃(1)從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì),體制、機制均發(fā)生了重大變化,理所當(dāng)然應(yīng)該考慮城市規(guī)劃的系統(tǒng)創(chuàng)新。把“戰(zhàn)略規(guī)劃”完善為“戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)規(guī)劃”,“主要解決關(guān)系城市發(fā)展的區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、文態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)、資源共享等?！笔莻€好主意。廣東20世紀(jì)90年代中期就有實踐可以支持這一設(shè)想。1994年,廣東省委七屆三中全會作出“建立珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)”的決定之后,省委、省政府召集各有關(guān)部門、市和各方面專家及社會各界力量,編制《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃》。當(dāng)時在考慮規(guī)劃對象時就有這樣的說法:“傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì),一般是從生產(chǎn)和消費這兩個方面平衡出發(fā),規(guī)劃的重點對象是:物質(zhì)生產(chǎn)、消費和為了滿足物質(zhì)生產(chǎn)必須的自然資源開發(fā)。市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃,一般是從環(huán)境、市場和為支持這兩者發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施三個方面出發(fā)。這次規(guī)劃提綱,一開始既考慮了傳統(tǒng)的規(guī)劃對象,同時更側(cè)重于從市場經(jīng)濟(jì)方面來考慮。發(fā)給大家的規(guī)劃提綱包括五個方面的專題,放在首位的是環(huán)境,有許多專家認(rèn)為這是十分明智的;第二是基礎(chǔ)設(shè)施;第三是產(chǎn)業(yè);第四是城市群(基礎(chǔ)設(shè)施和城市群基本上都屬于基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容);第五是社會發(fā)展與精神文明,把科教文三個內(nèi)容歸攏進(jìn)去,總的調(diào)子還是按市場經(jīng)濟(jì)概念考慮規(guī)劃。”這段話講的是全社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃,但可以借鑒的是指出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)劃對象和方法是不相同的,適合我們思考市場經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃的重要對象。正式實施珠三角現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃就是按生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會發(fā)展(只限科、教、文)五個篇章編制的。如果把科教文歸納為“大文化”的范疇,上述內(nèi)容和“戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)規(guī)劃”中所設(shè)想的由“上一級”審批的內(nèi)容基本一致。(2)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速,我們很難準(zhǔn)確預(yù)測20年后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到什么水平,受這些因素影響的社會形式、居民生活方式更無法確定,實踐已經(jīng)證明,一個20年的城市總體規(guī)劃從開始執(zhí)行到規(guī)劃期限末期,社會經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展都發(fā)生了20年前預(yù)想不到的變化,廣州解放后40年做了14次城市總體規(guī)劃就足以說明這個問題。城市總體規(guī)劃內(nèi)容過細(xì)、很難具備整個規(guī)劃期內(nèi)有操作價值,而泛泛而談,也失去規(guī)劃的意義。對傳統(tǒng)專項規(guī)劃的繁簡和取舍,遠(yuǎn)未在理論和實踐上獲得共識。經(jīng)過戰(zhàn)略規(guī)劃后編制的總體規(guī)劃,廣州的做法是加強傳統(tǒng)專項規(guī)劃的分類和層次去表示輕重,把土地利用、生態(tài)環(huán)境、綜合交通作為“對城市遠(yuǎn)景發(fā)展進(jìn)展及方向作輪廓性規(guī)劃”的主要內(nèi)容,也就是說這三個方面在總體規(guī)劃中體現(xiàn)的年限都超過20年。在安排好這三個方面規(guī)劃的基礎(chǔ)上,將城市總體規(guī)劃中的分區(qū)規(guī)劃、各專項規(guī)劃的工程規(guī)劃作為近期建設(shè)規(guī)劃或者是吳、武兩位先生提出來的“行動計劃”,追求“動態(tài)的目標(biāo)”,“滾動的、連續(xù)的規(guī)劃,與時俱進(jìn)”。(3)2000年廣州市政府除了進(jìn)行“廣州市城市發(fā)展概念規(guī)劃咨詢”活動之外,還開展了“廣州市城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃”咨詢工作,并于2000年12月由市環(huán)境保護(hù)局委托北京師范大學(xué)、北京大學(xué)、南京大學(xué)、中山大學(xué)4家單位同時進(jìn)行研究。4家單位通過資料調(diào)查、實地考察、征詢意見、反復(fù)研討,做了大量工作,單北京