行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境及體系構(gòu)建

行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境及體系構(gòu)建賈先文;李周期刊名稱】《《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》》年(卷),期】2019(048)005【總頁數(shù)】8頁(P71-78)【關(guān)鍵詞】行政區(qū)交界地帶;跨域環(huán)境風(fēng)險;政府協(xié)同;防治措施;防治體系【作者】賈先文;李周【作者單位】湖南文理學(xué)院洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展省級協(xié)同創(chuàng)新中心湖南常德415000;中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所北京100732【正文語種】中文一、問題提出我國處于環(huán)境風(fēng)險高發(fā)期，其中非由單一政府處理、跨地方行政區(qū)域的環(huán)境風(fēng)險在防治上更加困難，行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險時有發(fā)生。管控不力可導(dǎo)致風(fēng)險不斷升級：環(huán)境風(fēng)險生存風(fēng)險社會風(fēng)險，會給國家、社會和公眾帶來巨大災(zāi)難。為此，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出“推動區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展”“完善風(fēng)險防控和應(yīng)急響應(yīng)體系”。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”“實(shí)施流域環(huán)境……綜合治理”等等?？梢婞h和國家對跨區(qū)域環(huán)境治理及其防治體系建設(shè)的重視程度。學(xué)界對此也展開了大量的研究。一是跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險形成機(jī)理研究。認(rèn)為跨界環(huán)境問題往往出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會相互依存、交融關(guān)系復(fù)雜和聯(lián)系動態(tài)程度高的行政區(qū)域間，傳統(tǒng)的基于行政區(qū)域內(nèi)的碎片化治理模式已經(jīng)無法化解此類環(huán)境風(fēng)險［1］；由于鄰近城市環(huán)境規(guī)制執(zhí)行存在顯著的空間溢出效應(yīng)，部分企業(yè)選擇跨地遷移，而非就地創(chuàng)新，加大了污染風(fēng)險［2］；“‘省直管縣'改革進(jìn)一步強(qiáng)化了縣級政府之間的橫向競爭和地級市政府之間的縱向競爭，加劇了市場分割，導(dǎo)致區(qū)域間更加難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，環(huán)境公共治理提供不足”［3］；行政區(qū)交界處管理薄弱，導(dǎo)致我國污染企業(yè)更傾向于在行政區(qū)邊界縣市建廠［4］。二是環(huán)境風(fēng)險體制機(jī)制研究。提出以制度體系創(chuàng)新，推進(jìn)構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險全過程治理機(jī)制［5］；建立防治機(jī)制、強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐能力，構(gòu)建高效的環(huán)境風(fēng)險防范體系［6］；完善環(huán)境責(zé)任保險，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險控制法律體系［7］。三是跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險體制機(jī)制研究。提出通過完善區(qū)域環(huán)境風(fēng)險管理，推進(jìn)高效環(huán)境風(fēng)險管理體系建設(shè)［8］；創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門履職、市場協(xié)調(diào)和社會參與的跨域合作治理新模式［9］；改進(jìn)制度設(shè)計偏差，重構(gòu)全國統(tǒng)一的生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度體系［10］。學(xué)界研究成果雖然豐碩，但仍然不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。因?yàn)槲覈姓^(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險具有自身的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出整體性、脆弱性和疊加性，行政區(qū)之間環(huán)境污染以鄰為壑，往往在交界地帶形成“污染避難所”，各行政區(qū)在治理上企圖“免費(fèi)搭車”在實(shí)際運(yùn)行中，環(huán)境風(fēng)險管理“屬地原則”和環(huán)境事件“跨界性”的矛盾，跨區(qū)域合作的“集體行動困境”瓶頸，環(huán)境風(fēng)險防治的過程分割，以及輕事前防范、重事后響應(yīng)與補(bǔ)救等治理措施，決定了亟待建立一體化防治措施及統(tǒng)一的監(jiān)督管理。但是，學(xué)界研究中環(huán)境風(fēng)險防治的整體性沒有得到足夠重視，對行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治研究較少。所提出的環(huán)境風(fēng)險防治措施缺乏全局性與系統(tǒng)性，沒有以跨行政區(qū)域?yàn)楹诵模峡臻g、時間、主體等，抽象出一個完整的具有普遍性的跨域環(huán)境風(fēng)險防治體系。本文將以行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險為研究對象，探析行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化行政區(qū)之間合作，從風(fēng)險源頭著手，重視環(huán)境風(fēng)險的各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建時空一體、主體協(xié)同、法律保障的立體防治體系，破解行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險重事后防治輕事前預(yù)防以及“屬地原則”、單一治理的困境，實(shí)現(xiàn)“無縫對接”，防止“真空”，有效遏制行政邊界尤其是省際交界處環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。二、行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治現(xiàn)實(shí)困境我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治空間上的“囚徒困境”、時間上的過程分割，防治主體單一，三者疊加干擾，嚴(yán)重影響了防治效果。制度與政策缺失是導(dǎo)致跨域環(huán)境事件發(fā)生的重要緣由。本節(jié)將以“錳三角”為例，分析我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境。地處湖南省湘西州花垣縣、貴州省松桃苗族自治縣和重慶市秀山土家族苗族自治縣的湘渝黔三?。ㄊ校┙唤鐓^(qū)，是我國錳儲藏量最為集中地區(qū)，有“錳三角”之稱。十多年前，為了經(jīng)濟(jì)增長，各省市以“發(fā)錳（猛）財，錳（猛）發(fā)財”為目標(biāo)，竭力開發(fā)，GDP和財政收入多倍增長。由于缺乏跨區(qū)域制度保障，環(huán)境污染被忽視，缺乏預(yù)防、響應(yīng)與恢復(fù)全過程體系，預(yù)防與治理脫節(jié)；三?。ㄊ校┌她堉嗡?，各自為政，缺乏區(qū)域協(xié)同合作，為利益引發(fā)跨界環(huán)境風(fēng)險隱患，環(huán)境風(fēng)險預(yù)防和治理都寄希望于“免費(fèi)搭車”；環(huán)境防治中不僅跨行政區(qū)合作困難，而且治理主體單一，公眾參與不夠，失去社會監(jiān)督，環(huán)境風(fēng)險發(fā)生并不斷蔓延，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活。在當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)多次批示下以及其它多重高壓下，湘渝黔三?。ㄊ校┎艈訉?shí)質(zhì)性合作，建立協(xié)作平臺，構(gòu)筑聯(lián)動機(jī)制，建立一體化政策，環(huán)境污染得到控制和改善，但生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本高，時間很長，給社會和居民帶來了較大的痛苦。（一）行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治問題主要體現(xiàn)在空間、時間與防治主體上，具體表現(xiàn)在區(qū)域分治、過程割裂和主體單一，跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險防治困難。行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險區(qū)域分治行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治“囚徒困境”現(xiàn)象明顯。一方面，政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，為促進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力發(fā)展工業(yè)，過度開發(fā)礦業(yè)，資源利用與區(qū)域開發(fā)超過了環(huán)境的承載力，直接或間接損害公共產(chǎn)品——生態(tài)環(huán)境。而鄰近行政區(qū)在屬地管理原則下，明知環(huán)境風(fēng)險會“越界”對其產(chǎn)生影響，也無權(quán)過問。另一方面，企業(yè)主更是“理性經(jīng)濟(jì)人”，踐行“污染避難所假說”中的“企業(yè)會傾向于選擇環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的國家或國中環(huán)境管制較寬松的地區(qū)”的理論，行政區(qū)交界地帶尤其是省際交界區(qū)是最好的“污染避難所”，因?yàn)樵搮^(qū)域是環(huán)境污染防治較為寬松的地區(qū)，甚至是盲區(qū)，加之行政屏障，環(huán)境防治協(xié)調(diào)難度大，跨域環(huán)境風(fēng)險發(fā)生概率加大?！拔ｋU越過漠不關(guān)心的圍墻，到處肆虐?！保?1］企業(yè)選址跨邊界逃避監(jiān)管，當(dāng)?shù)卣枰龠M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長而默許，這種政府與企業(yè)“合作”，加大了環(huán)境風(fēng)險發(fā)生概率?！板i三角”三省（市）邊界行政壁壘嚴(yán)重，行政邊界管理薄弱，當(dāng)時的三個省際行政區(qū)政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展“各行其是”，企業(yè)聚集在轄區(qū)的邊界處，對環(huán)境的影響交叉疊加，最終造成了交界地帶環(huán)境事件的發(fā)生。行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治數(shù)據(jù)開放共享程度不夠。在環(huán)境風(fēng)險源的排查與識別、環(huán)境風(fēng)險受體的調(diào)查與評估、環(huán)境事件發(fā)生后的檢測與處置以及環(huán)境的修復(fù)中，數(shù)據(jù)共享極為重要。但已有的數(shù)據(jù)資料相對分散，各地政府和政府各個部門掌握著不同的數(shù)據(jù)，區(qū)域間數(shù)據(jù)共享平臺尚未建立，缺乏有效整合和共享，存在“數(shù)據(jù)壁壘”和“信息孤島”現(xiàn)象［12］。環(huán)境數(shù)據(jù)主要是有關(guān)污染物的排放和水、大氣環(huán)境質(zhì)量等等，缺乏開展系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險評估和防治的數(shù)據(jù)，有些資料關(guān)系到地方政府利益，無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和跨部門、跨區(qū)域共享，增加了環(huán)境風(fēng)險防治難度。打破各政府和各部門環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)分割格局，整合數(shù)據(jù)資源極為困難。同時，由于各個行政區(qū)采集數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)來源多樣化，數(shù)據(jù)體系凌亂，難以共享應(yīng)用。位于“錳三角”三省（市）的重慶市秀山縣、湖南省花垣縣、貴州省松桃縣，在大力開采錳礦過程中造成的嚴(yán)重環(huán)境污染系列數(shù)據(jù)缺乏與數(shù)據(jù)縱橫共享困難，不利于行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防與治理。行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治過程割裂加強(qiáng)行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險全過程防治是防止風(fēng)險發(fā)生、降低風(fēng)險程度的關(guān)鍵所在，也是減輕事故危害的重要手段。很多學(xué)者認(rèn)識到風(fēng)險預(yù)防的重大意義，主張應(yīng)急關(guān)口前移［13］，加強(qiáng)預(yù)防［14］。但是，在我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治中，各行政區(qū)缺少聯(lián)動，輕事前合作防范，事后響應(yīng)與補(bǔ)救不及時，需要外界的強(qiáng)力介入方可奏效，致使環(huán)境事件防不勝防。各行政區(qū)采用條塊式的“接報—響應(yīng)—處置”防治模式，各政府對環(huán)境風(fēng)險源和受體協(xié)同評估不足，環(huán)境風(fēng)險聯(lián)動處置和事后修復(fù)分工協(xié)作不明確，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險不斷升級，次生風(fēng)險不斷發(fā)生。如圖1，OA表示隨著時間的推進(jìn)，行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的可能增加。如果各地對風(fēng)險預(yù)防重視程度高、防控手段與措施得當(dāng)，風(fēng)險就會被遏制，停止在A點(diǎn)，風(fēng)險沿著AB線走低。相反，如果各行政區(qū)寄希望“免費(fèi)搭車”，風(fēng)險預(yù)防重視程度低、采取的手段與措施不當(dāng)，更大的風(fēng)險將沿AC線發(fā)生，給國家、社會和居民造成極大的危害。通過防治和采取補(bǔ)救措施才使危害在M點(diǎn)得到遏制，響應(yīng)到處置時間越短，拐點(diǎn)M到來越早?！板i三角”缺乏環(huán)境風(fēng)險預(yù)防措施，預(yù)防與治理結(jié)合不緊，當(dāng)“防”失守后，沒有及時響應(yīng)，響應(yīng)與處置脫節(jié)，各地聯(lián)動防治不力，一直到中央和國家環(huán)保部進(jìn)行干預(yù)，三?。ㄊ校┎砰_始合作處置，造成了“公地悲劇”：流域內(nèi)的清水河嚴(yán)重污染，清水河變成了一條黑臭的“龍須溝”，嚴(yán)重影響了人們生產(chǎn)和生活。更為嚴(yán)重的是環(huán)境污染的“后遺癥”，短期內(nèi)難以修復(fù)。圖1行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險發(fā)生及危害程度行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治主體單一行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治主體單一，資源難以有效整合。環(huán)境風(fēng)險防治大多以政府為主體，甚至是政府唱獨(dú)角戲，采取政府機(jī)制配置資源，企業(yè)和居民參與不多，市場機(jī)制與社會機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的效能，缺乏政府、市場與社會的有機(jī)配合，無法有效利用各自優(yōu)勢，無法監(jiān)督跨區(qū)域環(huán)境污染。各行政區(qū)資源分散調(diào)配，難以整合各地、各類資源，達(dá)到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險、處置環(huán)境事件、修復(fù)環(huán)境危害的目的。參與主體單一，各類不同利益群體監(jiān)督的缺乏，易導(dǎo)致污染事件發(fā)生，即使在環(huán)境風(fēng)險發(fā)生后，也需要強(qiáng)大的外部力量干預(yù)才能促成行政區(qū)之間合作共治?！板i三角”環(huán)境風(fēng)險從預(yù)防到環(huán)境事件爆發(fā)后的前期，都是政府主導(dǎo)防治，各個政府企圖“免費(fèi)搭車”。只是在造成防治不力，危及居民的生產(chǎn)、生活和生命的情況下，居民才被迫參與，社區(qū)組織、媒體和社會組織搖旗吶喊，因此引起了中央政府的高度關(guān)注，在中央政府的督導(dǎo)下才促進(jìn)三地政府的合作。這種“至下而上”的“污染—吶喊—干預(yù)—合作”模式容易在行政區(qū)邊界地帶陷入生態(tài)環(huán)境“先污染再合作治理”的怪圈。（二）行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治困境的制度原因一是缺乏系統(tǒng)的行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治法律法規(guī)。首先，環(huán)境風(fēng)險防治合作的法律法規(guī)制度不完善。雖然已有法律法規(guī)對各個政府的責(zé)任做出了一些規(guī)定，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督防治”，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定了環(huán)境影響評價中政府按照“屬地原則”履行職責(zé)，但“屬地原則”與環(huán)境風(fēng)險影響的“跨域性”存在矛盾，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險防治的行政壁壘出現(xiàn)。而且，法律法規(guī)中缺乏厘定中央與地方政府的監(jiān)管關(guān)系以及中央和地方政府生態(tài)環(huán)境防治的財權(quán)和事權(quán)，對橫向政府間生態(tài)環(huán)境防治責(zé)任以及橫向合作聯(lián)動機(jī)制缺乏明確的規(guī)定。這也是導(dǎo)致“錳三角”之類的環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的緣由，且在發(fā)生后沒有一個現(xiàn)成的法律法規(guī)來協(xié)調(diào)治理，而是在中央領(lǐng)導(dǎo)多次批示后才促進(jìn)跨界合作。耗時較長，加重了污染程度。其次，缺乏行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險全過程防治法律法規(guī)。目前沒有法律法規(guī)將跨界治理與全過程治理有機(jī)結(jié)合起來，沒有形成行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險事前預(yù)防、事中防治和事后恢復(fù)完整過程體系。如果有一套跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險全過程防治制度，從源頭加強(qiáng)防范，“錳三角”環(huán)境風(fēng)險是可以預(yù)防的，至少危害程度會大為降低。再次，缺乏行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治基礎(chǔ)配套政策體系，對跨行政區(qū)自然資源產(chǎn)權(quán)、技術(shù)支持、環(huán)保組織等缺少政策規(guī)定?！板i三角”行政邊界的自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，開采權(quán)力與義務(wù)不對等，環(huán)保組織尤其是民間環(huán)保組織缺乏行使職責(zé)的政策依據(jù)，最終以犧牲環(huán)境為代價。二是前瞻性的行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治決策尚待形成。因?yàn)槿狈π姓^(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險決策制度的約束，給了以“錳三角”為代表的當(dāng)時各地方政府執(zhí)行環(huán)境為經(jīng)濟(jì)讓路的機(jī)會，在項目的立項決策中，環(huán)境風(fēng)險評估與工程實(shí)施本末倒置，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略實(shí)施前，沒有完全執(zhí)行環(huán)境風(fēng)險評估，未將環(huán)境風(fēng)險評估全面、實(shí)質(zhì)性納入重大戰(zhàn)略和規(guī)劃制定過程中，只是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與戰(zhàn)略實(shí)施過程中才提及防范環(huán)境風(fēng)險，而不是完全由環(huán)境風(fēng)險評估決定是否實(shí)施規(guī)劃和戰(zhàn)略。加之，各政府條塊分割的決策模式無法規(guī)避環(huán)境風(fēng)險“囚徒困境”。同時，決策中政府單線行動，直接“消費(fèi)”生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者——居民、社區(qū)組織，最關(guān)心環(huán)境風(fēng)險的環(huán)境保護(hù)組織、第三部門，以及掌握環(huán)境防治技術(shù)且最有發(fā)言權(quán)的技術(shù)部門參與程度低甚至被排斥在外，環(huán)境風(fēng)險科學(xué)決策缺乏保障。三是全方位、行之有效的行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治監(jiān)督體系有待完善。我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險防治監(jiān)督體系不完善、行之無力，是導(dǎo)致跨界環(huán)境風(fēng)險與環(huán)境事件頻繁發(fā)生的體制因素。沒有從整體性政府視角和全社會視角建立跨界生態(tài)環(huán)境監(jiān)督防范制度，環(huán)境保護(hù)中各行政區(qū)、各個部門權(quán)責(zé)與協(xié)作機(jī)制不明確，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督不到位。各政府單兵作戰(zhàn)，公眾（居民、社區(qū)組織和NGO）、社會、企業(yè)監(jiān)督等間接監(jiān)管作用沒有有效發(fā)揮，各地金融、保險部門涉入不夠、缺乏聯(lián)絡(luò)，政府與社會，政府與立法、司法監(jiān)督尚未形成合力。“錳三角”環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的重要因素就是在缺乏全方位監(jiān)督政策下，政府過于強(qiáng)勢，各地公眾與社會缺乏話語權(quán)，立法、司法監(jiān)督不到位，以致政府按照偏好行事，過度開發(fā)資源，造成了環(huán)境污染事件的發(fā)生。三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)跨域環(huán)境風(fēng)險防治體系借鑒美日歐等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險防治起步較早，理論體系完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，環(huán)境風(fēng)險防治由應(yīng)急防治向全過程、全方位管控轉(zhuǎn)變，建立了較為完善的跨行政區(qū)防治體系，構(gòu)筑了一個完整的跨域環(huán)境風(fēng)險防治系統(tǒng)，值得我國行政區(qū)交界地帶學(xué)習(xí)和借鑒。健全的環(huán)境風(fēng)險防治法律法規(guī)架構(gòu)歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)針對環(huán)境風(fēng)險防范與防治的專項法律法規(guī)較為完善，形成了健全的環(huán)境風(fēng)險防治框架。美國國家環(huán)境保護(hù)局在上個世紀(jì)90年代就頒布了環(huán)境風(fēng)險專項制度——《減輕風(fēng)險:環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)和戰(zhàn)略的確定》，2000年歐盟通過了《關(guān)于環(huán)境風(fēng)險防范原則的公報》專項制度，指導(dǎo)本國環(huán)境風(fēng)險防范、評估與防治。美國在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》《清潔水法》《清潔空氣法》等法律法規(guī)，以及歐盟的《工業(yè)活動的重大事故指南》《化學(xué)物質(zhì)注冊、評估、授權(quán)和限制條例》等法律法規(guī)中，規(guī)范了工業(yè)活動和危險品生產(chǎn)與使用，明確公眾的知情權(quán)，對環(huán)境風(fēng)險防范做出了規(guī)定，指導(dǎo)各行業(yè)、各區(qū)域、各領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險防治，形成了一套較為完善的體系構(gòu)架，有利于降低環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境事件發(fā)生概率。作為一個環(huán)境風(fēng)險多發(fā)國家，日本注重完善法律法規(guī)，形成了以《環(huán)境基本法》為“母法”，綜合性法律、建設(shè)類法律、專項法律以及其他法律等相配合的五個層次的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系框架［15］，對災(zāi)害預(yù)防、救災(zāi)計劃、救災(zāi)責(zé)任、救災(zāi)體制、事態(tài)控制、災(zāi)后恢復(fù)重建等應(yīng)急事件做出了明確的規(guī)定。一體化的跨域協(xié)同防治體系為了促進(jìn)各地方政府合作，美國聯(lián)邦政府通過立法認(rèn)同各州簽署的《州際應(yīng)急防治協(xié)議》(EMAC)，明確了包括環(huán)境污染風(fēng)險在內(nèi)的跨行政區(qū)應(yīng)急事件州際合作框架、各州的權(quán)責(zé)以及跨行政區(qū)運(yùn)作機(jī)制，形成了跨域應(yīng)急防治協(xié)調(diào)合作體系。美聯(lián)邦建立了全國應(yīng)急反應(yīng)中心(NRC)，負(fù)責(zé)環(huán)境等應(yīng)急事件的跨域協(xié)調(diào)，通過全國應(yīng)急計劃(NCP)，應(yīng)對全美危險物質(zhì)污染應(yīng)急事件。為加強(qiáng)州際環(huán)境合作防治，聯(lián)邦政府環(huán)保署在全美設(shè)立了十個大區(qū)環(huán)境防治機(jī)構(gòu)，全權(quán)代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)防治區(qū)域生態(tài)環(huán)境，遏制地方保護(hù)主義，強(qiáng)化各地環(huán)境保護(hù)合作，減少環(huán)境風(fēng)險發(fā)生概率。歐盟建立了由歐盟環(huán)境保護(hù)總局(DGENV)負(fù)責(zé)監(jiān)管的社區(qū)民間保護(hù)機(jī)制(CCPM)，同時設(shè)立了應(yīng)急協(xié)調(diào)安排(CCA)，強(qiáng)化歐盟邊界環(huán)境保護(hù)。歐盟開發(fā)SPIRS2.0重大環(huán)境事件防范與應(yīng)急決策系統(tǒng)，通過建立數(shù)據(jù)庫，協(xié)助成員國應(yīng)對重大環(huán)境事件的決策與防治。針對PM2.5污染的日趨嚴(yán)重，歐盟實(shí)行跨行政區(qū)協(xié)同控制，在考慮各國生態(tài)環(huán)境差異，尊重各國減排歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出地區(qū)間差異的臨界負(fù)荷(CriticalLoads)，根據(jù)對污染物影響和削減量科學(xué)評估，各成員國協(xié)商制定污染物的排放上限［16］。歐盟河流流域建立跨域協(xié)同防治體系，在跨域防治委員會和歐洲委員會的協(xié)調(diào)下，完成各項跨界環(huán)境污染防治［17］。為防止跨行政區(qū)應(yīng)急防治中的“囚徒困境”，日本成立了內(nèi)閣危機(jī)防治總監(jiān)，協(xié)調(diào)各個省際行政區(qū)環(huán)境等界域應(yīng)急事件。在地方，上一級政府也有相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下一級地方政府應(yīng)急事件的處理、救助和修復(fù)。日本還通過專門負(fù)責(zé)環(huán)境防治的環(huán)境省，設(shè)立地方環(huán)境事務(wù)所，協(xié)調(diào)跨域環(huán)境事務(wù)防治。完善的跨域全過程防治體系美日歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)非常重視跨域環(huán)境風(fēng)險全過程防治，建立了完善的全過程防治體系。以跨區(qū)域環(huán)境風(fēng)險預(yù)防為突破口，進(jìn)而將事前預(yù)防與事中處置和事后恢復(fù)有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建完整的防控體系。具體而言，美日歐將環(huán)境風(fēng)險過程控制點(diǎn)前移，實(shí)行化學(xué)物品等污染物排放與跨界轉(zhuǎn)移登記制度(PRTR)。美國通過建立完善的環(huán)境風(fēng)險評估方法體系,對區(qū)域工業(yè)活動進(jìn)行風(fēng)險識別與評估，運(yùn)用評估結(jié)果，防范人類活動和工業(yè)活動所引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險［18］。美國建立了包括環(huán)境風(fēng)險在內(nèi)的跨行政區(qū)應(yīng)急風(fēng)險防治的準(zhǔn)備(P)、啟動(A)、請求(R)、響應(yīng)(R)、補(bǔ)償(R)PARRR全過程運(yùn)作機(jī)制，制定了環(huán)境風(fēng)險工作程序，構(gòu)建了預(yù)防、響應(yīng)、修復(fù)及減緩等環(huán)境風(fēng)險全過程防治體系和防治系統(tǒng)。日本以綜合防災(zāi)減災(zāi)為基礎(chǔ)，構(gòu)筑了包括環(huán)境風(fēng)險在內(nèi)的“防災(zāi)減災(zāi)—危機(jī)防治—國家安全保障”三位一體的防治框架，形成預(yù)防—應(yīng)對與處理—修復(fù)等一套完整的跨域環(huán)境風(fēng)險全過程、全方面應(yīng)對體系［19］。歐盟實(shí)行環(huán)境風(fēng)險預(yù)防為主和全過程防治原則，協(xié)同推行PPRR全過程循環(huán)機(jī)制(PPRRCycle)。PP(Prevention，Preparedness)意指預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備，RR意指響應(yīng)與修復(fù)(Response，Recovery)，涵蓋了環(huán)境風(fēng)險防治的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)和修復(fù)等完整的過程［20］。歐盟還通過設(shè)立應(yīng)急協(xié)調(diào)安排(CCA)，加強(qiáng)歐盟邊界環(huán)境保護(hù)等應(yīng)急事件的過程控制。無縫的跨域多主體網(wǎng)絡(luò)防治體系發(fā)達(dá)國家或地區(qū)環(huán)境防治采取多主體協(xié)同合作、共同防范與應(yīng)對，構(gòu)建了一個各行政區(qū)政府協(xié)作，企業(yè)、公眾和社會共同參與的多中心防治網(wǎng)絡(luò)。美國建立了多層次的跨域環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了“無縫防治”。一是國會和司法參與監(jiān)督防治，對環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境事件行使獨(dú)立訴訟和審判權(quán)。二是企業(yè)、公眾可以跨行政區(qū)參與環(huán)境風(fēng)險防治。三是通過“連帶多方”責(zé)任，促進(jìn)金融保險公司加強(qiáng)對貸款和投保企業(yè)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)督與管理。日本政府鼓勵環(huán)境防治參與主體多元化，明確企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，重視公眾參與，實(shí)行環(huán)保信息公開，確保公民知情權(quán)，發(fā)揮媒體作用，構(gòu)筑政府與企事業(yè)單位、公眾合作伙伴關(guān)系，建立貫穿縱橫的環(huán)境風(fēng)險防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急防治信息網(wǎng)絡(luò)體系。四、行政區(qū)交界地帶跨域環(huán)境風(fēng)險立體網(wǎng)絡(luò)防治體系構(gòu)建雖然我國與美日歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)國情不同，但現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系是基本相似的，治理能力現(xiàn)代化也是相通的，而且我國社會主義制度最大的優(yōu)點(diǎn)就是能吸納國外的優(yōu)秀治理成果，通過民主集中制度，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下集中力量辦大事為此，借鑒美日歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)跨域環(huán)境風(fēng)險防治體系，結(jié)合我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在適當(dāng)?shù)姆煽蚣芟?，?gòu)建時空一體、主體協(xié)同的跨域環(huán)境風(fēng)險立體防治體系（如圖2），實(shí)現(xiàn)“無縫”對接，能有效防治我國行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。圖2跨域環(huán)境風(fēng)險防治體系圖（一）構(gòu)建行政區(qū)交界地帶跨域環(huán)境風(fēng)險防治制度框架完善跨域環(huán)境風(fēng)險法律法規(guī)體系。健全以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基本法，將跨域環(huán)境風(fēng)險協(xié)同防治思想納入其中，規(guī)定各行政區(qū)合作基本原則、機(jī)制和框架；制定專門《中華人民共和國跨域環(huán)境風(fēng)險防治法》為其專業(yè)防治法律，詳細(xì)規(guī)定跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險治理具體流程和措施，建立地方政府間風(fēng)險信息溝通、政策協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、案件移送和爭議解決制度。在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》等法律中均需體現(xiàn)跨域環(huán)境風(fēng)險防范思想，將區(qū)域風(fēng)險防范引入到大氣、水、土壤保護(hù)中；統(tǒng)籌并明確環(huán)保、農(nóng)林牧副漁及海洋等部門在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)防治的聯(lián)動職能，建立“海陸空”聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法制度，以及多部門、多層級、全過程的環(huán)境風(fēng)險評估制度、預(yù)警制度以及技術(shù)體系。建立跨域環(huán)境風(fēng)險決策體系。在決策中，跳出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展本位思維，樹立環(huán)境保護(hù)意識。建立各行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險相關(guān)數(shù)據(jù)和信息公開共享制度，強(qiáng)化并規(guī)范環(huán)境風(fēng)險評估與決策主體參與制度，引入居民、社區(qū)組織等環(huán)境風(fēng)險的利益相關(guān)者，以及環(huán)境保護(hù)組織、第三部門和環(huán)境技術(shù)部門參與，確保環(huán)境風(fēng)險決策的科學(xué)性。打破條塊分割的決策模式，建立跨域聯(lián)系會議制度和協(xié)同決策制度，防止行政區(qū)交界地帶環(huán)境保護(hù)的“囚徒困境”和“免費(fèi)搭車”。創(chuàng)新跨域環(huán)境風(fēng)險執(zhí)行與監(jiān)督體制機(jī)制。建立跨域環(huán)境風(fēng)險政策一體化執(zhí)行過程制度，注重環(huán)境風(fēng)險發(fā)生后的合作防治，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險預(yù)防，前移環(huán)境執(zhí)法關(guān)口。成立跨域環(huán)境防治流動法庭，實(shí)行環(huán)境督察制度，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一環(huán)境案件辦理制度，規(guī)范跨域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序。在執(zhí)行中，實(shí)行環(huán)境風(fēng)險政府、企業(yè)、社區(qū)、居民多方監(jiān)督制度，引入環(huán)境風(fēng)險第三方防治機(jī)制，保障環(huán)境防治法律法規(guī)落實(shí)到位，突破環(huán)境風(fēng)險防治的行政邊界瓶頸。（二）構(gòu)筑行政區(qū)交界地帶跨域環(huán)境風(fēng)險協(xié)同防治體系一是橫向府際間協(xié)同防治。為打破政府在環(huán)境風(fēng)險防治中橫向上的“屬地原則”和“囚徒困境”，在國務(wù)院辦公廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立省際跨域環(huán)境防治協(xié)同合作委員會，各級地方政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各個行政區(qū)行動，促進(jìn)行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險防治橫向合作。通過跨域聯(lián)系會議，加強(qiáng)各行政區(qū)信息溝通、政策協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、案件移送等協(xié)同合作，明確界定鄰近行政區(qū)在環(huán)境管理中的權(quán)力與責(zé)任，促進(jìn)跨行政區(qū)政府尤其省際政府間聯(lián)動。建立跨域府際間合作框架和一體化流程，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險防范、處置與修復(fù)的整體聯(lián)動，克服行政區(qū)交界地帶“公地悲劇”。二是發(fā)揮上級政府的管控作用。上級政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)各級政府環(huán)境防治調(diào)控，充分發(fā)揮各級跨域環(huán)境防治協(xié)同合作委員會的協(xié)調(diào)職能。尤其是中央政府具備超脫區(qū)域利益糾葛的優(yōu)勢，可充分利用其權(quán)威和優(yōu)勢，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各地方政府統(tǒng)一行動，督促各級地方政府化解環(huán)境風(fēng)險防治中跨行政區(qū)的矛盾，促進(jìn)行政區(qū)交界地帶環(huán)境風(fēng)險協(xié)同防治。三是對重點(diǎn)區(qū)域與重點(diǎn)對象協(xié)同防治。加強(qiáng)對生態(tài)脆弱區(qū)尤其是行政區(qū)交界地帶生態(tài)脆弱區(qū)的保護(hù)，按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，落實(shí)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政策，即使是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)也要堅守綠色發(fā)展底線，防范污染。對行政區(qū)交界地帶工業(yè)園或工業(yè)發(fā)展集中區(qū)域、采礦企業(yè)要協(xié)同嚴(yán)管，實(shí)行環(huán)境污染“月報制”，各地政府相互通報環(huán)境信息。加強(qiáng)對重金屬、化學(xué)品、礦渣和其他廢棄物的數(shù)量、儲藏、去向情況的統(tǒng)計、登記與上報，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨區(qū)域共享，共同設(shè)計處理方案，防止污染發(fā)生。（三）建立行政區(qū)交界地帶跨域多中心全過程防治體系建立跨域多主體多中心防治網(wǎng)絡(luò)體系。各政府應(yīng)改變自我為中心防治模式，構(gòu)建行政區(qū)交界地帶的政府與私人部門、第三部門、居民之間合作伙伴關(guān)系，協(xié)同跨行政區(qū)政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制等合作共治的多中心防治網(wǎng)絡(luò)與手段。發(fā)揮上級政府引領(lǐng)作用，負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險防治的計劃、協(xié)調(diào)和執(zhí)行，吸納各行政區(qū)企業(yè)、公眾參與，加強(qiáng)行政區(qū)交界地帶高污染企業(yè)自律和各地多主體聯(lián)合監(jiān)督，邀請新聞媒體、各類保護(hù)協(xié)會和專業(yè)機(jī)構(gòu)參與行政邊界的環(huán)境防治，并提供信息和專業(yè)技術(shù)支持，評估、診斷和監(jiān)督可能發(fā)生的跨界環(huán)境風(fēng)險，協(xié)同環(huán)境事件處置和環(huán)境修復(fù)工作。構(gòu)筑涵蓋事前預(yù)防、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)的全過程跨域防治體系。一是建立跨域環(huán)境風(fēng)險預(yù)防體系。行政區(qū)交界地帶各級政府聯(lián)合排查潛在風(fēng)險源，建立數(shù)據(jù)庫，對高風(fēng)險污染源進(jìn)行重點(diǎn)管控。對行政區(qū)交界地帶的環(huán)境風(fēng)險受體進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查與評估。針對行政邊界的工業(yè)企業(yè)布局，相鄰政府應(yīng)互通意見，合理確定區(qū)域安全保護(hù)距離。根據(jù)風(fēng)險源分布、受體脆弱性及風(fēng)險發(fā)生可能性，制定應(yīng)急預(yù)案，儲備應(yīng)急資源，配備應(yīng)急隊伍。二是建立跨域環(huán)境風(fēng)險響應(yīng)體系。環(huán)境風(fēng)險事件發(fā)生后，迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行跨行政區(qū)聯(lián)動，調(diào)配救災(zāi)物資，派出應(yīng)急隊伍，處理和動態(tài)跟蹤環(huán)境事件，防止環(huán)境風(fēng)險因子的釋放和擴(kuò)散，避免危害擴(kuò)大或次生災(zāi)害發(fā)生。三是建立跨域環(huán)境風(fēng)險修復(fù)體系。協(xié)調(diào)各行政區(qū)政府行動，對環(huán)境的危害程度進(jìn)行評估，提出和實(shí)施環(huán)境修復(fù)方案，盡快恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。創(chuàng)設(shè)首尾銜接的跨域多中心全過程防治“閉循環(huán)”體系。協(xié)同利用各行政區(qū)資源，鼓勵各行政區(qū)多主體合作，促進(jìn)跨域環(huán)境風(fēng)險防治各個階段整體聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、響應(yīng)、處置與修復(fù)環(huán)環(huán)相扣、首尾銜接，形成“閉循環(huán)”運(yùn)作機(jī)制。樹立跨域環(huán)境事件處置沒有終點(diǎn)、只有起點(diǎn)的思維。通過對環(huán)境事件的響應(yīng)、處置和修復(fù)的評估，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，返回到跨域環(huán)境風(fēng)險預(yù)防階段，改進(jìn)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，以應(yīng)對下一次跨域環(huán)境風(fēng)險發(fā)生。參考文獻(xiàn)：相關(guān)文獻(xiàn)】范永茂，殷玉敏?跨界環(huán)境問題的合作治理模式選擇理論討論和三個案例J].公共管理學(xué)報，2016(2):63-75.金剛，沈坤榮?以鄰為壑還是以鄰為伴——環(huán)境規(guī)制執(zhí)行互動與城市生產(chǎn)率增長[J].管理世界，2018(12):43-55.蔡嘉瑤，張建華?財政分權(quán)與環(huán)境治理[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2018⑴：53-68.DuvivierC,XiongH.TransboundaryPollutioninChina:aStudyofPollutingFirms'LocationChoicesinHebeiProvince[J].EnvironmentandDevelopmentEconomi