《證券法》未實施后的爭論

《證券法》未實施后的爭論

1993年8月14日，國務院頒布了中國第一部公務員管理法律法規(guī)，即《國家公務員暫行條例》，表明中國的公務員制度是建立的。但此后我國一直缺乏一部實施公務員制度的基本法律。2005年4月,全國十屆人大常委會第十五次會議審議并通過了《中華人民共和國公務員法》,這部歷時五年、經(jīng)過13次修改的我國第一部實施公務員制度的基本法律,自2006年1月1日起施行,同時廢止《暫行條例》?！豆珓諉T法》是總結(jié)我國《暫行條例》實施的近十多年來的經(jīng)驗,在不斷深化人事制度改革的基礎上,依據(jù)中國的新實際情況、借鑒世界其他國家經(jīng)驗基礎上醞釀出臺的。因此,它與《暫行條例》相比有很多創(chuàng)新之處。但在出臺之前,國內(nèi)許多學者就對其草案在某些方面提出了種種質(zhì)疑,在它剛剛出臺后又引起了許多學者的爭論和思考。早在公務員法起草階段,國家公務員法起草小組副組長馬慶鈺就指出“目前該草案爭議最大的問題,是《草案》對公務員的界定超出了國家行政機關的范疇?！薄稌盒袟l例》將公務員界定為:“各級國家機關中除工勤人員以外工作人員?！薄豆珓諉T法》擴大了公務員的范圍:“本法所稱公務員,是指依法履行公職,納入國家行政編制,由國家財政負擔工資福利的工作人員。”這一新的界定,擴大了公務員范圍,各級黨委機關、社會團體使用國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員以及立法、審判、檢察機關中除工勤人員以外的工作人員也被納入公務員范疇。對此,《公務員法》起草領導小組副組長、人事部副部長侯建良表示,“這樣規(guī)定有利于保持各類機關干部的整體一致性,有利于統(tǒng)一管理,也有利于黨政機關之間干部的交流使用,同時也參照了國際通行做法”。有的學者則認為,公務員范圍的擴大自有其政治上的合理因素,但不可否認的是法理基礎尚顯薄弱甚至欠缺。他們認為,把法官、檢查官等列入公務員范圍不符合憲法。曾參與《暫行條例》起草和制定工作的北京大學教授姜明安認為“把法官、檢查官納入公務員范圍,會為行政干涉司法、司法權行政化提供法律依據(jù)”?！豆珓諉T法》從草案面世到正式頒布,一直都存在諸如此類來自不同領域不同學者的聲音。盡管存在這些不同的聲音,但筆者認為,《公務員法》除了沿《暫行條例》繼續(xù)體現(xiàn)中國特色,如堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞挠萌嗽瓌t、堅持公務員思想政治建設等,在制度上確有一些創(chuàng)新之處,值得肯定。一、“公共服務法”比“臨時立法”更重要(一)《刑法》規(guī)定了職務晉升雙梯制正如馬慶鈺教授所說,“在公務員管理中將實行以職位分類為主,代替以往的品位分類為主體,是《公務員法》草案中最大的亮點”。職位分類是以‘事’為中心的分類,側(cè)重職位的職務、職責與職權;而品位分類是‘人’為中心的分類,側(cè)重人的資歷條件。宋世明教授也認為:“《草案》規(guī)定職務職級晉升雙梯制,是一個很大的亮點”。1993年以來,我們僅將公務員職務分為領導和非領導職務兩大類,這實際上是一種沒有職位類別區(qū)分的職務分類,基層公務員晉升空間很小,公務員待遇很大程度上取決于其擔任職務的高低,因而出現(xiàn)了許多“跑官、買官、賣官”的腐敗現(xiàn)象?！豆珓諉T法》為解決這一問題,將職位分為行政執(zhí)法類、綜合管理類和專業(yè)技術類等類別,并創(chuàng)設了“雙梯制”,即職務晉升或級別晉升均可提高其級別待遇;其次,《公務員法》將專業(yè)技術首次寫入法律條文,也使公安部門的法醫(yī)、外交部門中的翻譯等專業(yè)技術人員不再因為職務級別上不去使合理的經(jīng)濟利益得不到保障。(二)解決了不晉升職務等激勵的問題《暫行條例》對公務員工資制度進行了第三次調(diào)整,增設級別工資,建立了以職務工資和級別工資為主體的職級工資制,一定程度上解決了不晉升職務也能提高待遇的問題。但級別設置偏少而且因為實行“職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資”的基本工資制,激勵力度不夠?！豆珓諉T法》改變《暫行條例》實施以來的“四結(jié)構”基本工資制,制定“兩結(jié)構”基本工資制,加大級別的激勵力度,使公務員的待遇可以不通過“擠職務”的方式得到提高,對抑制腐敗行為的發(fā)生具有積極作用。(三)部門行政人事改革重能力而非工作年限規(guī)定對公務員的考核重點是考核工作實績,使考核更具客觀性,體現(xiàn)了現(xiàn)代公共部門行政人事改革注重能力而非工作年限的趨勢。在考核結(jié)果的劃分上,針對考核等次過少,實踐中出現(xiàn)“稱職大平臺”的問題,增加了“基本稱職”這一檔次。使考核結(jié)果的劃分進一步細化,更能客觀全面反映考核結(jié)果,更具可操作性。(四)強化考試高?；鶎討弥贫人问烂髟赋?“我國公務員制度進口依然不嚴,出口依然不暢是最突出的兩個問題。這其中,‘凡進必考’的錄用制度沒有得到不折不扣的落實是最突出的問題?！庇捎凇稌盒袟l例》的權威性不夠,導致執(zhí)法力度不強,“凡進必考”觀念談薄,對制度的落實不夠嚴格。因此,《公務員法》在“錄用”一章中強化了公務員的考試錄用制度。在“法律責任”一章中加大了違背錄用考試制度的相關責任人的行政責任與法律責任,這將為“凡進必考”的原則和實踐提供較強的法律依據(jù)。(五)公務員制度的改革職位聘任是指機關與所聘公務員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則,通過簽訂聘任合同來任用公務員的一種任職方式。聘任制有合同管理、平等協(xié)商、任期明確的特點。《暫行條例》規(guī)定“部分職務實行聘任制”,但對聘任制的適用范圍、具體內(nèi)容、管理辦法等,未作具體規(guī)定,而《公務員法》專章規(guī)定聘任制,明確規(guī)定對一些專業(yè)性較強的職位和輔助性職位可實行聘任制并按合同進行管理,并加強實施聘任制的監(jiān)督管理。這反映了公務員制度改革的一個普遍趨勢。在近二十年來,國外公務員管理越來越多地采用聘任制。此舉被實踐證明為靈活、良好運用非公共部門高級專業(yè)人才的合法途徑。反映了公共部門人事行政改革的彈性化新趨勢。(六)般侵權責任方面隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步發(fā)展和完善,民主政治建設、法治國家建設、責任政府的提出,都要求責任行政理念的不斷加強和落實,而我國《公務員法》的頒布,正是責任行政理念在我國公務員隊伍中的法制化體現(xiàn)。與《暫行條例》相比,筆者認為以下兩個方面是兩個突出的亮點:1.公務員對上級的違法或錯誤決定,可以說“不”。《公務員法》規(guī)定,公務員有權對于此種決定提出修改意見。對于執(zhí)行明顯違法或錯誤的決定和命令,公務員本人應當承擔相應責任,這是增強公務員的責任意識、促進責任行政的一個積極舉措,也在一定程度上有助于解決特別權利關系形成的層級節(jié)制制度“服從命令”與“依法行政”沖突。2.完善了責任追究制度。《公務員法》將“引咎辭職”制度引入公務員管理中,強調(diào)了公務員隊伍中領導成員應該承擔的責任。所謂“引咎辭職”是指公務員的領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響,或者對重大事故負有重大領導責任,不宜再擔任現(xiàn)職,由本人主動提出辭去現(xiàn)任領導職務。它是擔任領導成員的公務員對本人失職失誤的一種主動追究。此舉讓領導責任不再是一種抽象責任而是更可操作化?！豆珓諉T法》的這些創(chuàng)新之處體現(xiàn)了現(xiàn)代公共部門人事管理中彈性化和注重能力的最新趨勢。對于弱化“官本位”的思想、抑制腐敗行為、塑造公務員公共精神、健全公務員的激勵保障機制方面具有積極作用。二、《刑事訴訟法》出臺的背景盡管《公務員法》較之《暫行條例》有一定的創(chuàng)新進步之處,但不可否認,《公務員法》仍有許多地方值得我們進一步思考。如前面提到的關于公務員的界定就是一個值得商榷的問題。筆者認為,法官、檢查官不應被納入公務員范圍。法官是一種性質(zhì)特殊的國家公職人員,必須維護公正,必須處于高度獨立超脫的地位,馬克思說過:“法官除了法律,沒有別的上司”。正是由于法官的特殊性質(zhì),現(xiàn)代法治國家普遍實行司法獨立,而法官、檢查官納入公務員范圍后,則很容易出現(xiàn)行政干涉司法、司法權行政化的問題,這也與黨的十六大提出的司法與行政事務逐步相分離的改革要求不相符;其次,這樣的界定會使黨的政府化和國家化的色彩加深,而立法、司法、行政等部門之間的功能卻會變得更加模糊,也會阻礙公務員依法行政;再次,將法官、檢查官納入“公務員”系列管理將導致《公務員法》與《法官法》、《檢查官法》以及公務員考試與國家司法考試的沖突,最終影響中國的法律職業(yè)化的發(fā)展和司法改革目標的實現(xiàn)。另外,《公務員法》未就社會廣泛關注的“領導干部資產(chǎn)申報制度”