地方政府的功能與經(jīng)濟(jì)職能

地方政府的功能與經(jīng)濟(jì)職能

現(xiàn)代中國已經(jīng)從規(guī)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制。而“政府對一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用,在追求集體目標(biāo)上,政府對變革的影響、推動(dòng)和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。”(P155)特別是地方政府,在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中更是被委以重任。因此,地方政府的內(nèi)涵界定以及職能定位至關(guān)重要,而其每一舉措,都會對該地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。一、不同管轄范圍下地方政府與中央利益的轉(zhuǎn)換從行政學(xué)意義來看,在單一制國家中,地方政府是政府體系中的重要組成部分,是中央政府管理體系在地方的延伸。比較地方政府與中央政府的共性,可以看出它們都是國家行政機(jī)關(guān)的組成部分,有著許多一致的目標(biāo)和行為,有著共同的利益即社會公共利益。它們都是社會公共利益的集中代表者、公共權(quán)力的執(zhí)掌者和公共政策的制定者。與此同時(shí),地方政府與中央政府分別有它們各自的特性。它們基于國家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同而管轄范圍不同?！八^管轄范圍,包含著兩層含義:第一,是指空間范圍。中央政府管轄全國的行政事務(wù),其空間范圍涉及全部國土;地方政府管轄地方的行政事務(wù),其空間范圍僅涉及本行政區(qū)域。第二,是指管轄的事務(wù)范圍。地方政府管轄各地區(qū)的各項(xiàng)行政事務(wù),而不是某一項(xiàng)行政事務(wù)或其他事務(wù)?！?P5)不同的管轄范圍使地方政府與中央政府形成了各自的利益。根據(jù)科層制中的行政層級,可將這些利益分為中央利益和地方利益。中央利益是整個(gè)社會公共利益最直接集中的體現(xiàn)。地方利益以整個(gè)社會公共利益為前提,同時(shí)又有其相對獨(dú)立性。地方政府既是中央政府的派出機(jī)構(gòu),接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo),是中央政府的具體執(zhí)行組織;又是地方的最高行政機(jī)關(guān),具有地方性政策制定的決策權(quán),具有地方性事務(wù)的負(fù)責(zé)權(quán)及管理權(quán)。這雙重身份決定了地方政府在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí),又不可避免地實(shí)現(xiàn)地方利益。現(xiàn)實(shí)情況是,自中央政府從財(cái)稅改革、金融改革等一系列重大改革中表現(xiàn)出的向地方政府的行政性分權(quán)以來,地方政府完成了從地方利益的代表者向相對獨(dú)立的利益主體的轉(zhuǎn)換,在促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)發(fā)展的同時(shí),也為非正當(dāng)利益行為的產(chǎn)生提供了可能的空間和適宜的機(jī)會。給中央的權(quán)力下放帶來很大的負(fù)面效應(yīng),為了避免中央的權(quán)力下放再次走入誤區(qū),有必要對地方政府的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)職能和經(jīng)濟(jì)行為給以深入的分析。二、地方政府內(nèi)部的利益沖突計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府包攬一切社會事務(wù),經(jīng)濟(jì)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),分配上實(shí)行平均主義,一切社會問題的解決總是由政府出面進(jìn)行的。政府職能的廣度、深度和可控性、指令性都達(dá)到了無以復(fù)加的地步。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后,其自身屬性要求市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用,而政府應(yīng)當(dāng)作為社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者發(fā)揮作用。政府應(yīng)當(dāng)是掌舵者,而不是劃槳者。這就決定了地方政府的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)職能要相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)職能有一個(gè)根本轉(zhuǎn)變。作為地方政府,一方面要貫徹執(zhí)行中央的政策法規(guī);另一方面要適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程,適時(shí)地為地方社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展提供地方性政策法規(guī)。在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期,地方政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)換存在著一系列的矛盾。針對市場而言,地方政府替代市場與培育市場的矛盾。眾所周知,社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在著政府和市場兩個(gè)行為主體。按照理想目標(biāo),我國最終要建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,換言之,政府要逐步退出具體的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng),從宏觀上調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向。在目前,地方政府出于種種考慮,并未讓市場真正擔(dān)當(dāng)起經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角色。比如市場體系不完善,企業(yè)沒有真正成為“四自”主體,企業(yè)家也缺乏必要的素質(zhì)保證,這時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展單靠市場力量來推動(dòng)和引導(dǎo)就顯得十分單薄。而如果借助地方政府的行政權(quán)威來克制和彌補(bǔ)市場缺陷,充分動(dòng)員社會資源,就可能把其配置到最關(guān)鍵的行業(yè)和部門。但很多情況下,地方政府出于自身利益或某些個(gè)人的利益考慮,對改革的進(jìn)程置若罔聞甚至橫加干涉,用其部門的或膨脹了的權(quán)限去制造尋租機(jī)會。如果這一膨脹了的職能得以強(qiáng)化,便會進(jìn)一步加強(qiáng)政企不分,使企業(yè)的自主權(quán)被無情剝奪。同時(shí),地方政府對市場的壟斷與獨(dú)占,又會妨礙市場主體與市場體系的發(fā)育與完善。針對中央而言,地方政府在利益上和中央政府構(gòu)成矛盾。也就是“兩者基于經(jīng)濟(jì)職能存在著博弈行為。”(P147～148)第一,地方政府要求經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張是無限的,發(fā)展速度越快,實(shí)力越強(qiáng)。但由此易引起全局的經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹,并最終影響全國的發(fā)展。90年代初海南的“泡沫經(jīng)濟(jì)熱”就是一個(gè)典型的例子。第二,地方政府要求自主權(quán)無限,要求中央盡可能多地下放權(quán)力,但中央放權(quán)必須考慮一個(gè)度,以免最終影響其權(quán)威。第三,地方政府要求維護(hù)當(dāng)?shù)乩?。出于利益考慮,地方政府為了財(cái)政撥款順利,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對口,從而形成“上下一般粗”,無形中增加了一些無用的職能。針對不同地方政府而言,基于經(jīng)濟(jì)職能它們之間也會導(dǎo)致消極現(xiàn)象的出現(xiàn)。事實(shí)上,很多時(shí)候各地方政府并不甘自愿服從“全國一盤棋”的格局,而是非法運(yùn)用其職能,去盡力滿足地方利益。這主要表現(xiàn)在:地方政府或通過各種手段破壞全國統(tǒng)一市場的形成,用行政手段阻礙外地生產(chǎn)要素或商品流入本地;或采取消極無為的做法,任由各種事情的發(fā)生,也不去行使其天賦之職能;或?yàn)楸镜仄髽I(yè)與外地企業(yè)牽線搭橋,促其“聯(lián)姻”,形成跨地域的戰(zhàn)略重組,在此過程中,雙方借重組之機(jī)沖掉國有資產(chǎn)中的壞賬、呆賬,雖然對雙方均是好事,但其中國有資產(chǎn)卻不明不白的流失了。針對地方政府內(nèi)部而言,轉(zhuǎn)軌期由于各部門的職能不同,而導(dǎo)致地方政府內(nèi)部各部門之間的矛盾。這樣,利益驅(qū)動(dòng)使政府人員由權(quán)力小的部門向權(quán)力大的部門流動(dòng),使該弱化職能的部門職能并未弱化,該強(qiáng)化的也沒有強(qiáng)化;同時(shí),地方政府也受利益驅(qū)使,從“經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā),使某些機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊,職責(zé)不清,人員之間拖沓扯皮,嚴(yán)重?fù)p害政府形象。這樣的利益分配格局勢必又會導(dǎo)致地方政府內(nèi)部人員的心理失衡,從而進(jìn)一步加劇政府行為的低效率。通過以上對地方政府經(jīng)濟(jì)職能中的現(xiàn)實(shí)情況剖析,我們認(rèn)為地方政府的規(guī)范化經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)是:1.為市場乃至社會發(fā)展提供政策法規(guī)等無形公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施等有形公共產(chǎn)品根據(jù)政府在市場體制建立過程中的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變趨勢來規(guī)范其經(jīng)濟(jì)職能。一方面,它運(yùn)用中央政策為地方經(jīng)濟(jì)及社會事務(wù)的發(fā)展進(jìn)行宣傳和解釋,從而使中央政策法規(guī)在落實(shí)上一以貫之;另一方面,根據(jù)本地的區(qū)域特點(diǎn)及發(fā)展情況,對中央政策法規(guī)制定中的“真空”給以填補(bǔ)說明,出臺一些具體的地方性法規(guī)。此外,地方政府還必須為社會提供一些非競爭性、非排他性的有形公共產(chǎn)品。比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境美化、排污能力的增強(qiáng)、人民福利事業(yè)的改善等。2.糾正市場失靈并培育市場,以推動(dòng)社會轉(zhuǎn)型我們知道,市場有其固有的缺陷如自發(fā)性、外部性、價(jià)格調(diào)節(jié)的滯后性等等。盡管公共選擇理論認(rèn)為,市場失靈并不是政府干預(yù)的充分條件,因?yàn)檎部赡艽嬖谑ъ`。但我們?nèi)哉J(rèn)為,作為地方政府,它有義務(wù)為其轄域內(nèi)人民的幸福盡職盡責(zé)。即在市場失靈而政府顯然有效的情況下,地方政府應(yīng)積極行使其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能。薩繆爾森曾談到“政府的三種中心的經(jīng)濟(jì)職能:穩(wěn)定、配置和分配?！?P1103～1213)穩(wěn)定是指宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,使用貨幣政策和財(cái)政政策,“可以幫助緩和失業(yè)的起伏或者可以抑制通貨膨脹的過度;”(P1103～1213)配置是指微觀經(jīng)濟(jì)方面,“目的是協(xié)助社會得到它所需要的資源配置;”(P1103～1213)分配是指再分配,因?yàn)椤翱床灰姷氖帧笔怯行实?“但是它對公正或平等都是盲目的。”(P1103～1213)通過行使這些經(jīng)濟(jì)職能,糾正市場失靈。3.進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控,并以各種手段確保再分配的公平有序?yàn)榱祟櫦吧鐣墓┬杩傮w平衡及社會的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展,地方政府有必要采取各種經(jīng)濟(jì)、行政、法律、稅收等手段進(jìn)行社會生產(chǎn)的再分配。地方政府的宏觀調(diào)控,與中央政府的宏觀調(diào)控緊密聯(lián)系在一起。當(dāng)然,主要的宏觀調(diào)控手段中央并沒有下放,比如貨幣政策等。但中央在宏觀調(diào)控上,只能從全國的總體發(fā)展角度著手,至于各個(gè)地區(qū),主要還得靠地方政府的分級調(diào)控。在政府與市場之間,則應(yīng)放手讓市場去做。厲以寧說過:市場能辦到的,政府不必代勞;地方政府能辦到的,中央政府不必代勞。(P407～409)4.進(jìn)行地方社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)管理這里特別要強(qiáng)調(diào)的是政府與社會中介組織分開。二者應(yīng)有明確的社會分工,在社會事務(wù)管理中擔(dān)任不同的角色。地方政府應(yīng)該鼓勵(lì)各種社會中介組織積極地參與社會管理,將那些競爭性、營利性的社會事務(wù)交給社會中介組織去做。比如把會計(jì)、審計(jì)、公證、職介等服務(wù)性職能交給社會中介組織。當(dāng)然,在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期,政府必須盡快地培育社會中介組織,使其發(fā)育起來。而政府將那些社會中介組織不愿承擔(dān)的非營利性事務(wù)承擔(dān)起來,為地方社會的綜合發(fā)展提供一個(gè)良好和諧的宏觀環(huán)境。三、投資行為競爭加劇地方政府在地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功不可沒。應(yīng)該承認(rèn),作為利益主體的地方政府,其行為具有經(jīng)濟(jì)合理性。因?yàn)榈胤秸慕?jīng)濟(jì)理性本身是一種發(fā)揮地方積極性、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的寶貴資源。隨著行政性與經(jīng)濟(jì)性分權(quán),地方政府相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益行為具有客觀必然性。然而,當(dāng)我們從“經(jīng)濟(jì)人”的角度去考察地方政府,其經(jīng)濟(jì)行為卻帶有更多的非公共利益因素,如果這種行為效果不斷放大,便最終會影響全局利益。就經(jīng)濟(jì)行為而言,存在擴(kuò)張化傾向。地方政府既是國家行政序列中的一個(gè)環(huán)節(jié),又是地方經(jīng)濟(jì)的主要投資人之一。轉(zhuǎn)型時(shí)期,地方政府成了強(qiáng)有力的投資主體,而同時(shí)其經(jīng)濟(jì)行為又缺乏有力的制度約束,加上官員政績考核視角的單一,必然造成經(jīng)濟(jì)投資擴(kuò)張的沖動(dòng)。具體表現(xiàn)為:速度上求快。地方政府常常缺乏理性,層層加碼,相互攀比,最終陷入盲目的擴(kuò)張沖動(dòng)。規(guī)模上求大。地方政府為了提高該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度,盲目擴(kuò)大投資,與中央進(jìn)行投資博弈,跑“部”“錢”進(jìn),單方追求投資規(guī)模。效果上急功近利。追求短、平、快的投資項(xiàng)目,而農(nóng)業(yè)、交通、能源等基礎(chǔ)行業(yè)則被基本排除在外。上述投資行為必然造成重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同、效益低下,造成巨大的資源浪費(fèi)。這樣,各地方政府因投資行為而爭奪稀缺資源,必然引起區(qū)域性通貨膨脹,進(jìn)而波及中央,威脅到全社會的公共利益。就地方利益而言,存在壟斷化傾向。舊體制下形成的塊塊經(jīng)濟(jì)、條條經(jīng)濟(jì)在體制變革時(shí)期依然存在,地方政府管理經(jīng)濟(jì)的職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí),財(cái)稅體制又為行政性壟斷創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。于是,以追求壟斷利益為目標(biāo)的地方保護(hù)主義日益猖獗。地方政府或設(shè)立關(guān)卡,阻止本地緊俏的生產(chǎn)要素外流或外地優(yōu)質(zhì)商品進(jìn)入;或動(dòng)員本地企業(yè)聯(lián)合起來限制區(qū)域外企業(yè)的市場競爭;或?qū)Ρ镜乩惔髴魧?shí)行特殊的保護(hù)政策;或動(dòng)員司法執(zhí)法力量為本地經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。在市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一、公平、開放的屬性要求下,地方必須以市場為基礎(chǔ)配置社會資源,地方政府的職能在于為市場主體的流動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對地方而言,地方保護(hù)主義強(qiáng)化了企業(yè)的短期行為和重復(fù)投資,在新一輪的宏觀調(diào)控中勢必增加成本。對中央而言,地方保護(hù)主義制約了稀缺資源的優(yōu)化配置,阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成。就行政權(quán)力而言,存在市場化傾向。地方政府一旦將行政權(quán)力當(dāng)作商品進(jìn)行交換,尋租現(xiàn)象就不可避免地發(fā)生。其經(jīng)濟(jì)行為具體表現(xiàn)為:政府及所屬部門利用行政權(quán)力經(jīng)商辦企業(yè),為自己創(chuàng)造利潤;過多地收取各種管理費(fèi)用,或變相地把行政支出轉(zhuǎn)嫁給企業(yè),或通過行使特殊的稀缺資源審批權(quán)獲得某種潛在收益;部門之間不均衡狀態(tài)又更加激發(fā)其創(chuàng)收沖動(dòng),為集體腐敗提供了溫床。市場化的權(quán)力使稀缺資源難以得到優(yōu)化配置,也為社會生產(chǎn)增加額外成本,因而造成社會性資源浪費(fèi)。不僅如此,權(quán)力市場化還會削弱公眾對政府的信任感和認(rèn)同感,加劇社會的兩極分化,引起政治不穩(wěn)定。就運(yùn)行質(zhì)量而言,存在低效化傾向。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性尚存與帕金森定律的誘使,加之非正當(dāng)行為約束機(jī)制的缺失,使政府部門機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。地方政府的運(yùn)行質(zhì)量普遍較低。主要表現(xiàn)為:政出多門,職能交叉,職責(zé)不清,機(jī)構(gòu)重疊,層次過多,增加行政成本;制訂執(zhí)行性決策水平低,有法不依,執(zhí)法不嚴(yán)的情況相當(dāng)普遍。不守規(guī)則或破壞規(guī)則以侵害公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。導(dǎo)致這些情況的原因很多。一是地方政府管理中政治與行政不分;二是地方政府工作人員素質(zhì)普遍較低;三是制度上和法律上沒有給地方政府提供一套有效的約束手段與途徑。這些都使中央的正確決策得不到地方政府及時(shí)、準(zhǔn)確的執(zhí)行。在對地方政府非規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為分析的基礎(chǔ)上,我們便可以充分地對地方政府的“應(yīng)當(dāng)”經(jīng)濟(jì)行為有一個(gè)清晰的認(rèn)識:1.從企業(yè)管理的角度而言,國首先應(yīng)該明確政企關(guān)系,實(shí)行政企分開。而政企分開要從政資分開入手,通過企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的明晰和界定,實(shí)行國有資產(chǎn)的分級管理;轉(zhuǎn)向行業(yè)管理,理順政企關(guān)系。國有企業(yè)擺脫政府部門的直接控制,通過建立行會,交給行會管理。由其具體負(fù)責(zé)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,防止過度的重復(fù)建設(shè);監(jiān)督企業(yè)的市場行為,制止不正當(dāng)競爭;為信息傳遞、人員培訓(xùn)提供服務(wù)。地方政府則在貫徹執(zhí)行中央政府的調(diào)控外,應(yīng)著重于調(diào)控地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和組織各方面活動(dòng)的協(xié)調(diào)。2.完善市場管理體系由于地方政府貼近市場,貼近企業(yè),加之當(dāng)前市場體系不完善,市場機(jī)制不健全。對于這些,地方政府應(yīng)做到:(1)推進(jìn)市場發(fā)育,完善市場體系如果地方政府通過政策的出臺、環(huán)境的優(yōu)化為市場發(fā)育提供支持和引導(dǎo),便會成為市場發(fā)育的強(qiáng)大推動(dòng)力;同時(shí),地方政府應(yīng)盡力放手讓市場去做自己力所能及的事情,盡量少地去干預(yù)。如果地方政府從全國的統(tǒng)一市場出發(fā),清除市場發(fā)育的障礙,市場體系便會在運(yùn)作過程中逐步得以完善。(2)打破地方封鎖,發(fā)展統(tǒng)一市場在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)上,各地方政府應(yīng)為外地產(chǎn)品的進(jìn)入和本地產(chǎn)品的流出營造良好的外部條件,使市場競爭符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在全國形成一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)模型市場。(3)加強(qiáng)市場管理,健全市場機(jī)制以市場為基礎(chǔ)的資源配置模式絕不等于政府可以不加干預(yù)。政府絕不能像過去那樣直接以行政指令干涉企業(yè)一樣去干涉市場,而應(yīng)順應(yīng)其運(yùn)行要求,給以必要的規(guī)劃、引導(dǎo)和調(diào)節(jié),以此來健全市場機(jī)制。3.宏觀調(diào)控體系的考慮。在我國我國我國建立社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系,在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在正確處理政府與市場和企業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)上,就有可能建立社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。地方政府在宏觀調(diào)控方面,應(yīng)該與市場結(jié)合起來,形成優(yōu)勢互補(bǔ)的格局。(1)制訂區(qū)域發(fā)展的詳細(xì)計(jì)劃從全國范圍來看,中央要有一個(gè)總體規(guī)劃與計(jì)劃,地方則要在國家大的前提下,制訂其地區(qū)發(fā)展的詳細(xì)計(jì)劃,這些計(jì)劃主要由地方政府通過制訂和實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和法律來實(shí)現(xiàn),促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)分稅制,增加經(jīng)濟(jì)投入在目前貨幣政策調(diào)控還未深入的情況下,財(cái)政手段仍在地方發(fā)展中占有重要作用。比如地方通過分稅制,界定中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系;通過以地方稅為主的收入,安排企業(yè)和社會的合理負(fù)擔(dān);通過地方財(cái)政支出,安排經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的側(cè)重點(diǎn),體現(xiàn)對結(jié)構(gòu)調(diào)整的意向。(3)行政資源地方政府在某些關(guān)鍵時(shí)期,從區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā),用行政手段去促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)社會一定程度上的公平。(4)其他手段地方政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、稅收等手段來調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)并促進(jìn)其發(fā)展。從社會發(fā)展的整體方向平衡,使地方社會在一定的規(guī)范下發(fā)展。4.體制改革內(nèi)容不同因?yàn)椤罢误w制改革同經(jīng)