公用事業(yè)民營化 讀書筆記

讀《公用事業(yè)民營化及其行政規(guī)制初探》之小談本書中的重要論述的公用事業(yè)民營化的某些觀點，其中重要闡釋功用是民營化改革的浪潮其中的詳細簡介對我的論文很有協(xié)助20世紀80年代以來，某些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，于是“更多地依托私人組織，更少地依托政府來滿足社會的需要”的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，并且充足發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一種管理工具，更是一種社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣某些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的合適角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，。有些國家如美國里根政府則竭力規(guī)定政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，由于“民營化的一種更為專門的形式意在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道打掃、垃圾搜集處理、公園和樹木維護等公共服務供應中引進競爭?！彼^公用事業(yè)，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務或由公眾使用的業(yè)務或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力企業(yè)、燃氣企業(yè)、自來水企業(yè)、電話企業(yè)、電報企業(yè)、運送企業(yè)、石油管道企業(yè)、污水處理企業(yè)、供熱企業(yè)和橋梁通行費征收企業(yè)等。在我國國家工商行政管理局公布的《有關嚴禁公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運送等公用事業(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的重要組織，是指單位產(chǎn)品或者服務的平均成本伴隨產(chǎn)量的提高而下降，從而規(guī)定該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務的數(shù)量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規(guī)制。行政規(guī)制的實質，是國家干預經(jīng)濟，以彌補市場調整的缺陷和局限性?！皩嶋H上管制過程的目的在于發(fā)明一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導致該領域產(chǎn)生了企業(yè)內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政承擔過重，企業(yè)不能適應社會經(jīng)濟構造變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權或經(jīng)營權轉移到民間，引入真正的市場機制。本書的內容對于論文的成文起到了主題的引導作用。重點論述了公用事業(yè)民營化的由來以及改革的原因。讀《公用事業(yè)民營化宜慎行》之小談由于本書是在網(wǎng)上閱讀的，有些東西是看不到的，不過本書中的一種案例以及對案例的分析對本人的公用事業(yè)民營化的分析產(chǎn)生一定的作用。其案例如下香港東區(qū)海底隧道(東隧)不顧香港特區(qū)政府和市民的強烈反對，堅持自五月份開始對公路隧道收費大幅加價超過六成，由此引起社會各界對香港過海隧道車流量將會愈加分布不均的擔憂，以及公用事業(yè)民營化模式利弊得失的重新思索。香港特區(qū)政府在過海隧道問題上碰到的困境，只是公用事業(yè)民營化進程中所遭碰到的矛盾和沖突的一種縮影。伴隨內地經(jīng)濟的發(fā)展和都市人口的膨脹，政府財政資金不能滿足對都市基礎設施急劇增長的需求，許多都市近年來相繼有大量公用事業(yè)尤其是基礎設施建設，采用民營化模式進行運行。吸引資金時政府提出的優(yōu)厚條件，往往成為后來損害公眾利益的隱患。如采用BOT方式建設的深圳梧桐山隧道，專營商對隧道的高額收費早已成為阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。深圳市政府急于收回梧桐山隧道經(jīng)營權，不過專營商卻拋出高價令政府難以接受，在數(shù)年談判未果的狀況下，深圳市政府只好于今年興建梧桐山新隧道處理交通瓶頸，但卻很也許面臨新舊隧道車流量不均、資源揮霍的新問題。吸引社會資金發(fā)展公用事業(yè)，當然能處理政府發(fā)展公用事業(yè)資金局限性的瓶頸。然而，由于公用事業(yè)的自然壟斷性和資本的逐利性，其所訂的收費原則往往以利潤最大化為根據(jù)。政府對其擁有的公共產(chǎn)品訂價時，則從社會公共利益來考慮，收費低廉，甚至免費。收費水平的巨大差異，往往是公有公共產(chǎn)品顧客人滿為患，而私營公共產(chǎn)品得不到有效運用，導致資源無效配置和揮霍。更為嚴重的是，公用事業(yè)關系國計民生和各行各業(yè)，其職能和目的一旦遭到扭曲，則成為嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。由于公用事業(yè)具有非常穩(wěn)定的收益，社會資本一般不愿輕易退出已經(jīng)進入的領域，政府在容許企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)之后，當碰到矛盾時，無論是想通過何種方式來處理，都將面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)，處在被動局面。當然，在公用事業(yè)發(fā)展上，不能因噎廢食，退回到完全依賴國家投資、政府經(jīng)營的時代。不過，怎樣合理運用社會資本建設公用事業(yè)，防止陷入民營化困境，是內地在經(jīng)濟發(fā)展的新階段上必須謹慎審閱的問題。在重大的公用事業(yè)投資上，應保證政府在公用事業(yè)上的主導地位，盡量減少對社會資本的依賴。對于確有必要引入社會資本的項目，政府一定要有長遠的眼光和全局意識，充足考慮到經(jīng)濟環(huán)境也許發(fā)生的變化，在政府成本和市場成本之間進行審慎衡量，謹慎選擇社會資本介入的方式和約定協(xié)議條款。否則一時的融資之快，也許犧牲的是后來社會整體的利益和運行效率，成為未來經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。這個案例的分析對本人的論文增添了論據(jù)和切入點。某些專家的分析對論文的形成起到了一定的作用！讀《公用事業(yè)民營化初探》之小談讀此書的過程中忽然給了我一種意外的驚喜，我忽然懂得本來公用事業(yè)民營化尚有那么多種方式，我將進行闡釋。1、BOT模式（Build-Operate-Transfer的縮寫，即建造——運行——移交）。由投資方建設并專營一定期限最終移交政府的方式。如：目前國內規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設并專營，北京肖家河污水處理廠；BOT方式融資建設的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)境保護發(fā)電廠。2、合資模式。如：法圖昭和水務企業(yè)與奉賢自來水企業(yè)第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水企業(yè)；合資的新奧燃氣企業(yè)；首創(chuàng)威水投資有限企業(yè)與深圳市投資管理企業(yè)合作，法國通用水務企業(yè)根據(jù)簽訂的《深圳市水務（集團）有限企業(yè)合資協(xié)議》，投資29.4億元于深圳市水務（集團）有限企業(yè)，并擁有其40%的股權。合資模式具有如下長處：一是政府可以融通社會資金，減輕政府財政壓力；二是打破了本來的壟斷體制；三是民營企業(yè)的介入，可以提高效率，減少成本。3、直接購并。直接購并非經(jīng)典的民營化方式。如：1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠。5月，上海浦東自來水企業(yè)50%國有股股權溢價轉讓于威望迪。威望迪以20億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估價近三倍的價格，承諾對合資企業(yè)1582名員工不進行裁員，保證提供優(yōu)于既有原則的優(yōu)質自來水并將保持政府統(tǒng)一定價的條件。4、純民營模式。即由民營資本獨家投資建。9月，由香港亞太環(huán)境保護有限企業(yè)獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限企業(yè)，與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽訂了合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，香港亞太環(huán)境保護有限企業(yè)到將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠。從而正式拉開了外資進軍中國垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕。5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的縮寫，即轉讓——經(jīng)營——轉讓）模式。政房投資建設的項目，在一定期期內有償轉讓于非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金可用于新項目建設，并最終擁有項目所有權。如年安徽國禎環(huán)境保護節(jié)能股份有限企業(yè)斥資1.6億元，以TOT方式購置了淮河流域第一座都市污水處理廠——徐州污水處理廠30年的經(jīng)營權。6、PPP（PublicPrivatePartnership的簡稱）模式。為了彌補BOT模式的局限性，近年來出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門與民營企業(yè)合作模式。該模式的涵義是“公共民營合作制”，1992年英國最早應用該模式。重要是為了完畢某些公共設施、公共交通工具及有關服務項目的建設，公共機構與民營機構簽訂協(xié)議明確雙方的權利和義務，到達伙伴關系，以保證這些項目的順利完畢。這是國際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設都市基礎設施的形式，稱為國家私人合管企業(yè)。如：-12香港地鐵企業(yè)、北京市基礎設施投資有限企業(yè)與北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限企業(yè)共同簽訂了投資原則性協(xié)議，決定以PPP模式合作投資、建設及運行北京地鐵4號線。7、MBO（ManagementBuy－out的縮寫）模式，意為管理層收購，重要是指企業(yè)的經(jīng)理層運用借貸所融資本或股權交易收購我司的一種行為。通過收購使企業(yè)的經(jīng)營者變成了企業(yè)的所有者。由于管理層收購模式在鼓勵內部人員積極性、減少代理成本、改善企業(yè)經(jīng)營狀況等方面起到了積極的作用，因而它成為20世紀70－80年代流行于歐美國家的一種企業(yè)收購方式。對中國企業(yè)而言，MBO最大的魅力在于能理清企業(yè)產(chǎn)權，實現(xiàn)所有者回歸，建立企業(yè)的長期鼓勵機制，這是中國MBO最具鮮明的特色。我國更有專家將定為MBO年。目前，我國已經(jīng)有宇通客車、粵美的、深圳方大、佛塑股份等上市企業(yè)試行了MBO方案。近來受到了廣大經(jīng)濟學家的質疑。不過，伴隨民營化改革的進程，我們也要進行一下冷靜的反思，吸取此前改革的經(jīng)驗和目前出現(xiàn)的問題。首先，政府應合理界定公共服務民營化的界線。對于某些公共性較強的公共服務，如治安、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，不應“民營化”；而對于某些可收費物品與服務，如公交、電信等公用事業(yè)，則應倡導民營，讓市場競爭機制在這些領域充足體現(xiàn)。另一方面，要防止國有資產(chǎn)的流失，吸取我國90年代國有企業(yè)的股份制改造，導致了數(shù)億資產(chǎn)的流失的教訓。韓志國將資產(chǎn)流失分為三類，認為國有資產(chǎn)流失最重要的原因還在于制度缺失。最終，要注意改革后的問題。改革后的效率、服務和產(chǎn)品質量與否改善，經(jīng)濟效益與否提高，以及改革帶來的原有部門工作人員安頓問題等等。這些模式以及對模式的分析給我的論文又增添了某些部分，給我分析政府和公用事業(yè)的關系增長了分析的論據(jù)。能更好的分析！讀《我國公用事業(yè)民營化改革的制度設想》之小記讀此書的過程中，我發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)民營化改革獲得成功的關鍵在于充足引入市場競爭，其關鍵做法就是在公共產(chǎn)品和公共服務的供應過程引入市場競爭的力量，打破老式的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而實現(xiàn)高效率、高質量地提供公共產(chǎn)品和公共服務。而這一切的實既有賴于一種健全、完善的制度作為保障。所謂制度是一系列被制定出來的規(guī)則、遵法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它意在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。為建立、健全公平、合理的競爭機制，應朝如下幾方面做出努力：1、公平而嚴格的市場準入制度在一種缺乏競爭、運作不完善的市場經(jīng)濟條件下，公用事業(yè)的民營化并不一定能誘導企業(yè)資本的投入和經(jīng)營者努力程度的提高。要成功地推進公用事業(yè)民營化改革，就必須同步重視放開市場準入條件、引入競爭機制。有效吸引民間資本和外資公平進入公用事業(yè)領域，尤其是對于公用事業(yè)領域中的非自然壟斷性業(yè)務，盡快取消非國有經(jīng)濟的準入障礙，大力引入民間資本市場準入對公用事業(yè)民營化來說，無疑是首要處理的一種問題。目前普遍存在的問題不是放的過寬而是過窄，排除了大多數(shù)企業(yè)的參與競爭，所謂的投標招標不過像是西方兩黨制中的競選，民眾的參與也被排除在外。因此，許多學者規(guī)定放寬市場準入，放寬民營企業(yè)和外資企業(yè)的市場準入，實現(xiàn)投資主體多元化。讓多種競爭主體在一種公平的舞臺上進行競爭。我在此要補充一點的是，放寬市場準入并不意味著減少對入圍企業(yè)的資格審查和事后的監(jiān)管。在諸多企業(yè)中，從充足發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益和優(yōu)勢，并保證服務數(shù)量和質量的穩(wěn)定性出發(fā)，政府容許特定一家或幾家企業(yè)進入某行業(yè)，而限制其他企業(yè)進入，或從防止過度競爭的做法也是有一定道理。這里波及的是一種競爭主體資格問題，也是一種保證公用事業(yè)安全、穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展的問題。任何一種進入競爭的主體都是報著共同的目的——盈利。因此，根據(jù)英國哲學家、經(jīng)濟學家大衛(wèi)。休謨（DavidHume）的“無賴原則”，民營和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體。有效的制度設計目的是能防止和遏制損公利及的“無賴”沖動，對進入的競爭主體要進行嚴格的準入審查，制定科學合理的市場準入制度和公開招標制度；而不是簡樸用行政命令和安排，使得公用事業(yè)民營化的合法性受到質疑。目前對于民間資本和外資進入公用事業(yè)，多是由國家部委的多種“意見”、“告知”、“暫行規(guī)定”和地方性法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定，其權威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性局限性。為了鼓勵民間資本和外資進入公用事業(yè)領域，保護其合法權益，克服短期行為，可以考慮仿照指導外商投資方向規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄，以行政法規(guī)的形式，按項目自然壟斷性和公共物品性的強弱將民間資本的進入領域劃分為鼓勵、容許、限制、嚴禁四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導目錄。2、建立完備的信息公開制和公開招標制度第一、信息公開制。公用事業(yè)的管理運作過程中，信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象。而公用事業(yè)民營化中則規(guī)定及時披露、公開有關的信息。否則，不一樣的競爭主體在競逐過程中將會處在信息不對稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競爭中也將處在劣勢，成果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到公用事業(yè)民營化的效果。公平競爭是民營化的關鍵，因此應當建立信息的公開披露制度，使得信息的公開制度化、常?；?，為公用事業(yè)民營化營造一種公平的信息環(huán)境。第二。公開招標制度。