關(guān)于生態(tài)文明視野下的生態(tài)補(bǔ)償法律制度探析

關(guān)于生態(tài)文明視野下的生態(tài)補(bǔ)償法律制度探析隨著人類(lèi)由文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源有償使用的重要制度和手段?？晌覈?guó)至今還沒(méi)有一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉▽?duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、對(duì)象、范圍等做出總體性規(guī)定。因此，有必要將生態(tài)補(bǔ)償思想融入環(huán)境法律制度，針對(duì)不同的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供可靠的法律依據(jù)。黨的十七大報(bào)告要求深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，并在“實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的新要求”中提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式的理念?！薄Ｗ非笕伺c自然和諧相處的理論和實(shí)踐變?yōu)楫?dāng)今社會(huì)發(fā)展的主旋律，進(jìn)而成為全球的時(shí)代潮流，完成這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，走人與自然和諧相處的生態(tài)文明發(fā)展之路，已是當(dāng)今的必然選擇。人類(lèi)將進(jìn)入一個(gè)全新的文明時(shí)代，即生態(tài)文明時(shí)代。在生態(tài)文明時(shí)代。生態(tài)環(huán)境和自然資源是人類(lèi)賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)平衡是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。但長(zhǎng)期以來(lái)受“資源無(wú)價(jià)”觀念的影響，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，有必要對(duì)由人類(lèi)活動(dòng)所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行恢復(fù)，采取相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償措施，面對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的日益擴(kuò)大，危害程度的不斷加劇，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，建設(shè)完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度是國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)施的關(guān)鍵。一、生態(tài)補(bǔ)償及其法律制度概述何謂生態(tài)補(bǔ)償，由于研究目的的不同，生態(tài)學(xué)、、的學(xué)者從不同視角和層面揭示了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。盡管?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)有大量的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和立法，并初步建立生態(tài)補(bǔ)償制度，但理論研究還很薄弱，至今尚未達(dá)成一致。法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償早期的觀點(diǎn)主要從征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的角度來(lái)定義。有學(xué)者認(rèn)為：“為控制生態(tài)破壞，遏制資源衰竭而征收的費(fèi)用，征收的范圍是現(xiàn)行排污費(fèi)沒(méi)有覆盞到的，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成直接影響的各種行為?！薄边€有學(xué)者將“生態(tài)補(bǔ)償”定義為“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)”，即為控制生態(tài)破壞而征的費(fèi)用，性質(zhì)是行為的外部，征收的目的是使外部成本內(nèi)部化。筆者比較贊成呂忠梅教授的觀點(diǎn)，呂忠梅教授認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償可以分為狹義的和廣義的兩種，狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)由人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱(chēng)。廣義的還包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的引償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、費(fèi)用的支出J。生態(tài)補(bǔ)償法律制度是依法律法規(guī)建立起來(lái)的、調(diào)整與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系的規(guī)范制度的總和。它是指為了’維持、增進(jìn)生態(tài)環(huán)境容量，抑制、延緩自然資源的消耗和破壞，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)和治理，對(duì)生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)者和利益損失者給予補(bǔ)償、政策優(yōu)惠，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境自我調(diào)節(jié)和生態(tài)效益持續(xù)發(fā)生的法律制度。二、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題是其他法律的立法基礎(chǔ)，憲法關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。在對(duì)生態(tài)危機(jī)的法律對(duì)策中，越來(lái)越多的國(guó)家把生態(tài)保護(hù)條款列人憲法。例如，《泰王國(guó)憲法》第65條規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)維護(hù)自然環(huán)境生態(tài)平衡，清除有害于人民衛(wèi)生和健康的污染物”?！栋湍民R共和國(guó)憲法》第11條規(guī)定：“根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，積極養(yǎng)護(hù)生態(tài)條件，防止環(huán)境污染和生態(tài)失調(diào)，是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)”?！镀咸蜒缿椃ā返?6條規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)利用自己的機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)人民的首創(chuàng)精神保護(hù)國(guó)土的生態(tài)平衡”。我國(guó)《憲法》對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作了明確規(guī)定，《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。該條規(guī)定了自然資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)為國(guó)家所有或者集體所有，并規(guī)定了國(guó)家保障對(duì)自然資源的合理利用?！稇椃ā返?0條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，這是關(guān)于保護(hù)土地的總括性規(guī)定?！稇椃ā返?2條第2款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要遺產(chǎn)”?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木。”我國(guó)《憲法》的上述規(guī)定，以國(guó)家根本大法的形式確立了環(huán)境資源保護(hù)、防治污染這一基本國(guó)策，并為生態(tài)補(bǔ)償提供了憲法基石。《憲法》作為最高位階的法律，其有關(guān)規(guī)定，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)法律制度各種規(guī)范的適用和解釋具有重大意義。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》，也是生態(tài)補(bǔ)償制度的基本法。《環(huán)境保護(hù)法》作為生態(tài)保護(hù)的基本法，主要內(nèi)容是關(guān)于污染防治方面的規(guī)定，多處涉及生態(tài)補(bǔ)償，如：第五條和八條分別規(guī)定了國(guó)家發(fā)展環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的責(zé)任和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人；第十九條規(guī)定“開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。實(shí)質(zhì)是規(guī)定自然資源利用開(kāi)發(fā)要對(duì)造成的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行恢復(fù)；第二十八條對(duì)排污費(fèi)的收取和使用作了規(guī)定。生態(tài)保護(hù)紅線：是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。“生態(tài)保護(hù)紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國(guó)家層面的“生命線”。為什么說(shuō)紅線，是國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線我國(guó)各級(jí)各類(lèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)域類(lèi)型多，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、飲用水源地等保護(hù)地?cái)?shù)量達(dá)10000多處，約占陸地國(guó)土面積的18%。盡管進(jìn)行了很大規(guī)模的保護(hù)，但生態(tài)空間仍不斷遭受擠占，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，各類(lèi)保護(hù)地存在空間界線不清，交叉重疊，管理效率低等問(wèn)題。為解決空間開(kāi)發(fā)蔓延，規(guī)劃重疊打架問(wèn)題，“十九大”報(bào)告明確提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。其中，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是實(shí)施國(guó)土空間用途管制的重大支撐，體現(xiàn)了通過(guò)空間約束從源頭治理的理念，是促進(jìn)多規(guī)合一的必然選擇。“生態(tài)保護(hù)紅線”上升為國(guó)家戰(zhàn)略1、“十八大”以后，“生態(tài)保護(hù)紅線”作為國(guó)家戰(zhàn)略，正式出現(xiàn)在黨和國(guó)家文件中，寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)家安全法》。2、2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出“劃定生態(tài)紅線”，生態(tài)保護(hù)紅線也因此成為繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國(guó)家層面的“生命線”。3、十八屆三中全會(huì)，把劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為改革生態(tài)環(huán)境管理體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的最重要舉措之一。4、2015年，劃定工作被列入國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和實(shí)施方案之中，也進(jìn)入了各級(jí)政府實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。5、2017年2月7日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，確定了到2020年年底前，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。“生態(tài)保護(hù)紅線”上升為國(guó)家戰(zhàn)略。值得注意的是，這是繼耕地紅線、水資源管理紅線之后，首次將“紅線”概念引入生態(tài)保護(hù)?！兑庖?jiàn)》發(fā)布意義非凡，它將生態(tài)保護(hù)紅線劃定作為國(guó)家深化改革的任務(wù)來(lái)執(zhí)行，代表了國(guó)家對(duì)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的意志及決心?！兑庖?jiàn)》發(fā)布標(biāo)志著紅線劃定工作正式啟動(dòng)。6、2017年5月27日，《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》技術(shù)規(guī)范印發(fā)，明確了劃定管控要求：生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。7、2018年6月16日，中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)：到2020年，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。紅線，是管控所有重要生態(tài)空間的實(shí)線從國(guó)家出臺(tái)的一系列政策文件看，一條“生態(tài)保護(hù)紅線”管控所有重要生態(tài)空間，地市不再單獨(dú)劃“生態(tài)保護(hù)紅線”。城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間是與生態(tài)空間并列的三大國(guó)土空間，耕地紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等，生態(tài)保護(hù)紅線，都是在生態(tài)空間范圍內(nèi)進(jìn)行紅線劃定。因此，只有具備明確的邊界，生態(tài)保護(hù)紅線才能清晰落地，便于管理。生態(tài)保護(hù)紅線這條“線”怎么劃紅線劃定，采取國(guó)家指導(dǎo)、地方組織，自上而下和自下而上相結(jié)合，科學(xué)劃定的指導(dǎo)思想。各省市劃定形成生態(tài)保護(hù)紅線，環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)進(jìn)行技術(shù)審核，最終報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由各省區(qū)市政府發(fā)布實(shí)施。1、明確劃定范圍從空間范圍看，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)至少包括：主體功能區(qū)規(guī)劃中明確的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類(lèi)保護(hù)地。(1)國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域有：——國(guó)家公園;——自然保護(hù)區(qū);——森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū);——風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū);——地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū);——世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū);——濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū);——飲用水水源地的一級(jí)保護(hù)區(qū);——水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū);——其他類(lèi)型禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的核心保護(hù)區(qū)域其中：位于生態(tài)空間以外或人文景觀類(lèi)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，不納入生態(tài)保護(hù)紅線。(2)其他各類(lèi)保護(hù)地除禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域外，各地認(rèn)為有必要嚴(yán)格保護(hù)，事關(guān)生態(tài)安全格局的重要區(qū)域，也應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線。主要是：生態(tài)廊道、國(guó)家一級(jí)公益林、重要濕地、國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、野生植物集中分布地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)保護(hù)地。2、確定紅線邊界將確定的生態(tài)保護(hù)紅線疊加圖，通過(guò)邊界處理、現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對(duì)接等步驟，確定生態(tài)保護(hù)紅線邊界。(1)邊界怎么處理自然邊界，主要是依據(jù)地形地貌或生態(tài)系統(tǒng)完整性確定的邊界，如林線、雪線、流域分界線，以及生態(tài)系統(tǒng)分布界線等;自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類(lèi)保護(hù)地邊界;江河、湖庫(kù)，以及海岸等向陸域(或向海)延伸一定距離的邊界;全國(guó)土地調(diào)查、地理國(guó)情普查等明確的地塊邊界。結(jié)合這四類(lèi)邊界，將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到地塊，通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”。(2)現(xiàn)狀與規(guī)劃如何銜接將生態(tài)保護(hù)紅線邊界與各類(lèi)規(guī)劃、區(qū)劃空間邊界和土地利用現(xiàn)狀相銜接，綜合分析開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，來(lái)合理確定開(kāi)發(fā)與保護(hù)邊界。3、開(kāi)展勘界定標(biāo)根據(jù)劃定方案確定的生態(tài)保護(hù)紅線分布圖，詳細(xì)勘定紅線邊界。建立界樁數(shù)據(jù)庫(kù)，形成生態(tài)保護(hù)紅線勘測(cè)定界圖。4、妥善解決紅線內(nèi)存在的“三條控制線”交叉重疊問(wèn)題按照“先做減法，后做加法”的原則，把永久基本農(nóng)田、集中居民居住地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)用地、人工商品林、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)建設(shè)用地從生態(tài)保護(hù)紅線中剔除。再根據(jù)保護(hù)需要，結(jié)合實(shí)際，把一些轉(zhuǎn)換為保護(hù)用地的，納入到生態(tài)保護(hù)紅線范圍。目前各省生態(tài)保護(hù)紅線劃定比例多在20%?30%之間，西部地區(qū)更大一些。生態(tài)保護(hù)紅線與自然生態(tài)紅線區(qū)有沒(méi)有區(qū)別有區(qū)別，但總體要求基本一致。2017年5月底發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，評(píng)價(jià)方法相比之前有所改變，主要體現(xiàn)在生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)方面，也就是管控要求方面的差異。區(qū)域內(nèi)可以和不能進(jìn)行的活動(dòng)清單，“生態(tài)保護(hù)紅線”是正面清單管理，“自然生態(tài)紅線區(qū)”是負(fù)面清單管控。原來(lái)的“自然生態(tài)紅線區(qū)”中，存在村鎮(zhèn)建設(shè)用地和人文景觀類(lèi)等不適宜劃入的生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域，2017版指南不再劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在的困惑1、簡(jiǎn)單“一刀切”現(xiàn)象。各省份生態(tài)保護(hù)紅線劃定中，都有出現(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單化的現(xiàn)象。在劃定時(shí)，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，簡(jiǎn)單地“一刀切”。存在一，簡(jiǎn)單的以面積作為劃定標(biāo)準(zhǔn)，如，要求本行政區(qū)域多大比例的國(guó)土面積必須劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)。舉例，某省發(fā)現(xiàn)一處礦產(chǎn)，地方政府也進(jìn)行了規(guī)劃。但劃定時(shí)，簡(jiǎn)單按國(guó)土面積比例劃，造成這些礦產(chǎn)都將被劃在紅線內(nèi)，將來(lái)必定面臨生態(tài)保護(hù)紅線與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃的沖突。存在二，簡(jiǎn)單地以海拔高度作為劃定標(biāo)準(zhǔn)，如，要求海拔3600米以上區(qū)域要?jiǎng)澏樗春B(yǎng)區(qū)。存在三，簡(jiǎn)單以行政區(qū)劃作為劃定標(biāo)準(zhǔn)，因行政區(qū)域內(nèi)有某項(xiàng)特殊動(dòng)植物，就簡(jiǎn)單將行政區(qū)域全境劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)。存在四，簡(jiǎn)單地以山系作為劃定標(biāo)準(zhǔn)。2、對(duì)編制國(guó)土空間規(guī)劃與實(shí)施影響大。對(duì)劃入的保護(hù)區(qū)沒(méi)有統(tǒng)籌論證，直接把分散在各個(gè)部委、在不同歷史時(shí)期設(shè)置的各種保護(hù)區(qū)劃入。這其中錯(cuò)綜復(fù)雜，有的保護(hù)區(qū)設(shè)置已經(jīng)很久；有的僅從單項(xiàng)保護(hù)角度簡(jiǎn)單設(shè)定；有的保護(hù)區(qū)在設(shè)定時(shí)，是為了爭(zhēng)取補(bǔ)貼政策，范圍偏大且無(wú)具體坐標(biāo)。這種劃定，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施都會(huì)造成影響。3、加大綜合管理難度