第一章 公務(wù)員制度概述

第一章公務(wù)員制度概述本章教學(xué)內(nèi)容：公務(wù)員的概念及其范圍；公務(wù)員制度的概念和內(nèi)容；西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生、發(fā)展和演變；我國公務(wù)員制度概況（我國公務(wù)員制度的產(chǎn)生與發(fā)展、公務(wù)員制度的適用范圍、公務(wù)員制度的基本原則和特點、我國公務(wù)員管理體制）第一節(jié)公務(wù)員與公務(wù)員制度一、公務(wù)員概述1、西方國家公務(wù)員的概念和范圍公務(wù)員，在西方也稱文官，譯自英文CivilServant（單稱）或CivilService（群體總稱），在美國被稱為“政府雇員”，即英文GovernmentEmployee。在西方，公務(wù)員一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在行政機(jī)構(gòu)中長期固定地?fù)?dān)任文職工作并具有一定等級的工作人員（即事務(wù)官或常任文官）。但在不同國家和地區(qū)，有公務(wù)員的范圍有所不同。通觀各國公務(wù)員制度，其范圍大體可歸納為以下三種類型：第一是小范圍的，僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的和非政府任命的事務(wù)官或常任文官，英國及許多英聯(lián)邦國家如馬來西亞、澳大利亞等國屬于這種類型。按照英國有關(guān)法律規(guī)定，公務(wù)員主要指中央政府各部(即行政部門)的、非選舉和非政治任命的事務(wù)官。由選舉或政治任命產(chǎn)生的議員、首相、部長、國務(wù)大臣、政務(wù)次官、政治秘書和專門委員會的政務(wù)官以及法官、軍人等不包括在文官范圍之內(nèi)。第二是中范圍的，將公務(wù)員范圍擴(kuò)大到整個行政系統(tǒng)的所有工作人員，包括選舉產(chǎn)生和政治任命的政務(wù)官在內(nèi)，美國即屬這一類型的典型。在美國，政府機(jī)關(guān)中的所有公職人員都稱作公務(wù)員，其中聯(lián)邦政府的工作人員稱為聯(lián)邦公務(wù)員，州政府的工作人員稱為州公務(wù)員，地方政府工作人員稱地方公務(wù)員。美國的公務(wù)員按職務(wù)性質(zhì)可分為兩類：一類是政務(wù)類公務(wù)員，通常由總統(tǒng)任命，無須考試，不適用于公務(wù)員法，與總統(tǒng)共進(jìn)退；另一類是事務(wù)類公務(wù)員，即通過考試被錄用的公務(wù)員，他們適用于公務(wù)員法，不受政黨更迭的影響。與英國相比，美國將政治任命的官員和地方行政機(jī)構(gòu)的工作人員納入了公務(wù)員的范圍，因而其范圍要大。相同的是，英美兩國都將公務(wù)員范圍局限在行政機(jī)關(guān)內(nèi)。德國、菲律賓、泰國、韓國等國家公務(wù)員的范圍與美國相似。第三是大范圍的，包括從中央到地方的政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會除議員以外的工作人員、法官、檢察官、國有企事業(yè)單位的工作人員等。法國、日本屬于這種類型的典型。法國公務(wù)員的范圍最廣泛，從中央到地方行政機(jī)關(guān)的公職人員、各級立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國立學(xué)校及醫(yī)院、國有企業(yè)等部門的所有正式工作人員都叫公務(wù)員。在此基礎(chǔ)上，法國公務(wù)員又可分為兩大部分：一部分是不適用《公務(wù)員總法》的公務(wù)員，如議會的議員、法院的法官、軍事人員、公用事業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的人員等；另一部分是適用于《公務(wù)員總法》的公務(wù)員，如中央政府和地方政府機(jī)關(guān)中從事行政管理的工作人員，議會、法院中除議員和法官以外的工作人員等。與英美兩國相比，法國公務(wù)員的范圍不僅由中央擴(kuò)大到了地方，而且立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作人員，甚至是國立學(xué)校、醫(yī)院和國有企業(yè)的正式工作人員也被納入到公務(wù)員的范圍，因而其范圍是最廣的。非洲的科特迪瓦、尼日利亞等國，亞洲的日本、黎巴嫩，我國的澳門特別行政區(qū)和臺灣省的公務(wù)員范圍與法國類似。盡管西方各國對公務(wù)員稱謂不同，范圍各異，但具有以下相同的特點：第一，所有的公務(wù)員都是執(zhí)行國家公務(wù)的人員，其服務(wù)對象是國家；第二，所有的公務(wù)員都納入國家編制；第三，所有公務(wù)員的工資福利都由國家財政負(fù)擔(dān)。此外，在西方國家公務(wù)員中，只有非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)類公務(wù)員才適用于公務(wù)員法的調(diào)整，2、我國公務(wù)員的概念和范圍根據(jù)公務(wù)法第二條“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！钡囊?guī)定，我國公務(wù)員的概念和范圍的確定由三個因素：一是依法履行公職，即依法履行管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)職能；二是納入國家行政編制。所謂行政編制是指執(zhí)行國家職能及政治體系管理職能的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)、黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體所使用的人員編制，其工資和日常辦公經(jīng)費，由行政經(jīng)費開支。三是由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。凡是依法履行公職、納入國家行政編制、其工資福利由國家負(fù)擔(dān)的國家工作人員都屬于公務(wù)員。據(jù)此，我國公務(wù)員的范圍，包括七大系統(tǒng)的工作人員，即中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員、人大機(jī)關(guān)的工作人員、國家行政機(jī)關(guān)的工作人員、國家審判機(jī)關(guān)的工作人員、國家檢察機(jī)關(guān)的工作人員、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員、民主黨派機(jī)關(guān)（含工商聯(lián)）的工作人員。具體的范圍由《公務(wù)員范圍規(guī)定》（中發(fā)2006年9號文件附件一）規(guī)定?！蛾P(guān)于公務(wù)員范圍的規(guī)定》（中發(fā)【2006】9號文件附件一）對公務(wù)員范圍的具體規(guī)定：第三條下列機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員列入公務(wù)員范圍：

（一）

中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)；

（二）

各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)；

（三）

各級行政機(jī)關(guān)；

（四）

中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)；

（五）

各級審判機(jī)關(guān)；

（六）

各級檢察機(jī)關(guān)；

（七）

各民主黨派和工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)。第四條中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：（一）

中央和地方各級黨委、紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員；（二）

中央和地方各級黨委工作部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；（三）

中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；（四）

街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)的工作人員。第五條各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：（一）

縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席；（二）

縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員；（三）

各級人民代表大會專門委員會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。第六條各級行政機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：

（一）

各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人員；

（二）

縣級以上各級人民政府工作部門和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；

（三）

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府機(jī)關(guān)的工作人員。第七條中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：

（一）

中國人民政治協(xié)商會議各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員；

（二）

中國人民政治協(xié)商會議各級委員會工作機(jī)構(gòu)的工作人員；第八條各級審判機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：

（一）

最高人民法院和地方各級人民法院的法官、審判輔助人員；

（二）

最高人民法院和地方各級人民法院的司法行政人員。第九條各級檢察機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：

（一）

最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員；

（二）

最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的司法行政人員。

第十條各民主黨派和工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)中列入公務(wù)員范圍的人員：

（一）

中國國民黨革命委員會中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（二）

中國民主同盟中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（三）

中國民主建國會中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（四）

中國民主促進(jìn)會中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；（五）

中國農(nóng)工民主黨中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（六）

中國致公黨中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（七）

九三學(xué)社中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員；

（八）

臺灣民主自治同盟中央和地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員。中華全國工商業(yè)聯(lián)合會和地方各級工商聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作機(jī)構(gòu)的工作人員。第十一條下列人員人事關(guān)系所在部門和單位不屬于本規(guī)定第三條所列機(jī)關(guān)的，不列入公務(wù)員范圍：

（一）

中國共產(chǎn)黨的各級代表大會代表、委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員；

（二）

各級人民代表大會代表、常務(wù)委員會組成人員、專門委員會成員；

（三）

中國人民政治協(xié)商會議各級委員會常務(wù)委員、委員；

（四）

各民主黨派中央和地方各級委員會委員、常委和專門委員會成員。中華全國工商業(yè)聯(lián)合會和地方工商聯(lián)執(zhí)行委員、常務(wù)委員會成員和專門委員會成員。二、公務(wù)員制度1、概念公務(wù)員制度在西方稱為文官制度。所謂文官制度就是指由法律或法令規(guī)定的有關(guān)文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、培訓(xùn)、工資、福利和退休等方面的各項管理制度的總稱。一般而言，公務(wù)員制度就是由法律法規(guī)所規(guī)定的有關(guān)公務(wù)員考試、錄用、職務(wù)任免、職位升降、考核、獎懲、培訓(xùn)、工資福利待遇和退休等方面管理制度的總和。廣義上的公務(wù)員制度還包括公務(wù)員的范圍、公務(wù)員管理體制、公務(wù)員的行為規(guī)范等方面的內(nèi)容。2、公務(wù)員制度的內(nèi)容根據(jù)廣義上公務(wù)員制度的界定，其內(nèi)容包括：（1）公務(wù)員的范圍；（2）公務(wù)員管理體制；（3）公務(wù)員的行為規(guī)范（包括公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和紀(jì)律）；（4）公務(wù)員管理制度（包括分類制度、錄用制度、任免制度、職務(wù)升降制度、考核制度、獎勵制度、交流制度、培訓(xùn)制度、工資福利保障制度、回避制度、違紀(jì)懲戒制度、辭職辭退制度、退休制度、申訴控告制度等）。一、西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生的社會歷史條件1、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是西方公務(wù)員制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。18、19世紀(jì)，西方工業(yè)革命（產(chǎn)業(yè)革命）興起，為公務(wù)員制度的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。到19世紀(jì)末，相當(dāng)多的國家，隨著各國社會工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能日益擴(kuò)大，對政府改革人事制度提出了迫切要求。同時，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為政府機(jī)構(gòu)人事制度改革提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第二節(jié)西方公務(wù)員制度概況2、政治改革需要是西方公務(wù)員制度產(chǎn)生的直接因素。西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生，是隨著資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展，導(dǎo)致政府職位的激烈競爭而產(chǎn)生的。17世紀(jì)，英國資產(chǎn)階級革命是以貴族和資產(chǎn)階級相互妥協(xié)而結(jié)束的，在官吏管理制度上仍舊保留封建恩賜官職，政府中的大部分官員仍然由國王任命，向國王負(fù)責(zé)。在實行恩賜官職的同時，英國官員制度還存在“政黨分肥”的問題。恩賜官職制和政黨分肥制給政府帶來了一系列問題和惡劣的影響。為了克服“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的弊端，19世紀(jì)中葉，英國開始進(jìn)行了政府人事制度創(chuàng)新，采用了新型的現(xiàn)代常任文官制度，即采用考試錄用和終身任職的官員制度。3、民主主義的政治文化是西方公務(wù)員制度產(chǎn)生的社會文化背景。國家公務(wù)員制度產(chǎn)生有著深厚的政治文化基礎(chǔ)。資產(chǎn)階級大革命中提出的“天賦人權(quán)”、“人人生而平等”的思想，為現(xiàn)代文官制度的創(chuàng)立提供了主要的理論依據(jù)。民主主義思想形成的政治文化氛圍，為公民爭取平等的任職權(quán)利創(chuàng)造了社會的環(huán)境。4、中國科舉制度為西方公務(wù)員制度產(chǎn)生提供了借鑒。中國自隋唐以來發(fā)展起來的公開考試、擇優(yōu)取仕的科舉制度，打破了政府官職由門閥、世族壟斷的特權(quán)，將取仕權(quán)直接向社會所有有學(xué)、有才之士開放，以求得治國良才。這樣的制度設(shè)計恰恰適合于當(dāng)時西方政府人事改革的口味，所以中國的科舉考試制度成為現(xiàn)代國家公務(wù)員制度建立參照的重要藍(lán)本。而西方國家公務(wù)員隊伍建設(shè)無一例外地采用了公開考試、擇優(yōu)錄用的手段，并將它作為現(xiàn)代公務(wù)員制度的主要支柱之一。二、西方國家公務(wù)員制度的建立和發(fā)展過程1、西方公務(wù)員制度的建立西方文官制度最早起源于英國。隨著資本主義政治、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，西方主要資本主義國家如美國、法國、日本、德國相繼逐步建立起了文官制度。英國公務(wù)員制度的建立17世紀(jì)，英國資產(chǎn)階級革命勝利后，資本主義代替了封建制度。但是，在官吏制度上并無多大改變，依然實行封建的“恩賜官職制”。到了19世紀(jì)初期，又形成了“政黨分肥制”。無論是“官職恩賜制”還是“政黨分肥制”，都造成了政府官吏的腐敗，導(dǎo)致行政效率低下，不利于資產(chǎn)階級的統(tǒng)治利益的實現(xiàn)。為此，英國對舊的官吏制度進(jìn)行了局部改革。1805年，財政部首先設(shè)置政務(wù)次官和常務(wù)次官的職位，并被其他部門仿效，從而形成“政務(wù)官和事務(wù)官分類”的管理體制。政務(wù)官隨內(nèi)閣的變更而進(jìn)退，事務(wù)官則不受內(nèi)閣變動的影響。這一改革有利于政局穩(wěn)定和行政管理的連續(xù)性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持。從19世紀(jì)50年代起，英國對傳統(tǒng)的官吏制度進(jìn)行了全面的改革。1855年，帕麥斯政府政府發(fā)布樞密院令，根據(jù)《諾斯科特——屈威廉報告》的建議，以法律的形式確立了通過考試錄用官員的制度。考試錄用制度的建立開創(chuàng)了英國國家公務(wù)員法的先河。1870年英國政府又頒布關(guān)于文官的第二個樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進(jìn)一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個公務(wù)員制度在英國正式確立。美國公務(wù)員制度的建立在美國，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年1月，美國國會正式通過了由議員彭德爾頓提出的《文官制度法案》（史稱《彭德爾頓法》），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會，負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動。該法案的通過標(biāo)志美國文官制度的建立。法國公務(wù)員制度的建立二戰(zhàn)后，當(dāng)時任臨時政府首腦的戴高樂參照英國的經(jīng)驗，于1945年設(shè)立了文官管理局，專門研究文官制度及有關(guān)教育制度的改革，確立以統(tǒng)一考試錄用和培訓(xùn)高級文官的制度，并在1946年頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度；日本公務(wù)員制度的建立日本公務(wù)員制度是在1947年建立的。1947年10月日本通過了《國家公務(wù)員法》，其主要內(nèi)容有文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用，實行功績制等；德國公務(wù)員制度的建立1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對德國的官吏制度進(jìn)行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機(jī)會均等”、“文官常任”等原則，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務(wù)員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。2、西方公務(wù)員制度的發(fā)展20世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家經(jīng)濟(jì)在工業(yè)生產(chǎn)、國際貿(mào)易等方面獲得了穩(wěn)定的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。尤其是20世紀(jì)60年代以后，新的科學(xué)技術(shù)革命蓬勃興起，西方國家開始進(jìn)入所謂的“信息社會”或“后工業(yè)社會”?？萍几锩粌H推動了社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，而且給政府管理以極大的影響，政府管理手段越來越走向辦公自動化和電子計算機(jī)化，文官越來越趨向職業(yè)化和專門化。在此情況下，傳統(tǒng)的文官制度在許多方面相對落后，不能適應(yīng)新的挑戰(zhàn)的需要。為此，西方一些國家著手對文官制度進(jìn)行改革，從而促進(jìn)了文官制度的大發(fā)展。在英國，1968年，以蘇塞克斯大學(xué)名譽副校長富爾頓勛爵為首的12人委員會提出了改革文官制度的報告（即《富爾頓報告》）。這份報告共158項，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務(wù)部，代替財政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學(xué)院，專門從事對文官的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作等等。報告建議具體，操作性強(qiáng)，其中大部分建議被采納和實行，大大推動了英國文官制度的發(fā)展。在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會通過了一系列有關(guān)文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強(qiáng)調(diào)職位與責(zé)任、職位與能力的有機(jī)統(tǒng)一，職位分類的實行，有助于科學(xué)地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1923年美國正式通過了《職位分類法》，1949年，為了適應(yīng)不斷變化的情況，美國國會又通過新的職位分類法，使職位分類更加簡化和科學(xué)

。1978年10月，卡特政府提出并由國會通過了《公務(wù)員制度改革法》，對聯(lián)邦政府文官制度進(jìn)行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項功績制原則、改革人事管理機(jī)構(gòu)、推行功績工資、改革考核制度等，其核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)付酬的功績制，以達(dá)到提高政府管理效率的目的。進(jìn)入新世紀(jì)以后，西方文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實行開放式管理，強(qiáng)化文官的流動性；強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)的終身化；強(qiáng)化人事行政管理機(jī)構(gòu)的職能和作用等等。西方國家公務(wù)員制度的改革傅興國：《當(dāng)代國外公務(wù)員制度改革的趨勢》（《中國人才》2005年第21期）1、改革分類制度，增強(qiáng)制度活力。西方各國的公務(wù)員制度分類出現(xiàn)了職位分類與品位分類制度交叉融合的新趨勢。2、改革用人方式，實行合同制管理。許多發(fā)達(dá)國家借鑒私營部門的靈活用人方式，逐漸用聘用合同制代替終身制。3、完善競爭機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才。為了吸引和選拔優(yōu)秀人才，各國都致力于完善競爭機(jī)制。政府公務(wù)員管理部門在勞動力市場上，象私營部門一樣投入相當(dāng)?shù)呐ν其N和宣傳政府，擴(kuò)大政府的影響，吸引人才。4、擴(kuò)大交流，增強(qiáng)隊伍活力。為克服職務(wù)常任造成的公務(wù)員管理的封閉性，各國普遍加強(qiáng)了公務(wù)員的交流。5、改革業(yè)績評估制度，提高公共服務(wù)效率。西方各國在公務(wù)員考核上，引進(jìn)市場機(jī)制，既注重完成工作任務(wù)的情況(實績)，更注重工作的效果(產(chǎn)出)，體現(xiàn)了管理上的顧客導(dǎo)向、公民導(dǎo)向。6、完善激勵保障機(jī)制，建立靈活工資制度。一些發(fā)達(dá)國家改革傳統(tǒng)的等級制工資結(jié)構(gòu)，實行以績效工資為主要形式的靈活工資制度，政府有關(guān)部門將每年根據(jù)公務(wù)員的功績調(diào)整工薪。7、加強(qiáng)廉政監(jiān)控，提升道德標(biāo)準(zhǔn)。為了取得公眾對政府和公務(wù)員的信任，遏制腐敗行為，各國對公務(wù)員的道德水平提出了新的更高的要求。普遍運用組織制度和倫理準(zhǔn)則，持久開展公務(wù)員倫理道德訓(xùn)練，完善道德凈化機(jī)制。8、公務(wù)員管理體制從統(tǒng)一走向分散。適應(yīng)公務(wù)員制度改革和公務(wù)員管理的需要，西方各國的公務(wù)員管理體制也進(jìn)行了改革，總的趨勢是，既注重法規(guī)制度的統(tǒng)一性，又賦予部門(用人單位)更多的自主權(quán)，體現(xiàn)了管理方法的靈活性。李文良、任晶晶：《略論西方國家公務(wù)員制度改革》（華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2008年第4期）(一)精簡人員，刪除繁文縟節(jié)(二)擴(kuò)大招考范圍，加強(qiáng)量化考核(三)強(qiáng)化公務(wù)員培訓(xùn)(四)加強(qiáng)公務(wù)員交流(五)市場化管理定位(六)績效化趨勢(七)提升道德標(biāo)準(zhǔn)三、西方公務(wù)員制度的特點西方公務(wù)員制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，經(jīng)歷100多年的風(fēng)雨磨礪，滄桑變化。盡管各國國情不同，法規(guī)條款差異明顯，但從總體上來說都呈現(xiàn)出以下基本特征（主要內(nèi)容）：第一，公開考試，擇優(yōu)錄用。即絕大多數(shù)公務(wù)員都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級公務(wù)員職位，都要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等方面固定下來，形成制度。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的公務(wù)員隊伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。第二，嚴(yán)格考核，晉升唯功?？己耸枪珓?wù)員制度中的一項重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對公務(wù)員的考核工作，一般都堅持職責(zé)一致的原則、獎懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細(xì)、全面?？己顺煽兪菦Q定晉升、提拔、獎勵、退休待遇的唯一根據(jù)。第三，政治中立，職務(wù)常任。西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務(wù)官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進(jìn)退，主要擔(dān)任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣成員，有一定的任期限制；另一類為事務(wù)官，即通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。第四，官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。西方各國對文官普遍具有嚴(yán)格的紀(jì)律要求，例如要求文官必須忠于國家，忠于政府，嚴(yán)守國家機(jī)密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動等等。與此同時，各國都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)做出了十分詳備的規(guī)定。西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚，除了較高的工資外，還有職務(wù)津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。西方國家公務(wù)員待遇美國公務(wù)員工資分為幾個等級，每級相差數(shù)千美元。公務(wù)員的年薪從1萬美元以上到10多萬美元不等。2002年聯(lián)邦全職公務(wù)員的平均年薪超過5.1萬美元。最新數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦政府工作人員的年人均工資是67075美元，而首都華盛頓地區(qū)最新統(tǒng)計的全民年人均工資是48420美元，全美年人均工資是36764美元。除了工資，在美國，當(dāng)公務(wù)員最讓別人眼紅的是福利待遇，政府甚至規(guī)定，如果公務(wù)員要做變性和隆乳手術(shù)，一切費用都可以報銷。德國公務(wù)員的月工資非常高，剛參加工作不久的公務(wù)員工資大約為1400歐元，科長級2500歐元，處長約4000歐元，局長可達(dá)8000歐元，副部長級官員則達(dá)上萬歐元。德國公務(wù)員終身受聘于國家，因此不存在失業(yè)問題，也無需繳納社會保險和養(yǎng)老保險。公務(wù)員工作滿25年、40年和50年，還可獲得150-300歐元、200-400歐元和250-500歐元的周年補(bǔ)助費。法國公務(wù)員的報酬是根據(jù)等級、級別、職務(wù)和工齡等指數(shù)來計算的。據(jù)統(tǒng)計，2000年行政機(jī)關(guān)公務(wù)員平均月工資為2312歐元，扣除各種納稅凈工資為1944歐元，雖然他們的工資水平在社會上不算很高，但仍具有吸引力，因為法國公務(wù)員福利優(yōu)越，補(bǔ)貼繁多。公務(wù)員每年可領(lǐng)13個月的工資，還享受著不少于25種的各類補(bǔ)貼，如自行車補(bǔ)貼、服裝補(bǔ)貼、穿鞋補(bǔ)貼、內(nèi)衣補(bǔ)貼等。西方文官制度并非完美無缺。在長期的發(fā)展過程中，也暴露出一些弊端和問題。例如在各行政部門中，作為外部調(diào)任的行政首長（政務(wù)官）往往沒有多大實權(quán)，各部門的實際權(quán)力大多掌握在常務(wù)次官手中，而常務(wù)次官往往有自己的一套人馬，形成擁有實權(quán)的小官僚集團(tuán)，他們以實力對抗行政首長，造成文官的實際地位高于政務(wù)官的局面，加大了政策執(zhí)行的難度。再如盡管官紀(jì)嚴(yán)格，但也經(jīng)常發(fā)生一些財團(tuán)、企業(yè)通過拉攏或收買握有實權(quán)的文官來為自己謀利益，文官之間串通一起，常常能夠直接影響政策的制訂和執(zhí)行等等。第三節(jié)我國公務(wù)員制度概況一、我國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展1、我國公務(wù)員制度建立的背景我國公務(wù)員制度建立于20世紀(jì)90年代，它是中國社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革縱深發(fā)展帶來的對傳統(tǒng)的干部人事制度改革的產(chǎn)物。新中國的干部人事制度，是在民主革命時期根據(jù)地和解放區(qū)的干部人事管理制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)時的基本國情建立和發(fā)展起來的。其特點是：

(1)國家對全國的人才資源實行計劃配置。將全國各行各業(yè)中以腦力勞動為主要特征的工作人員，包括國家機(jī)關(guān)工作人員、黨組織和社會團(tuán)體的專職工作人員、企事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)稱為干部，由國家采取“統(tǒng)包統(tǒng)配”的方式，統(tǒng)一選拔、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。各行各業(yè)需要人才，都由國家制定計劃，統(tǒng)一下達(dá)指標(biāo)，統(tǒng)一分配或派遣。(2)采取單一層級化結(jié)構(gòu)，按級別對干部進(jìn)行管理。具體做法是，中央國家機(jī)關(guān)司、局長，?。ㄊ校┱睆d局長，地委正、副書記、專員以上干部和重要工礦企業(yè)的廠長（經(jīng)理）的選拔、考核、任免、調(diào)動等管理工作，由中央及其有關(guān)工作部門負(fù)責(zé)；縣級機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和與此級別相當(dāng)?shù)钠笫聵I(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，由省級干部管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理；縣管理科（鄉(xiāng)）級以下干部。(3)干部選拔主要采取領(lǐng)導(dǎo)推薦的方式。國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位的各層次干部職位出現(xiàn)空缺，由干部管理機(jī)關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，采取直接或間接推薦的方式進(jìn)行選拔，然后按規(guī)定程序決定任命（人們常將這種方式比喻為“伯樂相馬”）。每個干部都要服從上級的統(tǒng)一調(diào)動和安排任用。(4)干部的工作、生活所需的一切物質(zhì)資料都由國家負(fù)責(zé)提供。國家在按規(guī)定發(fā)級干部工資的同時，對干部的養(yǎng)老保險費用、醫(yī)療費用等也完全包下來，由國家財政現(xiàn)收現(xiàn)付。干部個人不繳納保險費用，退休后仍由原工作單位負(fù)責(zé)管理。國家投資、單位集資（只占很小部分）建設(shè)住宅，以很低租金提供給干部居住。國家還興建文化宮、俱樂部、圖書館、療養(yǎng)院等文化娛樂設(shè)施，為干部提供服務(wù)，同時還解決干部乘車、就餐及幼兒入托等問題。這種管理方式是與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和政治體制相適應(yīng)的。其好處是：可以計劃調(diào)動和配置全國的人才資源，維護(hù)全國各地區(qū)人才資源的平衡。它對于鞏固新生的國家政權(quán)，集中力量進(jìn)行重點建設(shè)，曾起到過積極作用。但是隨著社會主義事業(yè)特別是改革開放的發(fā)展，就越來越不適應(yīng)了。其主要弊端是：缺乏科學(xué)分類，造成黨政不分、政企不分、政事不分，忽視了國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的不同特點和各類人才成長的規(guī)律；管理權(quán)限過分集中，用人與治事相脫節(jié)，用人單位特別是企業(yè)事業(yè)單位缺少用人自主權(quán)；用人缺少法制和公平競爭，以至優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人上的不正之風(fēng)難以避免。因此，改革這種人事制度勢在必行。2、我國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程大體上經(jīng)歷了四個階段：第一階段：從1978年底至1988年3月是建立公務(wù)員制度的思路形成階段。1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會議上做了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，拉開了干部人事制度改革的序幕。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，鄧小平明確提出要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不含時宜的組織制度、人事制度”，強(qiáng)調(diào)改革干部人事制度，“關(guān)鍵是健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劫、輪換制度，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定”。這些要求為干部人事制度改革指明了方向，提供了理論依據(jù)。在鄧小平講話的指引下，全國上下開始對干部人事制度各個方面進(jìn)行改革探索，并取得很多實踐成果。黨中央確立了干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的方針；廢除了實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了離退休制度，初步實現(xiàn)了干部新老交替；按照“管少、管好、管活”的原則，下放了干部管理權(quán)限。各地各部門也進(jìn)行了大量改革的探索，很多地方改革了單一的任用制度，實行委任、聘任、選任、考任等多種任用形式，對專業(yè)技術(shù)人員推行聘任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行干部選聘合同制；企事業(yè)單位管理人員試行選聘或招聘制，行政機(jī)關(guān)試行考試錄用制；人才配置初步打破了“統(tǒng)包統(tǒng)配”方式，開始利用市場機(jī)制，調(diào)節(jié)人才流動；在干部培訓(xùn)、考核等方面，也提出新的辦法和措施。1984年中共中央組織部和國家勞動人事部，根據(jù)中央的指示，開始研究國家行政機(jī)關(guān)人事制度改革總體思路和起草法規(guī)。經(jīng)過幾年的努力，1987年初提出了以建立國家公務(wù)員制度為主要內(nèi)容的人事制度改革系統(tǒng)設(shè)想和法規(guī)草案（始稱《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，后更名為《國家公務(wù)員暫行條例》）。

1987年9月召開黨的十三大決定建立干部分類管理體制，在國家行政機(jī)關(guān)推行國家公務(wù)員制度。1988年3月召開的第七屆全國人民代表大會，提出“要抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度”，并組建國家人事部負(fù)責(zé)推行以公務(wù)員制度為重要內(nèi)容的人事制度改革工作。從此，建立公務(wù)員制度就上升為黨和國家的意志和重要任務(wù)，并成為政治體制改革的重要內(nèi)容。第二階段：1988年3月到1993年8月，是公務(wù)員制度試點推行和法規(guī)修改形成階段。根據(jù)黨的十三大和七屆人大確定的建立公務(wù)員制度的原則和要求，國家人事部組織力量，對國家公務(wù)員制度的法規(guī)體系進(jìn)行深入研討。為了驗證其內(nèi)容的科學(xué)可行性，并為推行積累經(jīng)驗，從1989年初開始，在審計署、國家稅務(wù)局、國家環(huán)保局、國家建材局、統(tǒng)計局和海關(guān)總署等國務(wù)院六個部門和深圳、哈爾濱兩城市進(jìn)行國家公務(wù)員制度試點。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改了國家公務(wù)員法規(guī)草案。1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大的召開，使我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出和建立，對公務(wù)員制度的推行提出更為迫切的要求，也進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。1992年9月江澤民總書記在黨的十四大上提出，要“盡快推行國家公務(wù)員制度”。1993年8月14日，國務(wù)院總理李鵬正式簽署頒布了國家公務(wù)員管理的第一個基本行政法規(guī)——《國家公務(wù)員暫行條例》，并決定從當(dāng)年10月1日起在全國正式實施。第三階段：1993年10月到1997年9月，是國家公務(wù)員制度全面實施階段。為做好實施工作，人事部先后制定了錄用、考核、職務(wù)升降、辭職辭退、交流、回避等十三個與《國家公務(wù)員暫行條例》相配套的單項規(guī)定和實施辦法，并按“整體漸進(jìn)、分步到位”的思路，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行實施工作。經(jīng)過5年的努力，國家公務(wù)員制度在全國范圍內(nèi)基本建立。各級政府機(jī)關(guān)初步形成了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境。公務(wù)員的錄用，都實行面向社會、公開考試、嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用。公務(wù)員的晉升，打破“論資排輩”的做法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，注重工作實績，通過嚴(yán)格考核，擇優(yōu)進(jìn)行。大部分機(jī)關(guān)都建立起職責(zé)規(guī)范和工作責(zé)任制，對人員實行嚴(yán)格考核。退休制度已基本實現(xiàn)正?；o職、辭退制度開始實施，政府機(jī)關(guān)人員能進(jìn)不能出的狀況初步得到改變?；乇?、輪換、紀(jì)律等廉政制度普遍實行，機(jī)關(guān)廉政勤政建設(shè)得到顯著加強(qiáng)，公務(wù)員隊伍素質(zhì)普遍提高。第四階段：1997年10月以來，進(jìn)入公務(wù)員制度深化完善階段。黨的十五大根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的要求，提出要“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”。黨的十六大又提出了“以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制為重點，以科學(xué)化、民主化和制度化為目標(biāo)，改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度”的要求。根據(jù)黨的十五大和十六大的要求，在總結(jié)前幾年公務(wù)員制度推行的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革新突破、政治體制改革繼續(xù)深入和精神文明建設(shè)要切實加強(qiáng)的要求，借鑒近年來世界各國公務(wù)員制度改革的做法，十屆全國人大常委會第十五次會議于2005年4月27日通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，當(dāng)日胡錦濤發(fā)布主席令予以公布，于2006年1月1日起正式實施?！豆珓?wù)員法》共有18章，107條，包括總則、公務(wù)員的條件、義務(wù)和權(quán)利，職務(wù)職級，錄用，考核，職務(wù)任免、升降，獎勵，懲戒，培訓(xùn)，交流與回避，工資福利保險，辭職辭退，退休，申訴控告，職位聘任，法律責(zé)任等內(nèi)容?！豆珓?wù)員法》作為我國公務(wù)員制度的主體，不僅僅在立法層次和形式上有一個較大的提升，而且在內(nèi)容方面增加了許多新意。它的制訂是我國公務(wù)員制度的發(fā)展和完善的一個里程碑?！豆珓?wù)員法》對《國家公務(wù)員暫行條例》的發(fā)展與《國家公務(wù)員暫行條例》相比，《公務(wù)員法》在內(nèi)容上對我國公務(wù)員制度作出以下幾個方面的發(fā)展：（1）擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍《公務(wù)員法》所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。這表明我國公務(wù)員范圍已不再局限于政府機(jī)關(guān)工作人員，而將擴(kuò)大至符合上述三個條件的所有工作人員，即公務(wù)員范圍將從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到黨委、人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機(jī)關(guān)的工作人員。如何認(rèn)識我國公務(wù)員范圍的擴(kuò)大？1993年實行國家公務(wù)員制度，將政府工作人員從“國家干部”大概念中獨立出來作為“公務(wù)員”來進(jìn)行管理，將其它機(jī)關(guān)中的工作人員參照公務(wù)員來管理，這在一定程度上實現(xiàn)了對國家干部進(jìn)行分類管理，具有一定的科學(xué)性，這也與世界其它國家公務(wù)員制度中確立的公務(wù)員范圍類似。2006年實施的公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大到所有的國家機(jī)關(guān)和政黨機(jī)關(guān)的工作人員，盡管比最初的“國家干部”范圍要小，但似乎與當(dāng)初人事制度改革時確立的國家干部分類管理原則不相一致。原人事部部長張柏林

：這樣改進(jìn)是“根據(jù)多年來我黨對干部管理的實際做法，從有利于保持各類機(jī)關(guān)干部的整體一致性，有利于統(tǒng)一管理，有利于黨政機(jī)關(guān)之間干部的交流使用出發(fā)”所作出的。專家：我國黨政機(jī)關(guān)干部是一個有機(jī)的整體，其從事的都是國家管理或者是與執(zhí)政、參政有關(guān)的公共事務(wù)，均使用國家核定的行政編制，從國家行政費用中支付薪酬，對基本素質(zhì)有著共同的要求，應(yīng)當(dāng)由國家立法對他們依法管理，并依法保障其權(quán)益。黃亞宇在《論公務(wù)員范圍擴(kuò)大化的不妥》（《法制與經(jīng)濟(jì)》07年第2期）中分別通過對黨務(wù)工作人員與行政工作人員、司法工作人員與行政工作人員的對比分析，提出不宜將黨務(wù)工作人員和不應(yīng)將司法工作人員納入公務(wù)員范圍的觀點。董靜潔、蘇麗在《公務(wù)員范圍擴(kuò)大弊大于利》（《滄?！?9年第2期）：公務(wù)員范圍的擴(kuò)大弊大于利，如：把法官、檢察官納入公務(wù)員行列，使法官的獨立地位得不到保障，將制約法官素質(zhì)的提高，不利于司法和行政職能的分離。在我國目前的法治環(huán)境下，《公務(wù)員法》擴(kuò)大公務(wù)員范圍的規(guī)定容易導(dǎo)致制度在實施中出現(xiàn)扭曲，不利于我國法治化進(jìn)程。（2）分類管理更科學(xué)“暫行條例”對公務(wù)員進(jìn)行分類管理只有原則而無具體的規(guī)定，僅簡單地將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)共10級，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)共8級，實際上是一種沒有職位類別區(qū)分的職務(wù)分類。導(dǎo)致公務(wù)員職業(yè)發(fā)展渠道過于單一，基層公務(wù)員晉升、晉級空間很小，不利于專業(yè)人才的成長和隊伍穩(wěn)定。在《公務(wù)員法》第三章中，特別規(guī)定了公務(wù)員職位分類制度，按照其性質(zhì)區(qū)別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等類別。還規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規(guī)定”。同時，“綜合管理類以外其他職位類別公務(wù)員的職務(wù)序列，根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”。實際是在劃分職位類別基礎(chǔ)上，重新設(shè)置公務(wù)員的職務(wù)，構(gòu)建公務(wù)員分類管理的體系框架。同時，《公務(wù)員法》明確了職務(wù)與職級的對應(yīng)原則，目的是構(gòu)建公務(wù)員“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”。按照現(xiàn)行體制，工資、住房、醫(yī)療、交通等待遇都與職務(wù)、職級掛鉤，廣大公務(wù)員職務(wù)、級別上不去，其合理的經(jīng)濟(jì)利益難以保證，而職務(wù)職數(shù)的設(shè)置又是十分有限的，這就在一定程度上影響了一般公務(wù)員積極性的發(fā)揮。在職務(wù)晉升外，將級別晉升作為公務(wù)員另外一條職業(yè)發(fā)展階梯和重要平臺，這就進(jìn)一步完善了公務(wù)員激勵保障機(jī)制，有助于弱化“官本位”，有利于促進(jìn)中國政府改革從管制型到服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變，更好地塑造公務(wù)員的“公共精神”。（3）“聘任制”明確予以規(guī)定《條例》僅原則規(guī)定“國家公務(wù)員職位實行委任制，部分職位實行聘任制”，至于哪些職位可以實行聘任制，聘任的具體程序如何，皆為立法的空白?！豆珓?wù)員法》填補(bǔ)了《條例》在這方面的空白點，明確規(guī)定了聘任的基本條件、程序、聘任合同與聘任制公務(wù)員的工資制度以及解決聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間聘任爭議的人事爭議仲裁制度等，為公務(wù)員聘任制的實施和完善提供了更為全面和具體的法律依據(jù)?！豆珓?wù)員法》引入聘任制，可以滿足機(jī)關(guān)對較高層次專業(yè)技術(shù)人才的需要，同時也可降低機(jī)關(guān)用人成本，對一些社會通用性較強(qiáng)的事務(wù)性、輔助性工作，隨時從社會上直接招聘人員來做。

（4）對公務(wù)員管理更為嚴(yán)格公務(wù)員法突出了對公務(wù)員的嚴(yán)格管理：除規(guī)定了嚴(yán)明的行為規(guī)則和考核、懲戒制度外，還補(bǔ)充了許多新的規(guī)定，如規(guī)定公務(wù)員負(fù)有拒絕執(zhí)行上級明顯違法的決定和命令的義務(wù)，如違反該義務(wù)，需承擔(dān)法律責(zé)任；規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)成員的引咎辭職和責(zé)令辭職制，即所謂“問責(zé)制”；規(guī)定了嚴(yán)格的離職從業(yè)限制等。

這些規(guī)定，有利于增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識，克服個人意志和長官意志，防止公權(quán)濫用，保證公平的市場競爭。（5）對公務(wù)員權(quán)益保障更有力度

在公務(wù)員法中，對保障公務(wù)員合法權(quán)益作了許多新的規(guī)定。如公務(wù)員工資應(yīng)按時足額發(fā)放，公務(wù)員按照國家規(guī)定享受福利待遇，任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資；對公務(wù)員不利的人事處理決定，應(yīng)以書面形式通知其本人；處分公務(wù)員須聽取本人的陳述和申辯；公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定不服時可提出申訴，對省級以下機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，還可以再申訴；公務(wù)員對侵犯其合法權(quán)益的機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員可提出控告；規(guī)定了各種處分形式的處分期間等等。公務(wù)員法中另一個鮮明的特色是，公務(wù)員法還建立了人事爭議仲裁制度，適用于聘任制公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間發(fā)生爭議的處理。此外，公務(wù)員法還有許多其他新的具體制度，如在職務(wù)任免上，除了傳統(tǒng)的委任制以及上述的聘任制外，還增加了選任制的有關(guān)規(guī)定，并規(guī)定了了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“任期制”；在職務(wù)晉升上，將“公開選拔”與“競爭上崗”確立為法定的職務(wù)晉升方式之一，確認(rèn)“公選、競崗”作為晉升方式的法律地位，這是對職務(wù)晉升上傳統(tǒng)單一的委任模式的重要改革、公務(wù)員職務(wù)晉升制度的最大突破之處。為貫徹實施《中華人民共和國公務(wù)員法》,中共中央、國務(wù)院下發(fā)中發(fā)（2006）9號文件，印發(fā)了《<中華人民共和國公務(wù)員法>實施方案》，對公務(wù)員法實施范圍、方法、配參照公務(wù)員法管理等問題通過《公務(wù)員范圍規(guī)定》

、《公務(wù)員登記實施辦法》、《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》

、《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》、《參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》幾個法規(guī)文件作了比較具體規(guī)定。文件還提出要力爭用3到5年的時間，逐步建立較為完備的法規(guī)體系。2007年至2009年中共中央組織部、國家人事部（人社部）先后印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》、《新錄用公務(wù)員任職定級規(guī)定》、《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》、《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定（試行）》、《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》、《錄用考試違紀(jì)違規(guī)處理辦法》等單行規(guī)定，對公務(wù)員法規(guī)體系進(jìn)一步進(jìn)行了完善。二、我國公務(wù)員制度的適用對象范圍根據(jù)公務(wù)員法第三條和第一百零六條規(guī)定，我國公務(wù)員制度適用的對象有兩類：公務(wù)員和參照管理人員。1、公務(wù)員如前所述，我國公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的所有工作人員，具體包括人大、政府、法院、檢察院、中國共產(chǎn)黨和民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)中符合上述條件的工作人員。例外情形：公務(wù)員法第三條第二款的規(guī)定，“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！睋?jù)此規(guī)定，有關(guān)法律（如人大組織法、國務(wù)院組織法、法院組織法、檢察院組織法）涉及到公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督事項以及法官法、檢察官法涉及到的有關(guān)法官、檢察官的義務(wù)、權(quán)利和管理事項如果與公務(wù)員法不一致時，根據(jù)特別法高于普通法的原理，不適用于公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，而適用上述這些法律的規(guī)定。2、參照公務(wù)法管理的人員公務(wù)員法第一百零六條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法管理?！薄?jù)此，參照公務(wù)員法管理的人員是指參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位（簡稱“參公管理單位”）中除工勤人員以外的工作人員。據(jù)《參照<中華人民共和國公務(wù)員法>管理的單位審批辦法》（中發(fā)（2006）9號）的要求和《中組部、人事部關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》（組通（2006）第27號）的有關(guān)規(guī)定，參照管理的事業(yè)單位具備兩個條件，一是法律、法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，二是使用事業(yè)編制，并由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。參公管理單位的批準(zhǔn)權(quán)限：中央機(jī)關(guān)系統(tǒng)由中央組織部和人事部批準(zhǔn)，各省級組織人事部門批準(zhǔn)省內(nèi)各級機(jī)關(guān)單位。2006年8月，中共中央組織部、人事部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》的通知（組通字［2006］28號）。根據(jù)該通知，中央決定，在黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)實施《公務(wù)員法》的同時，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等使用行政編制或由中央機(jī)構(gòu)編制部門直接管理機(jī)構(gòu)編制的人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理。具體說來，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中央機(jī)關(guān)實施參照管理的范圍是：中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中國法學(xué)會、中國人民對外友好協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國紅十字會總會、中國人民外交學(xué)會、中國宋慶齡基金會、黃埔軍校同學(xué)會、歐美同學(xué)會、中國思想政治工作研究會、中華職業(yè)教育社、中華計劃生育協(xié)會。上述人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)中，除工勤人員以外的機(jī)關(guān)工作人員，列入?yún)⒄铡吨腥A人民共和國公務(wù)員法》管理范圍。上述團(tuán)體機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，原則上不列入?yún)⒄展芾矸秶?。根?jù)2006年9月，中央組織部、人事部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)參照公務(wù)員法管理的黨中央、國務(wù)院直屬事業(yè)單位名單的通知》（組通字[2006]33號），批準(zhǔn)17家黨中央、國務(wù)院直屬單位列入?yún)⒄铡吨腥A人民共和國公務(wù)員法》管理范圍。這17家單位是：黨中央直屬事業(yè)單位機(jī)關(guān)6個（中央黨校、中央編譯局、中國外文局、中國浦東干部學(xué)院、中國井岡山干部學(xué)院、中國延安干部學(xué)院），國務(wù)院直屬事業(yè)單位機(jī)關(guān)8個（中國地震局及其省級地震局、中國氣象局及其市（地）級以上垂直管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會及其派出機(jī)構(gòu)、中國證券監(jiān)督管理委員會及其派出機(jī)構(gòu)、中國保險監(jiān)督管理委員會及其派出機(jī)構(gòu)、國家電力監(jiān)管理委員會及其派出機(jī)構(gòu)）、中華全國供銷合作總社、國務(wù)院組成部門代管或直屬的副部級事業(yè)單位機(jī)關(guān)2個（民政部全國老齡工作委員會辦公室、國土資源部中國地質(zhì)調(diào)查局）。

后來又加上中央文獻(xiàn)研究室、中央黨史研究室。三、我國公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想和基本原則（一）指導(dǎo)思想《公務(wù)員法》第四條規(guī)定：“公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則?！边@是《公務(wù)員法》所確立的我國公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想，也表現(xiàn)出我國公務(wù)員制度和西方國家公務(wù)員制度的根本區(qū)別。（二）公務(wù)員管理的基本原則根據(jù)《公務(wù)員法》第五條至第九條的規(guī)定，我國公務(wù)員管理或任用，應(yīng)堅持以下基本原則：第一，公開、平等、競爭、擇優(yōu)和法治原則《公務(wù)員法》第五條：“公務(wù)員的管理，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行?！保?）公開。是指有關(guān)公務(wù)員的法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)公布；公務(wù)員的錄用、考核、獎勵、職務(wù)升降和任免等工作，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。公開原則在公務(wù)員制度中的主要表現(xiàn)：一是公開考試。公務(wù)員的錄用，采取公開考試辦法；錄用考試的程序、要求、報考時間、地點、報考的資格條件、考試科目內(nèi)容等應(yīng)公布；提出的擬錄用人員名單應(yīng)予公示。二是公開晉升。部分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時，按照有關(guān)規(guī)定采取內(nèi)部競爭上崗或面向社會公開選拔的方式，產(chǎn)生任職人選；公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實行任前公示。三是公開職位聘任。機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員可參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行公開招聘，也可從符合條件的人員中直接選聘。（2）平等。是指公民均能平等地按其能力獲得公務(wù)員職位并平等地享有公務(wù)員權(quán)利和受到平等對待，除德行和才能差別外不應(yīng)有其他差別。公務(wù)員制度貫徹這一原則的主要表現(xiàn)：一是符合條件的公民有平等參加公務(wù)員考試的權(quán)利，在平等條件下競爭和被擇優(yōu)錄用；二是在公務(wù)員的考核、獎懲、職務(wù)升降、培訓(xùn)、工資福利保險待遇、退休、職位聘任等管理環(huán)節(jié)中，要平等對待，一視同仁；三是公務(wù)員在任職期間，依法平等地享有法律規(guī)定的各項權(quán)利。（3）競爭。是指公務(wù)員錄用和管理采取競爭方式，實行優(yōu)勝劣汰。競爭原則在公務(wù)員制度中的主要表現(xiàn)：一是通過競爭性考試，把符合報考公務(wù)員基本條件、擬任職位所要求的資格條件和其他條件的人才吸收到公務(wù)員隊伍中來；二是部分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時，按照有關(guān)規(guī)定采取內(nèi)部競爭上崗或面向社會公開選拔的方式，產(chǎn)生任職人選。（4）擇優(yōu)。是指通過競爭優(yōu)先錄用或使用優(yōu)秀人才。擇優(yōu)原則體現(xiàn)在公務(wù)員制度的各個方面，主要表現(xiàn)：一是錄用公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察的辦法，從報考者中擇優(yōu)錄用；二是公務(wù)員的晉升標(biāo)準(zhǔn)，包括考核的結(jié)果、工作實績、組織領(lǐng)導(dǎo)才能等，優(yōu)者晉升，特別優(yōu)秀的可按規(guī)定破格或越一級晉升職務(wù)；公務(wù)員在定期考核中被確定為不稱職的，按規(guī)定程序降低一個職務(wù)層次使用。（5）法治。是指對公務(wù)員的管理要依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。具體包括：一是按照法定的權(quán)限范圍對公務(wù)員進(jìn)行管理，不得越權(quán)；二是按照法定的條件對公務(wù)員進(jìn)行管理；三是按照法定的標(biāo)準(zhǔn)對公務(wù)員進(jìn)行管理，不濫用職權(quán)；四是遵循法定的程序?qū)珓?wù)員進(jìn)行管理，依法保障公務(wù)員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)；五是公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為受法律保護(hù)。第二，監(jiān)督約束與激勵保障并重原則《公務(wù)員法》第六條：“公務(wù)員的管理，堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則。”監(jiān)督約束與激勵保障并重原則要求：一方面，公務(wù)員的管理要充分體現(xiàn)對公務(wù)員的監(jiān)督約束，對公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)升降、辭職辭退、紀(jì)律處分等環(huán)節(jié)，要貫徹監(jiān)督原則，采用有效的監(jiān)督方法和程序，防止和糾正公務(wù)員違紀(jì)行為，預(yù)防和懲治腐敗現(xiàn)象，以提高效能；另一方面，要建立健全對公務(wù)員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)的保障機(jī)制，保證公務(wù)員有行使本崗位職權(quán)的權(quán)利和其他權(quán)利及必要的工作條件，并在對公務(wù)員的考核、晉升、獎勵、工資福利保險待遇等環(huán)節(jié)，建立激勵機(jī)制，以調(diào)動公務(wù)員的進(jìn)取心、積極性和工作熱情。第三，任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t《公務(wù)員法》第七條：“公務(wù)員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績?！惫珓?wù)員任用堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t，即在錄用、晉升、考核、獎勵公務(wù)員等環(huán)節(jié)上，堅持用“德”和“才”兩把尺子去衡量，要求二者同時具備。德才兼?zhèn)涞脑瓌t體現(xiàn)在對公務(wù)員管理的各個具體制度之中，如對公務(wù)員的錄用、晉升、確定職級、考核、獎勵等環(huán)節(jié)，都強(qiáng)調(diào)了既注重政治思想表現(xiàn)、品德和廉潔，又注意工作能力和工作實績。第四，分類管理和效能原則《公務(wù)員法》第八條：“國家對公務(wù)員實行分類管理，提高管理效能和科學(xué)化水平?！彼^分類管理，是指以工作任務(wù)和工作性質(zhì)為主要依據(jù)，通過對“公務(wù)員”進(jìn)行科學(xué)合理分類，按照各類公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要以及各類公務(wù)員的特點實施不同的管理方式。分類管理原則在公務(wù)員制度中的主要表現(xiàn)有：一是職務(wù)分類，“國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列”；二是錄用考試內(nèi)容分類，“公務(wù)員錄用考試采取筆試和面試的方式進(jìn)行，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和不同職位類別分別設(shè)置?！?；三是培訓(xùn)分類，機(jī)關(guān)“對公務(wù)員進(jìn)行分級分類培訓(xùn)”，“對全體公務(wù)員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更新知識、提高工作能力的在職培訓(xùn)，其中對擔(dān)任專業(yè)技術(shù)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)按照專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的要求，進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)?！彼氖枪べY制度分類，“公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”，“公務(wù)員工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務(wù)、級別之間的合理工資差距?！彼^效能，是指要講究效率，提高管理效能。效能原則要求按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，科學(xué)規(guī)范部門職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)；還要尊重人才，發(fā)現(xiàn)人才，合理使用人才，并把他們配置在最佳位置上，充分發(fā)揮他們的積極性和潛能。制定《公務(wù)員法》，就是要在確定職能、機(jī)構(gòu)和編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行職位設(shè)置，確定職位職責(zé)和任職資格條件，以提高效能。5、依法履行職務(wù)行為受法律保護(hù)的原則《公務(wù)員法》第九條規(guī)定：“公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護(hù)”。按照現(xiàn)代行政法治觀，公務(wù)員的職務(wù)行為理應(yīng)受到監(jiān)督約束，同時也應(yīng)受到法律保護(hù)?！豆珓?wù)員法》對公務(wù)員的權(quán)益保障主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是規(guī)定了公務(wù)員的八項權(quán)利；二是強(qiáng)調(diào)了對公務(wù)員不利的處理、決定要以書面形式進(jìn)行通知；三是要求處分公務(wù)員時必須聽取本人的陳述和申辯；四是規(guī)定對省以下機(jī)關(guān)的申訴處理決定如果不服還可向上一級機(jī)關(guān)再申訴一次；五是針對聘任制公務(wù)員明確了仲裁程序，對仲裁決定不服還可向人民法院提起訴訟。四、我國公務(wù)員管理體制1、公務(wù)員管理體制概述所謂公務(wù)員管理體制是指公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其相互關(guān)系的制度。西方公務(wù)員管理體制大致有三種類型：部外制、部內(nèi)制、折衷制。（1）部外制部外制是指人事管理機(jī)構(gòu)設(shè)在行政系統(tǒng)之外，獨立統(tǒng)掌人事大權(quán)的制度。這種獨立于行政系統(tǒng)之外的人事管理機(jī)構(gòu)，不僅獨立行使官員的考試權(quán)，負(fù)責(zé)錄用選拔人才，還同時掌管官員的考核、培訓(xùn)、晉升、工資、獎懲、退休、撫恤等各項事務(wù)。部外制的優(yōu)點是：地位超然，不受政黨和行政首長的干涉和控制，獨立行使職權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，態(tài)度公平，有利于客觀公正地選拔人才，并且指揮統(tǒng)一，有利于對官員隊伍進(jìn)行全面規(guī)范，集中人力物力統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控。其不足之處在于：由于人事機(jī)構(gòu)設(shè)在行政部門之外，對各行政部門的實際情況不夠了解，容易造成事權(quán)和用人權(quán)分離，部外機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的措施不切合各部門的具體需要，而行政首長又缺乏用人權(quán)和人事監(jiān)督權(quán)，行政首長配合的積極性不高，容易產(chǎn)生矛盾，限制了