影響河北省張家口生態(tài)環(huán)境治理效果的因素分析

影響河北省張家口生態(tài)環(huán)境治理效果的因素分析

張家口市是河北省西北部的一個(gè)直轄市。它位于北京東南的附近。它位于北京的上水方向。它與北京接壤的自然生態(tài)區(qū)非常密切相關(guān)。京張生態(tài)有著極其密切的關(guān)系。這一地區(qū)是中國(guó)首都圈生態(tài)功能的中心區(qū)域，在首都圈的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。從總體上看,由于環(huán)境的差異性和發(fā)展的二元性,北京和張家口生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)也有差異,并且相對(duì)于張家口而言,北京在生態(tài)環(huán)境治理方面已產(chǎn)生了明顯的效果,但水資源短缺和沙塵危害這兩大生態(tài)問(wèn)題不但沒(méi)有得到有效治理,還有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。這主要是因?yàn)?北京水資源短缺和沙塵危害問(wèn)題是一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的問(wèn)題,單靠北京市自身的治理是不可能有效的,處于北京上風(fēng)上水的張家口區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理狀況是首都圈生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。為此,對(duì)張家口區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理失效問(wèn)題的研究應(yīng)當(dāng)引起高度重視。本文所說(shuō)的張家口區(qū)域生態(tài)治理失效,并非說(shuō)該區(qū)域生態(tài)治理無(wú)任何效果,而是基于以下考慮:一是相對(duì)于國(guó)家、地方巨大的生態(tài)治理投資而言,并沒(méi)有收到應(yīng)有的效果;二是雖然局部狀況有所好轉(zhuǎn),但區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體惡化趨勢(shì)并未得到根本遏制;三是從20世紀(jì)70年代末至今,近30年的治理實(shí)踐仍沒(méi)有建立起有效的治理體制。1北京市第20日—張家口區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐簡(jiǎn)要回顧20世紀(jì)70年代之前,京張生態(tài)聯(lián)系沒(méi)有得到重視,20世紀(jì)70年代發(fā)生的兩件事情使國(guó)家和北京市開(kāi)始關(guān)注張家口的生態(tài)狀況。第一件事情是,1972年春天,官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)受到污染,原國(guó)家計(jì)委、建委的調(diào)查報(bào)告表明,官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)惡化是水庫(kù)上游張家口地區(qū)工業(yè)廢水嚴(yán)重污染所致。為此,國(guó)家迅速成立了“官?gòu)d水庫(kù)水源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”,對(duì)官?gòu)d水庫(kù)上游的污染源及污染狀況進(jìn)行了綜合調(diào)查和實(shí)驗(yàn)研究,1973年開(kāi)始對(duì)官?gòu)d水庫(kù)上游的污染企業(yè)制定了治理方案。為此,國(guó)家和有關(guān)部委撥出專款近3000萬(wàn)元投入官?gòu)d治理,70年代末水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)。1979年《環(huán)境保護(hù)法》(試行)頒布,凸顯了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則,國(guó)家不再向企業(yè)污染治理進(jìn)行投資。另一件事情是,1977年秋在肯尼亞首都內(nèi)羅畢舉行的防治沙漠化國(guó)際會(huì)議首次將北京列為沙漠化邊緣城市,北京及其周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況引起國(guó)家和北京市的高度重視。1978年,以京津周邊生態(tài)環(huán)境整治為重點(diǎn)之一的“三北”防護(hù)林工程開(kāi)始啟動(dòng),張家口又是重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域之一。進(jìn)入80年代后,國(guó)家進(jìn)一步加大了北京周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理力度。1982年,在全國(guó)第四次水土保持工作會(huì)議上,永定河流域被列為全國(guó)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。張家口市范圍內(nèi)永定河流域水土流失治理共投資40100.38萬(wàn)元,其中國(guó)家投資8680.3萬(wàn)元,占總投資的21.6%;地方匹配資金3207.36萬(wàn)元,占8.0%;群眾自籌(款物、投工折款)28212.72萬(wàn)元,占70.4%。為恢復(fù)壩上地區(qū)生態(tài)環(huán)境,1990年又啟動(dòng)了壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)工程。這是一項(xiàng)將生態(tài)治理和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)相結(jié)合的生態(tài)建設(shè)工程,重點(diǎn)發(fā)展水利設(shè)施,促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,致力增加農(nóng)民收入,為退耕還林做準(zhǔn)備。1996年壩上生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施,1999年國(guó)家開(kāi)始退耕還林(草)工程試點(diǎn),河北省于2000年納入試點(diǎn)范圍,在張家口、承德兩市壩上六縣率先啟動(dòng),后擴(kuò)展到全市。2000年春天,中國(guó)北方特別是華北地區(qū)連續(xù)多次出現(xiàn)沙塵天氣,時(shí)間之早,頻率之高,范圍之廣,強(qiáng)度之大,為歷史同期所罕見(jiàn),研究顯示,河北西北部是對(duì)北京地區(qū)造成重大影響的沙塵發(fā)源地之一,張家口的生態(tài)環(huán)境狀況更加引起社會(huì)的關(guān)注。2000年8月,國(guó)家決定實(shí)施環(huán)京津風(fēng)沙源治理工程,這是北京及其周邊地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主體工程,張家口是這一工程的重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域,到2010年,張家口市將為該工程實(shí)施生態(tài)移民5萬(wàn)人。2001年5月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了北京市政府和水利部編制的《21世紀(jì)初期(2001-2005)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》,規(guī)劃項(xiàng)目涉及到張家口市有官?gòu)d水庫(kù)上游和密云水庫(kù)上游兩部分,具體項(xiàng)目113個(gè),總投資245270萬(wàn)元,規(guī)劃目標(biāo)為,到2005年之后,官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)力爭(zhēng)達(dá)到II類標(biāo)準(zhǔn),正常年景入庫(kù)水量達(dá)到3.0×108m3,密云水庫(kù)水質(zhì)保持II類標(biāo)準(zhǔn),正常年景入庫(kù)水量達(dá)到6.0×108m3。但截止到2006年9月,官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)仍未達(dá)到飲用水源要求。2區(qū)域生態(tài)治理失敗的原因分析2.1沙區(qū)的地面氣候特點(diǎn)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱,自身穩(wěn)定性差,對(duì)外界干擾抵抗能力低,同時(shí)區(qū)域自然環(huán)境中又具有明顯的外源破壞性干擾因素,主要是風(fēng)沙和干旱,如張家口壩上地區(qū)8級(jí)以上大風(fēng)年平均50~70次,最大風(fēng)速可達(dá)15~20m/s,最多大風(fēng)日數(shù)為119d/a,大風(fēng)出現(xiàn)頻率高,且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),平均待續(xù)時(shí)間2~3天,最長(zhǎng)可達(dá)半月。沙塵暴天氣平均每年8~12天,最多可達(dá)20天。大氣降水20世紀(jì)70年代比60年代減少29.5mm,目前壩上地區(qū)降水量只有300mm多,而蒸發(fā)量卻高達(dá)1700mm多,旱情發(fā)生頻率增加,程度加重。據(jù)有關(guān)資料記載,從1368~1949年的580年間,共發(fā)生旱災(zāi)407次,從20世紀(jì)初到50年代末,平均7~8年出現(xiàn)一次兩年連旱,每20年出現(xiàn)一次3年連旱,春旱連夏旱每2~4年出現(xiàn)一次。到了60年代,旱災(zāi)發(fā)生頻率升高到75%~90%之間,形成了“十年九旱”的氣候特點(diǎn),特大旱災(zāi)幾乎兩年就有一次。惡劣的自然條件,既增加了治理成本,也使得一些生態(tài)綠化成活質(zhì)量、保存率難以保證。這些因子長(zhǎng)期存在和作用,使區(qū)域正常的生態(tài)功能被打亂,系統(tǒng)恢復(fù)能力降低,不僅影響當(dāng)前或近期的區(qū)域社會(huì)生產(chǎn)、生活和對(duì)自然資源的利用,甚至能長(zhǎng)期改變區(qū)域的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和生活方式。系統(tǒng)自然恢復(fù)能力的降低及其對(duì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的影響,增加了該區(qū)域生態(tài)治理的難度。2.2經(jīng)濟(jì)貧困是生態(tài)治理的難點(diǎn)張家口市是河北省的一個(gè)貧困地區(qū),全市13個(gè)縣中有10個(gè)是國(guó)家級(jí)貧困縣,數(shù)十萬(wàn)農(nóng)民未實(shí)現(xiàn)脫貧。雖然近幾年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,但由于條件差、底子薄,到2004年GDP總量只有400.11億元,全部財(cái)政收入54.12億元。該地區(qū)是“環(huán)京津貧困帶”的重要組成部分,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾十分突出,“國(guó)家要生態(tài),地方要財(cái)政,人民要吃飯”交織在一起,導(dǎo)致了國(guó)家很多生態(tài)工程投入大、成效低。首先,經(jīng)濟(jì)貧困易引發(fā)對(duì)自然資源的不合理開(kāi)發(fā)。一個(gè)長(zhǎng)期解決不了溫飽問(wèn)題的區(qū)域,不可能從根本上把生態(tài)環(huán)境搞好,在這里,“生計(jì)”要優(yōu)先于“生態(tài)”將是不可避免的。經(jīng)濟(jì)的落后使張家口人具有盡快擺脫貧困的強(qiáng)烈愿望,主觀上總想把經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更快一些。但由于生態(tài)環(huán)境脆弱性的限制,又勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)以及對(duì)自然環(huán)境邊治理、邊破壞的現(xiàn)象,如,為了解決糧食問(wèn)題的不合理開(kāi)墾,為了解決燃料問(wèn)題的亂砍濫伐,為了發(fā)展畜牧的過(guò)度放牧等,生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢(shì)就難以從根本上加以遏制。其次,經(jīng)濟(jì)貧困增加了對(duì)污染企業(yè)治理的難度。張家口是個(gè)老工業(yè)基地,污染重、耗能多的傳統(tǒng)工業(yè)比重大,但為了北京的水資源安全,不得不犧牲地方利益加以治理,并限制有污染的項(xiàng)目上馬。自1997年實(shí)施“一控雙達(dá)標(biāo)”以來(lái),全市停產(chǎn)治理企業(yè)256家,取締污染企業(yè)486家,使2538家企業(yè)治污達(dá)標(biāo)率達(dá)到97.4%。僅潮白河上游赤城縣從1996年~2002年,因未上馬的項(xiàng)目損失利稅高達(dá)10億元。然而,迫于貧困壓力和失業(yè)、再就業(yè)壓力,邊治理、邊污染在所難免,增加了對(duì)污染企業(yè)的治理難度。第三,經(jīng)濟(jì)貧困制約了地方政府對(duì)生態(tài)治理的投入力度。生態(tài)治理具有周期長(zhǎng)、收效慢、投入大的特點(diǎn),雖然近年來(lái)國(guó)家在張家口地區(qū)的生態(tài)治理投入了不少資金,北京也進(jìn)行了對(duì)口支援,但相對(duì)于浩大的治理工程而言,這些投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,依靠張家口自身的積累又難以完成生態(tài)治理的任務(wù)。如,國(guó)家在張承兩市啟動(dòng)的一些生態(tài)造林項(xiàng)目每畝投資只有50元左右,而北京市的造林項(xiàng)目每畝投資可達(dá)上千元。1983年以來(lái),張家口市范圍內(nèi),永定河、潮白河流域水土流失治理面積7000km2多,總投資4億多元,相當(dāng)于每畝投資只有40元,其中部分還是群眾投工,國(guó)家投入只占小部分。在治污方面,張家口市的多項(xiàng)治污工程已經(jīng)設(shè)計(jì)完畢,但由于資金制約,工程進(jìn)展緩慢。投入不足,治理速度緩慢,治理標(biāo)準(zhǔn)降低,成功率不高是過(guò)去生態(tài)治理實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2.3人口負(fù)荷重,土地產(chǎn)出與土地價(jià)值需求失衡張家口地區(qū)在河北省屬于人口密度較小的地區(qū),2004年全市平均人口密度122人/km2,僅相當(dāng)于全省平均水平的1/3,不到北京市人口密度的1/5。表面上看,張家口地區(qū)生態(tài)環(huán)境的人口壓力較小,然而,我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)人口與生態(tài)環(huán)境是否和諧,不能簡(jiǎn)單以人口密度來(lái)分析,必須結(jié)合生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量或生態(tài)承載供給能力來(lái)進(jìn)行。由于張家口所在的冀北地區(qū)耕地總體質(zhì)量較差,糧食理論生產(chǎn)能力僅占全省的7.36%,因此,該區(qū)域人口對(duì)耕地的壓力相當(dāng)于全省平均壓力的1.6倍,其中有7個(gè)縣超過(guò)全省平均水平的2倍,張家口壩上及其毗鄰地區(qū)人地矛盾最為突出。張家口市1990到2000年的人均生態(tài)足跡需求逐年增加,而人均生態(tài)承載力供給則是呈逐年下降的趨勢(shì),生態(tài)赤字越來(lái)越大。按照張家口市2000年人均生態(tài)足跡需求為1.068hm2推算,張家口市生態(tài)環(huán)境可承載人口應(yīng)為345萬(wàn)左右,實(shí)際多出100多萬(wàn)。由于人口負(fù)荷過(guò)重,糧食需求壓力超載,致使土地“低質(zhì)高用”,即把不適合耕作的宜牧地或宜林地(主要是四等農(nóng)耕地和25°以上坡耕地)辟為耕地,從而成為風(fēng)蝕沙化和水土流失的重要原因。據(jù)研究,與全省相比,張家口市中心城市及縣城人口規(guī)模均小于全省平均水平,尤其是縣城,平均人口不足5萬(wàn)人,甚至還缺乏縣級(jí)市,難以真正產(chǎn)生綜合性的規(guī)模效益和集聚效應(yīng),雖然建制鎮(zhèn)數(shù)量較多,但其非農(nóng)人口所占比例低于全省平均水平,即存在大量的農(nóng)業(yè)人口未經(jīng)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)移,其生活方式和工作方式也未發(fā)生根本變化,形成了統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的城鎮(zhèn)人口,造成城市化進(jìn)程的城鎮(zhèn)人口虛化擴(kuò)大,實(shí)質(zhì)上是多數(shù)區(qū)、縣存在低城市化現(xiàn)象,城市化水平總體上滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí),村及村以下工業(yè)占比重過(guò)高,大量非農(nóng)勞動(dòng)力又滯留農(nóng)村。城市化的這種現(xiàn)狀,勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題。京張經(jīng)濟(jì)落差巨大造成的張家口民眾心理失衡也是影響生態(tài)治理的重要社會(huì)因素。2.4生態(tài)治理的技術(shù)路線—人為因素張家口地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理失效的人為因素主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的功能定位不準(zhǔn),二是生態(tài)治理技術(shù)路線的選擇不當(dāng)。該地區(qū)客觀上就是一個(gè)生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū),破壞容易治理難,但近半個(gè)世紀(jì)以來(lái),國(guó)家一直把該區(qū)域定位在生產(chǎn)功能和軍事防衛(wèi)功能上,服從和服務(wù)于于北京的軍事安全需要,結(jié)果是生態(tài)功能惡化,生產(chǎn)功能也不可避免地走向衰退,更進(jìn)一步增加了生態(tài)治理的難度,在長(zhǎng)期承擔(dān)首都軍事安全防衛(wèi)職能的同時(shí),又造成了首都的生態(tài)安全隱患。人類對(duì)該地區(qū)真正的破壞性介入是中華人民共和國(guó)成立后才開(kāi)始的,在20世紀(jì)50~70年代的“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策指導(dǎo)下,這一時(shí)期張家口有組織地進(jìn)行了3次較大規(guī)模的毀林毀草墾地種糧運(yùn)動(dòng),張家口成為北京的“北大倉(cāng)”,使本已脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。進(jìn)入80年代后,雖然國(guó)家開(kāi)始重視該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)和治理,但由于生態(tài)環(huán)境演化的滯后性,生態(tài)惡化狀況不可能馬上得到遏制,同時(shí)又面臨有發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的生態(tài)壓力。張家口做為北京的“北大門”,長(zhǎng)期“閉門鎖張”,1995年才允許對(duì)外開(kāi)放,延誤了張家口發(fā)展的大好時(shí)機(jī),阻礙了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加劇了區(qū)域貧困,客觀上也不利于生態(tài)環(huán)境的治理。多年來(lái),張家口區(qū)域內(nèi)次生裸地生態(tài)治理的主要方式是植樹造林,從20世紀(jì)70年代的“三北”防護(hù)林建設(shè)到當(dāng)前的退耕還林工程,無(wú)一不是以植樹造林為主。這種生態(tài)治理技術(shù)路線的選擇不符合張家口的生態(tài)環(huán)境實(shí)際,有違于自然群落演替規(guī)律,也是導(dǎo)致張家口生態(tài)環(huán)境治理失效的重要人為因素。張家口區(qū)域干旱缺水,壩上地區(qū)干旱狀況尤為突出。張家口區(qū)域的壩上較承德區(qū)域的壩上更加干旱,地帶性植被是干草原,這是長(zhǎng)期自然選擇的結(jié)果。樹木生長(zhǎng)所需的雨量和有效積溫不能得到滿足,喬木在這一區(qū)域很難正常生長(zhǎng),即使在投入大量人力、財(cái)力基礎(chǔ)上栽種成活了,也只能長(zhǎng)成″小老頭樹″,再一旦遇上十幾年、幾十年一遇的大旱,樹木便很難逃過(guò)一劫。樹木的自然生態(tài)耗水遠(yuǎn)大于灌木和草本,因此,植樹造林會(huì)加重旱情。該區(qū)域蒸發(fā)力十分強(qiáng)烈,如果沒(méi)有草本層的有效覆蓋,將會(huì)造成更嚴(yán)重的干旱。我們經(jīng)?？吹讲菰貐^(qū)人工林下,少草本層或無(wú)草本層就是這個(gè)原因。20世紀(jì)60年代著名地理學(xué)家黃秉維院士就非常形象地將干旱、半干旱地區(qū)的樹比喻成″抽水機(jī)″,因此他不主張?jiān)诓莸厣洗罅糠N樹。對(duì)于喬木生長(zhǎng)來(lái)說(shuō),張家口壩下地區(qū)的生態(tài)條件雖然相對(duì)要好一些,但畢竟處在半干旱地區(qū),次生裸地的喬木立地條件仍較差,生態(tài)恢復(fù)需遵循自然群落順向演替的一般規(guī)律,即草本群落———灌叢群落———喬木群落。多數(shù)情況下,草本和灌叢群落是不可逾越的階段,只有在喬木立地條件確實(shí)較好的條件下,才能人工造林,一步到位,否則,將勞民傷財(cái),難有成效。據(jù)考證,農(nóng)牧交錯(cuò)帶所在地帶從全新世到人類農(nóng)業(yè)墾殖前的幾十萬(wàn)年內(nèi),除在公元前5000年前后的3000余年出現(xiàn)過(guò)氣溫和降水偏高(多)而有過(guò)森林植被之外,基本上一直是干旱、半干旱為主要趨勢(shì),相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)植被是稀樹灌叢草原植被,因而作為符合植物地帶性規(guī)律的草、灌木應(yīng)受到充分的重視。在張家口區(qū)域,生態(tài)治理的一項(xiàng)重要工作應(yīng)是“封山圈地,禁伐禁牧”,充分利用自然力實(shí)現(xiàn)群落的順向演替。利用自然力恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)是最直接、最經(jīng)濟(jì)、最有效的途徑,可惜長(zhǎng)期以來(lái)卻被人們忽視了。2.5生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制土地經(jīng)營(yíng)管理體制不健全,是該區(qū)域尤其是壩上生態(tài)退化難以治理的因素之一。黨的十一屆三中全會(huì)以后,實(shí)行了土地承包制及家畜分戶放牧,但有大量荒山、荒坡、草場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)等并沒(méi)有隨之確立下來(lái),保留了一塊相當(dāng)大的公用土地,長(zhǎng)期處于無(wú)價(jià)或低價(jià)狀態(tài),可隨意砍柴、采藥、開(kāi)荒、放牧,成了一塊不吃白不吃的“唐僧肉”。1968年美國(guó)學(xué)者G·哈丁在《science》上發(fā)表了著名的論文“公地的悲劇”,從理論上系統(tǒng)闡明了土地產(chǎn)權(quán)對(duì)可持續(xù)土地利用的基礎(chǔ)作用,其結(jié)論是:公共土地或產(chǎn)權(quán)不明晰的土地一定會(huì)導(dǎo)致過(guò)度利用(現(xiàn)在稱之為非持續(xù)利用)。盡管后來(lái)也采取了一些措施對(duì)“四荒”、草地明確產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán),但由于各種原因也沒(méi)有得到普遍貫徹落實(shí)。生態(tài)治理監(jiān)管體制混亂也是造成生態(tài)環(huán)境治理效果差的重要原因之一。首先是重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目分部門管理體制,不利于對(duì)整體性很強(qiáng)的自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一有效的治理和保護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái),在張家口市實(shí)施多項(xiàng)重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目各有其不同的主管部門,如“三北”防護(hù)林工程、退耕還林工程由林業(yè)部主管;京津風(fēng)沙源治理工程分屬林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部,但以林業(yè)部為主(現(xiàn)改由國(guó)家發(fā)改委牽頭);永定河上游流域水土流失治理工程、首都水資源規(guī)劃工程由水利部主管;壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)工程由農(nóng)業(yè)部主管。這種部門分割、各自為戰(zhàn)的環(huán)境治理格局不利于對(duì)跨行業(yè)的生態(tài)問(wèn)題的治理和監(jiān)控,補(bǔ)貼政策差異明顯,不同政策間的協(xié)調(diào)性較差,部分地方因利益驅(qū)動(dòng),不能因地制宜進(jìn)行生態(tài)建設(shè),直接影響了相關(guān)工程實(shí)施效果。生態(tài)治理按行政區(qū)實(shí)施的行政管理體制使行政區(qū)劃對(duì)生態(tài)治理構(gòu)成了剛性約束。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)行政區(qū)具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)功能,具有“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的典型特征,尤其是首都圈地區(qū),國(guó)有企業(yè)比重高,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象更加突出。為此,各級(jí)政府既有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任,也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng);各級(jí)政府不僅要對(duì)行政區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民負(fù)責(zé),還要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé),而上級(jí)政府考核下級(jí)政府政績(jī)的好壞又常與下級(jí)政府管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況的好壞相關(guān)聯(lián)。中國(guó)目前的生態(tài)治理按行政區(qū)分項(xiàng)目實(shí)施體制,使生態(tài)治理也帶有了明顯的行政區(qū)劃特征。生態(tài)環(huán)境治理域外效益大、周期長(zhǎng)、投資大、回報(bào)慢,這與以行政區(qū)域?yàn)閱卧牡貐^(qū)經(jīng)濟(jì)利益格局又具有根本性沖突。長(zhǎng)期以來(lái),張家口市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的典型特征,即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于自然資源的投入,科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)提高對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)偏低,資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾突出,在行